Эмиграция

В советской доктрине и практике не было принято оперировать применительно к гражданам СССР термином «эмиграция». Обычно он ассоциировался у нас только с эмигрантами из царской России, с белогвардейской эмиграцией, а также эмигрантами из капиталистических стран. Между тем международное сообщество давно уже обеспокоено необходимостью налаживания и совершенствования сотрудничества в связи с наличием таких категорий лиц, как эмигранты, иммигранты, экспатрианты, рабочие-мигранты, беженцы, в положении которых находятся десятки миллионов людей.

Эмигрант — лицо, которое покидает свою страну с целью постоянного или неопределенно длительного поселения за границей. В большем или меньшем числе эмигранты известны практически всем государствам, и почти везде в принципе эмиграция не ограничивается, хотя она и порождает ряд серьезных проблем типа «утечки мозгов» (drain-brain). Поэтому при принятии Всеобщей декларации прав человека 1948 г. в нее было включено положение о праве каждого человека «покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну» (п. 2 ст. 13). По Декларации, государства могут устанавливать в этом отношении ограничения, как и в отношении всех прочих прав и свобод личности, но только такие, которые, во-первых, предусмотрены законом, а во-вторых, имеют целью обеспечить должное признание и уважение прав и свобод других и удовлетворение справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния. Таким образом, государства подходили к проблеме эмиграции исключительно с гуманитарных позиций, признавая за человеком право искать наиболее подходящие, по его мнению, условия существования (экономического, социального, семейного порядка и т. п.).

В 1966 г. право на эмиграцию было закреплено в договорном порядке. В ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах записано, что «каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную». В то же время в Пакте расширены основания, по которым государства могут законодательно ограничивать эмиграцию. Наряду с теми, которые указывались в Декларации 1948 г., в нем были предусмотрены ограничения, необходимые для охраны государственной безопасности, здоровья или нравственности населения.

В Пакте уже не говорится о свободном возвращении в свою страну. Вместо этого установлено, что «никто не может быть произвольно лишен права на въезд в свою собственную страну» (п. 3 ст. 12). Следовательно, предполагается возможность законодательного ограничения такого въезда и реэмиграции.

Эмиграция затрагивает интересы не только того государства, которое лицо покидает, но и государства, куда это лицо стремится въехать для проживания. Признав за человеком право покидать любую страну, включая свою собственную, и обязав тем самым государства разрешать выезд, международное право в то же время не обязывает их разрешать в них въезд для постоянного или неопределенно длительного поселения. Решение данного вопроса остается полностью во внутренней компетенции государства иммиграции (принимающего государства).

В этой связи интересная дискуссия состоялась в сентябре 1988 г. в Сан-Ремо (Италия), где под эгидой Международного комитета Красного Креста, Верховного комиссара ООН по делам беженцев, Межправительственного комитета по миграции и Лиги обществ Красного Креста и Красного Полумесяца проходил «круглый стол», организованный Международным институтом гуманитарного права. Участники заседания удели-' ли особое внимание проблеме воссоединения разделенных семей, члены которых проживают в различных странах. Все были согласны с тем, что соображения гуманности диктуют необходимость сотрудничества государств в деле облегчения такого воссоединения. Отмечалось, что при осуществлении человеком права покидать любую страну, включая свою собственную, и при установлении государствами законных ограничений на реализацию этого права, особенно внимательно следует относиться к случаям эмиграции в целях воссоединения семей. Однако юристы западных стран исходили из того, что воссоединение семей — вопрос, касающийся исключительно права выезда, но не въезда. Следуя формально юридической логике, они ссылались на договорную обязанность государств не препятствовать выезду своих граждан на жительство за границу, но не поддержали концепцию обязанности одного из двух государств, в которых проживают члены разделенных семей, гарантировать иммиграцию. Так, представитель Межправительственного комитета по миграции заявил, что есть право на эмиграцию, но нет права на иммиграцию. Ту же точку зрения активно отстаивал израильский представитель. По его мнению, суверенитет государства применительно к праву покидать страну носит относительный характер, а применительно к праву въезда действует в полном объеме. Советский представитель оспорил такой подход. Он отметил, что принцип воссоединения семей обретает характер международно-правового только в том случае, если обязанности государства обеспечивать право на выезд будет корреспондировать обязанность разрешать въезд в тех же целях.

В документе, содержащем выводы дискуссии, вместо первоначально предложенной формулы «принцип воссоединения семей прочно установился в международном праве и практике» была принята формула «гуманитарный принцип воссоединения семей прочно установился в международной практике», т. е. принцип воссоединения семей не был признан в качестве международно-правового. Более того, в выводы включены положения, согласно которым вопросы воссоединения семей наилучшим образом могут решаться путем конструктивного диалога и эффективного гуманитарного сотрудничества между соответствующими странами, при наличии доброй воли государств облегчать процедуру как выезда, так и въезда путем совершенствования национальных законов. Отмечается также, что государства иммиграции должны предоставлять приоритет в вопросах въезда лицам, стремящимся к воссоединению семьи.

Очевидно было бы целесообразно установить в международном праве порядок, обязывающий страны, где проживают члены одной и той же разделенной семьи, предоставить им право на иммиграцию. Такой порядок тем более необходим, что некоторые государства создают препятствия для воссоединения семей. Так, в соответствии с Иммиграционным биллем Великобритании 1987 г. резко ограничено право на въезд в страну, в том числе с этой целью ². По закону Маккарена-Уолтера 1952 г. США ввели ограничения на иммиграцию по причине принадлежности лиц к политическим партиям и по мотивам политических убеждений3. В 1988 г. они установили квоту на въезд эмигрантов из СССР, равную 16,5 тыс. человек в год.

Что касается определения понятия семьи, то общего согласия здесь достичь не удалось. Был сделан вывод о том, что данный вопрос должен рассматриваться в гуманном духе с учетом различий культурных и социальных факторов в странах (представители африканских государств, в частности Танзании, подчеркивали, например, что у них круг членов семьи значительно шире по сравнению с европейскими странами).

Советское законодательство и практика исходят из того, что эмиграция из СССР может иметь место в основном в интересах воссоединения семей. Право на эмиграцию по другим причинам не предусматривается. Участвуя в работе Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), Советский Союз по Заключительному акту СБСЕ от 1 августа 1975 г. принял обязательство «в позитивном и гуманном духе рассматривать просьбы лиц, которые желают воссоединиться с членами своей семьи». В данном случае, очевидно, речь может идти о благожелательном отношении как к просьбам о выезде, так и к просьбам о въезде.

Обсуждение проблемы воссоединения семей было продолжено на Мадридской встрече представителей государств — участников СБСЕ. В ее Итоговом документе (1983 г.) отмечается согласие благо желательно рассматривать просьбы, относящиеся к воссоединению семей и бракам между гражданами различных государств, и принимать по ним решения в таком же духе. На Мадридской встрече было также достигнуто согласие провести в 1986 г. в Берне совещание экспертов по контактам между людьми.

В мае 1986 г. Бернское совещание в предварительном порядке одобрило соответствующий доклад, который, к сожалению, не был окончательно принят из-за отказа США присоединиться к нему. Тем не менее содержащиеся там рекомендации стали предметом обсуждения на очередной встрече в рамках СБСЕ — Венской, проходившей в 1986—1989 гг. Среди этих рекомендаций следует отметить такие, как рассмотрение в гуманном духе пожеланий сторон, стремящихся к воссоединению семей; особо внимательное отношение к случаям воссоединения семей, затрагивающим интересы несовершеннолетних детей; обеспечение при необходимости с помощью двусторонних соглашений того, чтобы лица, поселившиеся на постоянной основе в одном из государств-участников в целях воссоединения семей или заключения браков между гражданами различных государств, пользовались экономическими и социальными возможностями, равными тем, которыми пользуются собственные граждане соответствующего государства-участника согласно его законам и административным правилам.

В документе Венской встречи в рамках СБСЕ, принятом в январе 1989 г., в преамбуле раздела «Сотрудничество в гуманитарных и других областях» говорится, что государства-участники будут полностью уважать право каждого покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну. При этом государства согласились обеспечивать осуществление данного права, равно как и других прав человека, без каких-либо ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом и совместимы с их обязательствами по международному праву.

Выше уже говорилось, какие ограничения считаются допустимыми в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах. Как же решаются эти вопросы в Советском Союзе?

До недавнего времени законодательство СССР вообще не предусматривало права выезда за границу на постоянное жительство, в том числе и для воссоединения семей. На практике же эмиграция имела место. Люди оставались за границей, оказываясь там во время командировок и туристических поездок. Родился термин «невозвращенец». Разрешали выезд женщинам, вступившим в брак с иностранцами. В 70-е годы получил довольно широкое распространение выезд для воссоединения с живущими за границей родственниками, в том числе по так называемой «израильской визе».

Здесь уместно отметить, что воссоединение с родственниками зачастую не является подлинной причиной выезда, а используется как предлог для легальной эмиграции. Эмигранты такой категории покидают Советский Союз чаще всего по соображениям экономического и социального порядка, полагая, что в капиталистическом обществе у них будет большая возможность найти применение способностям в области предпринимательства, более свободно реализовать свой талант в сфере культуры, что они будут иметь больший достаток и т. п. Были среди них и лица, разуверившиеся в идеях социализма.

Искусственное сдерживание эмиграции, с одной стороны, не всегда достигало своей цели (эмиграция продолжалась), а с другой — дало повод обвинять Советский Союз в нарушении международных обязательств по обеспечению основных прав и свобод человека, в частности права на эмиграцию. В августе 1986 г. постановлением Совета Министров СССР7 Положение о въезде в Союз Советских Социалистических Республик и о выезде из Союза Советских Социалистических Республик от 22 сентября 1970 г.8 было дополнено разделом: «Рассмотрение ходатайства о въезде в Союз Советских Социалистических Республик и о выезде из Союза Советских Социалистических Республик по частным делам». Его нормы введены в действие с 1 января 1987 г. Они в известной мере расширили категорию лиц, которым разрешен выезд из СССР на постоянное жительство: дали возможность гражданам СССР выезжать по приглашению не только самых близких родственников — мужа, жены, отца, матери, сына, дочери,— но и родных братьев и сестер, хотя, они, как известно, далеко не всегда являются членами одной семьи. Установлено также, что если лицо стремится создать семью и если у него в СССР нет членов семьи, то может быть принято к рассмотрению его ходатайство о выезде по приглашению другого родственника.

Были предусмотрены и ограничения на эмиграцию. Не разрешается выезд гражданину СССР, если он осведомлен о государственных секретах или для этого имеются другие причины, затрагивающие безопасность, государства; если выезд влечет за собой ущемление существенных прав и законных интересов других граждан СССР; если лицо имеет неисполненные обязательства перед государством или имущественные обязательства, с которыми связаны материальные или правовые интересы государства, кооперативных и иных общественных организаций; если есть законные основания для привлечения желающего выехать к уголовной ответственности или если он осужден за совершенное преступление.

В выезде за границу гражданину СССР может быть отказано, если компетентные органы, от усмотрения которых зависит решение, найдут, что эмиграция в данном случае будет противоречить интересам обеспечения охраны общественного порядка, здоровья населения или нравственности. При наличии основания для отказа оно имеет силу до прекращения действия обстоятельств, препятствующих выезду. Как видно из этого краткого анализа, порядок выезда из СССР далеко не совершенен. Напомним, что в соответствии с международным правом государство должно предоставлять гражданам возможность покидать страну и при необходимости законодательно установить ограничения, соответствующие положениям ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах.

Поскольку, как мы уже отмечали, для определенной части советских граждан наличие родственников за границей (тем более дальних) служит предлогом для эмиграции, данная категория лиц фактически приобретает преимущественные права по сравнению со всеми прочими гражданами. Тем более, что, как свидетельствуют факты, 80% лиц еврейской национальности, выезжающих к родственникам в Израиль, на деле поселяются в других капиталистических странах, в частности в США.

Между тем в ч. 2 ст. 34 Конституции СССР установлено: «Равноправие граждан СССР обеспечивается во всех областях экономической, политической, социальной и культурной жизни», из чего вытекает, что у всех граждан СССР должны быть равные возможности для эмиграции. Предоставление указанного преимущества находится в явном несоответствии и с п. 1 ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах, в котором государства обязываются обеспечивать всем лицам под их юрисдикцией права, признаваемые в Пакте (в том числе и право покидать свою страну), «без какого бы то ни было различия, как то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства» (курс, наш.-Л. А.,Ю. К).

Согласно ст. 26 Пакта всякого рода дискриминация должна быть запрещена законом и закон должен гарантировать всем лицам равную и эффективную защиту против дискриминации по какому бы то ни было признаку. Выступая на 43-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, М. С. Горбачев отметил: «Мы основательно углубились в дело строительства правового социалистического государства. Подготовлена или находится в стадии завершения целая серия новых законов».

В настоящее время идут дискуссии о целесообразности принятия союзного закона о свободе выезда, т. е. о реализации права на эмиграцию. Высказываются самые различные точки зрения на эту проблему. По нашему мнению, принятие такого закона могло бы стать одним из существенных факторов оздоровления советского общества, укрепления его политико-правового и нравственного организма. Мы разделяем высказываемые соображения о необходимости создания в СССР иммиграционной службы, которая обеспечивала бы, в частности, реализацию прав советских эмигрантов на въезд в свою страну. Представляется, настало время придать гласности и отменить законоположения, а также ведомственные инструкции и всякого рода правила по вопросам выезда из СССР и въезда в СССР, которые находятся в противоречии с Основным Законом страны и международными стандартами в области прав человека. Подзаконные акты, регулирующие порядок эмиграции и иммиграции, следует опубликовать в печати. Процедура оформления выезда за границу в въезда в СССР должна соответствовать положениям Итогового документа Венской встречи государств — участников СБСЕ (раздел «Контакты между людьми»).

В случае отказа тому или иному лицу в эмиграции ему должны быть в установленном порядке и в определенные сроки уполномоченным на то органом сообщены в письменной форме причины такого решения. Доведение результатов рассмотрения ходатайств о выезде и особенно мотивов отказа до сведения заявителя представляется очень существенным моментом. Ведь только в этом случае заинтересованное лицо может принять зависящие от него меры к устранению причин отклонения ходатайства о выезде. Когда же они исчезают (например, заявитель исполнил своп обязательства перед государством), вопрос должен быть опять рассмотрен, причем в предельно короткие сроки.

Должны быть установлены и разумные сроки действия обстоятельств, препятствующих выезду за границу (осведомленность о государственных секретах). При приеме на работу будущего работника необходимо ставить в известность, что предприятие (учреждение, организация) находится на особом режиме, и ознакомить с закрепленными в законе предельными сроками ограничения после увольнения и в отношении выезда за границу на постоянное или неопределенно длительное поселение.

Следует предусмотреть судебный порядок обжалования отказов в реализации права на эмиграцию, упорядочить вопросы, связанные с утратой гражданства СССР и восстановлением в нем. Представляется абсурдным, когда при так называемом выходе из гражданства, а также за выдачу выездного документа взимаются денежные взносы. Комментируя такую порочную практику, Э. А. Шеварднадзе в своем докладе на конференции консульских работников МИД СССР 28 декабря 1988 г. заявил: «Лично я не знаю ни одного другого примера, когда за лишение чего-то взимали бы еще и деньги».

Кроме того, общеизвестно, что по советскому праву для эмиграции из СССР в порядке воссоединения семей требуются соответствующие вызовы из страны иммиграции. Между тем Всеобщая декларация прав человека и ратифицированные СССР Пакты о гражданских и политических правах презюмируют неограниченное право выбора страны проживания. Как вытекает из названных документов, право это не требует никаких других условий, кроме волеизъявления того или иного гражданина, разумеется, за исключением тех случаев, когда выезд человека затруднен по соображениям государственной безопасности и по ряду других причин. Такой порядок должен быть предусмотрен и в советском законодательстве.