Природоохранная политика после 1990 года

Природоохранная политика России с началом проведения экономических реформ не претерпела каких-либо кардинальных изменений, которые привели бы к существенному улучшению экологической обстановки в стране. Тем не менее следует остановить внимание на трех моментах: 1 - отметить как позитивное изменение значительное усиление законотворческой деятельности государственных органов в области охраны окружающей среды; 2 - отметить недостаточное финансирование природоохранной деятельности в силу тяжелой экономической ситуации в стране; 3 - отметить слабость исполнительной власти в части реа­лизации природоохранного законодательства.

Законодательная, нормативная правовая база охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности с начала 90-х годов разрабатывалась в соответствии с требова­ниями и нормами, установленными международными соглашениями, подписанными прави­тельствами Советского Союза и России. Практически во всех принятых законодательных актах на первом плане стоят права человека и их обеспечение. Надо однозначно сказать, что практически создана новая природоохранная законодательная база Российской Федерации.

Основным нормативным актом, определяющим экологические права и свободы чело­века и гражданина России, является Конституция России (1993), устанавливающая право каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42), право на возмещение ущерба, при­чиненного загрязнением окружающей среды (ст. 43), определяющая обязанности каждого сохранять природу, бережно относиться к ее богатствам (ст. 58).

Среди относящихся к экологическому праву законов России можно отметить такие, как закон "Об охране окружающей природной среды" (1991), Земельный (1991), Водный (1995), Лесной (1997) кодексы, закон "Об охране атмосферного воздуха" (1996), закон "О недрах" (1995) и др. В целях предупреждения вреда окружающей среде на стадиях плани­рования, проектирования и ведения хозяйственной и иной деятельности был принят закон "Об экологической экспертизе" (1995).

В настоящее время в сфере охраны окружающей среды ведущее место принадлежит закону РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" (с изменениями и дополнениями от 21 февраля 1992 г. и 2 июня 1993 г.). В части, касающейся применения атомной энергии, этот закон указывает на государственное регулирование во­просов обеспечения экологической и радиационной безопасности.

Учитывая очень тяжелые последствия Чернобыльской аварии и огромное количество проблем, связанных с другими радиационными авариями, последствиями испытания ядер­ного оружия, ядерной энергетикой и накоплением радиоактивных отходов, начиная с 1991 года разработан и введен в действие целый комплекс законов и других правовых и норма­тивных документов, обеспечивающих радиационную безопасность населения.

Законодательство в области применения атомной энергии, по существу, является отрас­левым, однако в силу огромного влияния радиации на природные системы и здоровье людей и особенно широких масштабов техногенного радиационного воздействия, оно находится в рамках государственного регулирования.

Сразу следует обратить внимание на даты принятия всех законов, связанных с радиа­ционной безопасностью - они все приняты после 1991 года, то есть спустя 5-10 лет после Чернобыльской аварии.

Основным является Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ "Об использова­нии атомной энергии" (с изм. и доп. от 10 февраля 1997 г.). Этот закон определяет правовую основу и принципы регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии, направлен на защиту здоровья и жизни людей, охрану окружающей среды, защиту собственности при использовании атомной энергии, призван способствовать развитию атом­ной науки и техники, содействовать укреплению международного режима безопасного ис­пользования атомной энергии.

Статья 2 Закона определяет принципы и задачи правового регулирования в области ис­пользования атомной энергии, которые состоят в следующем:

- обеспечение безопасности при использовании атомной энергии - защита отдельных лиц, населения и окружающей среды от радиационной опасности;

- доступность информации, связанной с использованием атомной энергии, если эта ин­формация не содержит сведений, составляющих государственную тайну;

- участие граждан, коммерческих и некоммерческих организаций (далее - организации), иных юридических лиц в обсуждении государственной политики, проектов федеральных за­конов и иных правовых актов Российской Федерации, а также в практической деятельности в области использования атомной энергии;

- возмещение ущерба, причиненного радиационным воздействием; предоставление ра­ботникам объектов использования атомной энергии социально-экономических компенсаций за негативное воздействие ионизирующего излучения на здоровье человека и за дополни­тельные факторы риска; обеспечение социальной защиты граждан, проживающих и (или) осуществляющих трудовую деятельность в районах расположения этих объектов.

Согласно положению о Министерстве Российской Федерации по атомной энергии, утвержденному постановлением Правительства РФ от 5 апреля 1997 г. № 392, федеральным ор­ганом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление использовани­ем атомной энергии, является Министерство Российской Федерации по атомной энергии.

Этот закон определил жесткие требования к должностным лицам и персоналу ядер­ных объектов и установил ответственность за правонарушения в этой области, что должно привести к снижению аварийности ядерных установок и источников ионизирующего из­лучения и в итоге к оздоровлению радиоэкологической обстановки на территории России.

Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ "О радиационной безопасности населе­ния" урегулировал права и обязанности компетентных органов и должностных лиц в облас­ти обеспечения радиационной безопасности, вопросы осуществления надзора за радиаци­онной безопасностью, ответственность за нарушение норм и правил безопасности.

Федеральный закон от 3 апреля 1996 № 29-ФЗ "О финансировании особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов" установил источники финансиро­вания при осуществлении всех проектов, связанных с разработкой и использованием атом­ной энергии и источников ионизирующих излучений.

На уровне глав правительств СНГ были приняты документы о социальной защите граждан, подвергшихся облучению:

- решение Совета глав правительств СНГ от 9 сентября 1994 г. "О реализации Согла­шения о социальной защите и охране здоровья граждан, подвергшихся воздействию радиа­ции в результате Чернобыльской и других радиационных катастроф и аварий, а также ядер­ных испытаний";

- межправительственное соглашение государств - участников СНГ от 9 сентября 1994 г. «О социальной защите и охране здоровья граждан, подвергшихся воздействию радиации в результате Чернобыльской и других радиационных катастроф и аварий, а также ядерных испытаний».

В силу мощного общественного и международного давления был принят ряд законов, направленных на обеспечение социальной защиты граждан, пострадавших в результате ядерных испытаний и радиационных аварий:

Закон РФ от 18 июня 1992 г. № 3061-1 "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (с изм. и доп. от 24 декабря 1993 г., 24 ноября 1995 г., 11 декабря 1996 г., 16 ноября 1997 г.);

Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 го­ду на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча";

Федеральный закон от 19 августа 1995 г. № 149-ФЗ "О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипала­тинском полигоне".

В условиях современной России основным источником экологического права являются подзаконные нормативные акты: указы Президента РФ, постановления правительства РФ, ве­домственные акты, нормативные акты субъектов Российской Федерации и др.

Основным видом подзаконных актов являются указы Президента и Постановления правительства, поскольку они обеспечивают согласованное функционирование и взаимодей­ствие органов государственной власти, определяют основные направления государственной политики в области использования атомной энергии, обеспечения радиационной безопасно­сти и социальной защищенности населения. Таких актов достаточно много, поэтому здесь мы упомянем лишь некоторые из них.

Постановление Правительства РФ от 23 октября 1995 г. № 1030 "О федеральной целе­вой программе "Обращение с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными мате­риалами, их утилизация и захоронение на 1996-2005 годы" непосредственно направлено на обеспечение экологической безопасности и формирование качества окружающей среды, улучшение условий проживания населения и его здоровья. Оно предусматривает безопасное для окружающей среды и человека обращение с радиоактивными отходами во всех сферах человеческой деятельности, где они образуются, транспортируются, перерабатываются, хранятся и захораниваются.

Указ Президента РФ от 20 апреля 1995 г. № 389 "О дополнительных мерах по усиле­нию контроля за выполнением требований экологической безопасности при переработке отработавшего ядерного топлива" (с изм. и доп. от 1 марта 1996 г.).

Распоряжение Президента РФ от 5 июня 1992 г. № 283-рп "Об утверждении Положе­ния о Государственном комитете по надзору за ядерной и радиационной безопасностью при Президенте Российской Федерации" (с изм. и доп. от 16 сентября 1993 г., 26 июля 1995 г.)

Постановление Правительства РФ от 18 декабря 1997 г. № 1582 "Об утверждении пе­речня населенных пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения вслед­ствие катастрофы на Чернобыльской АЭС".

Постановление Правительства РФ от 11 октября 1997 г. № 1298 "Об утверждении Пра­вил организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и ра­диоактивных отходов".

Постановление Правительства РФ от 14 марта 1997 г. № 306 "О Правилах принятия решений о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения".

Постановление Правительства РФ от 14 октября 1996 г. № 1205 «О Концепции систе­мы государственного учета и контроля ядерных материалов».

Постановление Правительства РФ от 11 июня 1996 г. № 688 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности, связанной с источниками ионизирующего излучения (генерирующими)" (с изм. и доп. от 5 апреля 1999 г.).

Постановление Правительства РФ от 5 ноября 1995 г. № 1113 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (с изм. и доп. от 22 апреля 1997 г.).

Постановление Правительства РФ от 2 ноября 1995 г. № 1085 "О федеральной целевой программе "Создание Единой государственной автоматизированной системы контроля ра­диационной обстановки на территории Российской Федерации".

Постановление Правительства РФ от 29 июля 1995 г. № 773 "Об утверждении Порядка приема для последующей переработки на российских предприятиях отработавшего ядерно­го топлива зарубежных атомных электростанций и возврата образующихся при его перера­ботке радиоактивных отходов и материалов" (с изм. и доп. от 10 июля 1998 г.).

Постановление Правительства РФ от 1 июля 1995 г. № 670 "О первоочередных мерах по выполнению Федерального закона "О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением".

Постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 238 "Об утверждении перечня предприятий и организаций, в состав которых входят особо радиационно-опасные и ядерно-опасные производства и объекты, осуществляющие разработку, производство, эксплуата­цию, хранение, транспортировку, утилизацию ядерного оружия, компонентов ядерного оружия, радиационно-опасных материалов и изделий" (с изм. и доп. от 13 октября 1995 г., 27 июля 1996 г.).

Постановление Правительства РФ от 7 февраля 1995 г. № 121 "О создании Межведом­ственной комиссии по радиационному мониторингу окружающей природной среды" (с изм. и доп. от 7 марта 1997 г.).

Постановление Правительства РФ от 17 ноября 1994 г. № 1263 "О порядке предостав­ления компенсаций и льгот гражданам Российской Федерации, проживавшим в 1949-1963 годах за пределами Российской Федерации и подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне" (с изм. и доп. от 4 декабря 1995 г.).

Постановление СМ РФ от 8 октября 1993 г. № 1005 "О мерах по реализации Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиа­ции вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов ра­диоактивных отходов в реку Теча".

Постановление СМ РФ от 14 августа 1993 г. № 824 "О первоочередных работах в об­ласти обращения с радиоактивными отходами и отработанными ядерными материалами".

Постановление СМ РФ от 28 апреля 1993 г. № 375 "Об утверждении Положения о Межведомственной комиссии по проблеме геологического обеспечения безопасного захо­ронения радиоактивных отходов и ее персонального состава".

Постановление СМ РФ от 30 марта 1993 г. № 253 "О порядке предоставления компенсаций и льгот лицам, пострадавшим от радиационных воздействий" (с изм. и доп. от 21 мар­та 1996 г.).

Постановление Правительства РФ от 20 августа 1992 г. № 600 "О единой государст­венной автоматизированной системе контроля радиационной обстановки на территории Российской Федерации".

Постановление Правительства РФ от 25 декабря 1992 г. № 1008 "О режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (с изм. и доп. от 21 марта 1996 г.).

Распоряжение Правительства РФ от 19 декабря 1996 г. № 1871-р "Об определении границ зон радиоактивного загрязнения территории Российской Федерации".

Постановление Правительства РФ от 18 декабря 1997 г. № 1582 "Об утверждении пе­речня населенных пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения вслед­ствие катастрофы на Чернобыльской АЭС".

Это далеко не полный перечень правовых и нормативных документов, направленных на охрану окружающей среды от радиоактивного загрязнения и защиту населения от радиа­ционного воздействия.

Была значительно усилена ответственность организаций и отдельных лиц за наруше­ния, связанные с загрязнением окружающей среды, нанесением ущерба и вреда гражданам, в том числе и связанным с обращением радиоактивных веществ и использованием ионизи­рующих излучений.

Ответственность за экологические правонарушения и правонарушения в области радиационной безопасности определена Уголовным кодексом РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ, принятым Государственной Думой 24 мая 1996 года и одобренным Советом Федерации 5 июня 1996 года.

В этом законе экологическим правонарушениям посвящена глава 26, в которой имеются такие статьи, как: Статья 246. Нарушение правил охраны окружающей среды при производ­стве работ; Статья 247. Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и от­ходов; Статья 250. Загрязнение вод; Статья 251. Загрязнение атмосферы; Статья 252. Загряз­нение морской среды; Статья 254. Порча земли.

Глава 24 посвящена преступлениям против общественной безопасности, в том числе и связанным с незаконным обращением с ядерными материалами или радиоактивными веществами (Ст.220), хищению либо вымогательству ядерных материалов или радиоактивных веществ (Ст. 221), ненадлежащему исполнению обязанностей по охране оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств (Ст. 225), хищению либо вымогательству оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств (Ст. 226).

В зависимости от вида преступления и обстоятельств предусмотрены наказания в виде больших штрафов и лишения свободы на срок до 15 лет. Предусмотрена также компенсация ущерба.

Важнейшим средством реализации экологической политики государства являются це­левые федеральные и межгосударственные программы и программы социально-экономического развития [24]. Только в 1995 году Минприроды России осуществляло орга­низацию разработки и контроль за реализацией более 20 федеральных целевых программ, в числе которых можно упомянуть такие, как:

1 - Федеральная целевая программа «Обращение с радиоактивными отходами и отрабо­танными ядерными материалами, их утилизация и захоронение»;

2 - Федеральная целевая программа государственной поддержки государственных при­родных заповедников и национальных парков;

3 - Федеральная целевая программа "Создание Единой государственной автоматизиро­ванной системы контроля радиационной обстановки на территории Российской Федерации";

4 - Федеральная целевая программа "Защита окружающей природной среды и населе­ния от диоксинов и диоксиноподобных токсикантов на 1996-1997 годы";

5 - Федеральная целевая программа "Оздоровление окружающей среды и населения г. Нижний Тагил Свердловской области на период до 2000 года" и другие.

На протяжении длительного периода времени работает федеральная целевая программа "Отходы". Выполнялись и продолжают выполняться работы по программе "Первоочередные меры по выполнению Российской Федерацией обязательств по охране озонового слоя", про­водящиеся в рамках выполнения Венской конвенции об охране озонового слоя и Монреаль­ского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой, работы по программе "Оздоровление экологической обстановки в бассейне Балтийского моря", работы по про­грамме "Возрождение Волги" и многие, многие другие.

Проведение природоохранной политики в жизнь требует значительных финансовых и материальных затрат. В период перехода к рыночным отношениям произошло снижение го­сударственных капитальных вложений в природоохранную деятельность. С другой стороны, повышается износ основных фондов как природоохранного назначения, так и основного технологического, что делает невозможным осуществление технического перевооружения в необходимой степени. Поэтому в целом, несмотря на снижение объемов производства в по­следние годы, экологическая ситуация продолжает ухудшаться. Это также объясняется и недостаточным финансированием природоохранных мероприятий. Данные о финансовых затратах приведены в табл. 2.

Таблица 2

Капитальные вложения на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов России

Структура затрат	Распределение капиталовложений по годам, млн. руб.
Капиталовложения на природоохранные меро­приятия	193880 0	2998.6	52901.0	592806.0	2368325.2
в том числе: охрана и рациональное использование природ­ных ресурсов	127490 0	2031.8	32887.6	346152.2	1326026.4
охрана атмосферного воз­духа		405.9	9243.2	114407.5	423395.2
охрана и рациональное использование земель		390.1	7055.6	103381.3	455540.8

Следует отметить, что даже выделенные средства практически использовались не более чем на 80-85%, что говорит о слабости исполнительной власти на местах, где собственно и проводится в жизнь государственная природоохранная политика.