Частноправовое регулирование организации и деятельности социальных служб

Социальная защита и социальное обслуживание населения являются важной государственной задачей и функцией. В последнее время социальные функции государства претерпевают организационно-финансовые изменения. Организационные изменения касаются структуры государственных органов и их полномочий, финансовые изменения – наполнения бюджетными средствами форм и методов выполнения указанных задач. Правовое регулирование данных изменений направлено в сторону увеличения частноправовых средств при общем публично-правовом воздействии в указанной сфере.

Если сферу социальной защиты населения представить как единую систему, направленную на выполнение указанных функций, то основные частноправовые формы воздействия будут касаться следующих вопросов:

1. Правовой статус организаций, участвующих в СЗН (государственных и негосударственных).

2. Система основных и обслуживающих договоров в учреждениях СЗН.

3. Ответственность организаций СЗН и их должностных лиц за вред, причиненный при исполнении функций в данной сфере.

Этот перечень вопросов можно расширить:

1. Правовой статус организаций, участвующих в СЗН, определяется их местом в данной системе, функциями, источниками финансирования и учредительными документами. В соответствии с главами 4 и 5 ГК РФ есть смысл разграничить данные организации на 2 вида: публичного порядка и частного порядка. Поскольку действующее российское законодательство не различает юридические лица публичного и частного права (как оно сделано в некоторых европейских государствах), то на сегодняшнем этапе развития права в России это создает определенные трудности в установлении правильного правового статуса данных образований.

Социальная защита населения в основной своей массе осуществляется государственными и муниципальными организациями (органами и учреждениями СЗН). К такого рода организациям относятся федеральные министерства и управления СЗН в субъектах РФ. Участие данных организаций в выполнении публичных функций обусловлено их статусом государственных юридических лиц, когда данные субъекты осуществляют государственные полномочия и с гражданами они находятся в «вертикальных» отношениях власти и подчинения. Такой режим скорее определяется административно-правовым статусом как органов государственной власти России, субъектов Федерации, муниципальных образований.

В «горизонтальных» же отношениях данные субъекты участвуют как юридические лица, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (ст. 124 ГК РФ). Поэтому к данным субъектам можно применить общетеоретическую конструкцию юридического лица как организации, которая должна отвечать признакам юридического лица. Во-первых, организационное единство определяется иерархией, соподчиненностью органов управления (как правило единоличных), составляющих структуру государственного органа. Данная структура закрепляется в учредительных документах и нормативно-правовых актах, регулирующих правовой статус.

Можно с большой долей уверенности сказать, что организации социальной защиты населения и социального обслуживания, действующие в соответствии с федеральными законами «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» от 02.08.95 г., «Об основах социального обслуживания населения в РФ» от 10.12.95 г., а также Положением о предоставлении бесплатных социальных услуг государственными социальными службами, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 24.06.96 г., являются по набору задач и функций некоммерческими юридическими лицами, поскольку целью данных организаций не является получение прибыли от выполнения деятельности по социальной защите и обслуживанию населения.

Социальные учреждения, таким образом, обладают специальной правоспособностью, очерченной в их учредительных документах, поэтому они могут осуществлять те права и обязанности, которыми их наделил учредитель (собственник).

Во-вторых, имущественная обособленность данных юридических лиц носит «двойственный» характер. Как учреждение орган СЗН наделяется правом оперативного управления на переданное и закрепленное за ним учредителем имущество, необходимое для выполнения социальных задач. Содержание и границы права оперативного управления наиболее общим образом определены в ст. 296 ГК РФ, в соответствии с которой учреждение осуществляет в пределах, установленных законом, и в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества, права владения, пользования и распоряжения им. А собственник вправе изъять лишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

В то же время при недостаточности бюджетного финансирования почти все учреждения СЗН используют правило, по которому они могут заниматься деятельностью, приносящей дополнительные доходы, и распоряжаться ими самостоятельно. Это скорее всего особое вещное право, но не право хозяйственного ведения.

В то же время некоторые учреждения СЗН направляют поступившие к ним федеральные, областные и местные средства к непосредственным их потребителям. Данные средства нельзя смешивать с общественными средствами на счете такого юридического лица, поскольку последние «заработаны» им на рынке социальных услуг самостоятельно, благодаря коллективу и идеям, а не государственному протекторату.

Организационное единство и имущественная обособленность определяют вовне статус социальных учреждений. Но если более тщательно рассматривать организационно-правовую форму данных государственных органов, то, может быть, есть смысл «внедрить» в отечественную цивилистическую доктрину понятие юридического лица публичного права как некоммерческой организации, а одним из ее видов могли бы стать государственные и муниципальные социальные учреждения. Поскольку перечень некоммерческих юридических лиц нельзя назвать исчерпывающим, то и нет смысла всем ныне существующим государственным органам и органам местного самоуправления называть себя «учреждение». Тогда правовой статус таких публичных юридических лиц будет определяться: во-первых, нормативно, а во-вторых, конкретными учредительными документами. А в рамках данного юридического лица могут быть созданы учреждения разной направленности. Статус государственных и муниципальных органов нуждается в дальнейшем правовом совершенствовании.

Предприятия, которые оказывают социальное обслуживание, могут выступать только в двух организационно-правовых формах – государственные унитарные предприятия (федеральные либо субъекта РФ) и муниципальные унитарные предприятия. Правовые нормы о данной организационно-правовой форме расположены в разделе гл. IV ГК РФ как нормы о коммерческой организации. Но, скорей всего, такие юридические лица вряд ли смогут получать прибыль от социального обслуживания, видимо, в настоящий период их доход будет зависеть от таких форм деятельности, которые могут обеспечивать систему социального обслуживания – предприятия сельскохозяйственные, общественного питания, надомного труда и др. Соответственно и признаки юридической личности будут отличны от учреждений, поскольку ГК РФ для таких организаций определяет режим хозяйственного ведения, а не оперативного управления имуществом.

Закон определяет понятие социальных организаций как организаций, независимо от форм собственности предоставляющих социальные услуги, а также граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию без образования юридического лица. В системе социальных служб выделяется три уровня: государственный, муниципальный, частный (т.е. от формы собственности). Можно также подразделить по функциональному признаку – центры социального обслуживания и социальной помощи, приюты, специальные дома для одиноких престарелых и т.д.; а также по организационно-правовой форме – государственные и муниципальные унитарные предприятия и учреждения. Порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации учреждений и предприятий социального обслуживания независимо от формы собственности регулируется гражданским законодательством РФ.

2. Деятельность социальных учреждений обеспечивается вертикальными и горизонтальными правовыми формами. В публичных отношениях формирование происходит в режиме бюджетно-административной направленности. В частных отношениях появился новый термин – «платная социальная услуга».

Социальное обслуживание и социальная услуга по действующему законодательству трактуются следующим образом. Социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. Поэтому социальное обслуживание – это комплексное образование, которое обеспечивается системой гражданско-правовых связей. Социальная услуга – действие по оказанию клиенту социальной службы помощи, а социальная услуга, в отличие от социального обслуживания, представляет собой конкретное действие работника социальной службы по оказанию бытовой, медицинской, правовой и иной помощи лицу, обратившемуся в социальную службу. «В область гражданско-правового регулирования включается … совокупность нескольких взаимосвязанных социальных сфер правового воздействия, заполненных общественными отношениями имущественного, личного неимущественного, творческого или организационного характера, построенными на началах равенства, автономии, договора и инициативы их участников».

Социальное обслуживание населения регламентируется несколькими отраслями законодательства, где гражданско-правовой аспект занимает не последнее место. В данном случае следует, во-первых, разграничить понятия услуги и обслуживания, во-вторых, показать признаки договора на оказание платных социальных услуг как договора гражданско-правового характера. Нельзя отождествлять сферу обслуживания со сферой услуг, так же как нельзя считать, что все услуги одинаковы по своей экономической сущности, поскольку оказание услуг экономистами рассматривается как два рода услуг – когда услуги как вид деятельности заканчиваются результатом, существующим отдельно от исполнителей услуг, и услуги, не заканчивающиеся овеществленным результатом.

Из анализа правовых норм можно сделать вывод, что социальное обслуживание включает в себя деятельность по оказанию социальных услуг, но не ограничивается ими. Если анализировать правовые формы, в режиме которых происходит оказание услуг, то они также имеют двойную природу, но скорее их природа предопределена не принципами социального обслуживания – это адресность, добровольность, конфиденциальность и др., а источником финансирования, поскольку ст.ст. 15 и 16 Закона устанавливают условия для бесплатного социального обслуживания (за счет источников ФБ и бюджета субъектов Федерации) и платных социальных услуг (за счет клиентов в социальных службах). Поэтому на первую группу услуг будет распространяться действие публичного права, а на вторую – частного (права гражданского), поскольку на бесплатное социальное обслуживание договоры не заключаются.

К основным элементам гражданско-правового договора на оказание платных социальных услуг или его существенным условиям относятся: виды и объем предоставляемых услуг; сроки, в которые они должны быть предоставлены; порядок и размер их оплаты; а также другие условия, определяемые сторонами.

Платные социальные услуги осуществляются на основе договора, заключенного между клиентом и социальной службой на основе примерного договора, утверждаемого Минтруда и социального развития. Нормативной базой для таких договоров выступает закон, а также Постановления Правительства РФ от 24.06.96 г. № 739 и № 473 от 15.05.96 г.