Европейский совет

Само рассмотрение статуса Европейского совета непосредственно после Совета может вызвать обоснованные сомнения. Правильно ли оценивается реальная роль этого института, его место в механизме управления Европейским союзом? Есть лишь одно формальное обоснование такой очередности рассмотрения: Европейский совет не был предусмотрен учредительными договорами и потому представляет собой как бы дополнительную структуру. Но по существу это самый значимый, самый важный институт Европейского союза. Более того, это не просто институт, но и «встреча в верхах» западноевропейских лидеров. Строго говоря, иерархия институтов Европейского союза допускает обращение к Европейскому совету тогда, когда исчерпаны другие возможности принятия решений, имеющих принципиальное значение. Европейский совет может принимать решения в усложненных условиях, при которых возможности других институтов оказываются недостаточными. Идет ли речь о кризисной ситуации, из которой необходимо быстро найти выход, или о потребности резкого изменения курса интеграции, принятии неординарного решения, без Европейского совета не обойтись.

Необходимость в Европейском совете выявилась не сразу – ни тогда, когда создавалось ЕОУС, и не позднее, когда появились ЕЭС и Евратом. Видимо, авторы Парижского (1951 г.) и Римских (1957 г.) договоров полагали, что Совет может самостоятельно справиться со всеми проблемами, появляющимися в процессе развития сообществ. Однако со временем становилось все яснее, что решение наиболее важных вопросов, касающихся внутренней жизни сообществ или затрагивающих политические отношения между государствами-членами, а также внешние сношения, требует участия «первых лиц», каковыми являются президенты либо главы правительств стран-членов. Совет министров в традиционном составе, особенно когда он состоял из руководителей отраслевых министерств и ведомств, был не вполне авторитетен, и члены Совета министров должны были согласовывать свои действия и позиции с высшим руководством страны.

Чтобы устранить неизбежные задержки и сбои в работе Совета, а главное повысить уровень управляемости сообществ, можно было пойти двумя путями. Первый из них состоял в том, чтобы преобразовать Совет министров в Совет глав государств и правительств, закрепив за ним решение важнейших проблем экономической, социальной и внешней политики сообществ. Но такое решение, с одной стороны, означало бы начало серьезной реформы всей институционной системы, а с другой – ограничило бы активность и мобильность Совета, сферу его деятельности. Ни то, ни другое не соответствовало интересам развития интеграции и могло только помешать делу. Второй путь состоял в создании новой структуры, позволяющей учесть динамику интеграционных процессов, растущую роль Европейского союза как для государств-членов, так и для всего мира, а также условия, наиболее удобные для непосредственного включения в процесс принятия решений высших руководителей государств-членов.

Этот второй путь также не отличался простотой. Строго говоря, введение нового института, особенно такого важного, требовало пересмотра учредительных договоров, внесения в них соответствующих изменений – тогда легитимность вновь созданной структуры не вызывала бы ни малейших сомнений. Однако сложность процедуры рассмотрения и принятия поправок к договорам и неизбежно связанные с этим трудности – как предсказуемые, так и непредсказуемые – отнюдь не вдохновляли на проведение подобной реформы. К тому же «первые лица» государств-членов явно предпочитали оставаться вне рамок, обязательных для Совета.

Выбор в конечном счете был сделан в пользу второго пути. Еще в 1974 г. на Парижском совещании глав государств и правительств было заявлено о необходимости создания Европейского совета, в который вошли бы главы государств и правительств. Это было сделано наряду с решением провести как можно скорее прямые выборы в Европарламент, что как бы сглаживало опасения, и до того порождавшиеся «дефицитом демократии» в сообществах. Главы государств и правительств договорились встречаться не реже трех раз в году в присутствии министров иностранных дел. Эти встречи могли проводиться как в рамках Совета министров, так и в рамках Европейского политического сотрудничества. В случае необходимости Европейский совет мог собираться и чаще, в зависимости от обстоятельств.

Впервые Европейский совет был предусмотрен в Едином европейском акте (1986). Сделано это было чисто формально. Ни о назначении этого органа, ни о его функциях и полномочиях ничего не говорилось. Не определялись его отношения с другими институтами сообществ. Зато состав Совета устанавливался точно и исчерпывающим образом. В него должны были входить руководители государств и правительств государств-членов, а также председатель Комиссии европейских сообществ. Кроме того, им оказывают содействие министры иностранных дел и один из членов Комиссии (ст. 2). Европейский совет должен был собираться на заседания не реже двух раз в год.

Маастрихтский договор полностью воспринял скупые положения Единого европейского акта, которые касались Европейского совета, и закрепил некоторые новые черты его статуса. Участники До-380 говора, судя по всему, стремились раскрыть назначение Европейского совета, но четкого его определения так и не дали. В Договоре довольно напыщенно, но совсем не ясно сказано о том, что «Европейский совет дает Союзу необходимый побудительный импульс для развития и определяет общие политические ориентиры» (ст. «D»). В последующих статьях Договора эта декларативная формулировка не получила ни развития, ни уточнения, что оставило широкое поле для различных истолкований статуса Европейского совета.

Можно предположить, что подобная расплывчатость формулировок является следствием того, что государства-члены не смогли договориться между собой. Но не менее вероятна и другая причина: это сделано сознательно, чтобы не сковывать деятельность Европейского совета, предоставить ему возможность использовать самые различные приемы и способы воздействия на ход интеграционных процессов, на работу различных органов Европейского союза. Иначе вряд ли участники Маастрихтского договора определяли бы решения Европейского совета как «импульсы» и «общие политические ориентиры». Ведь, строго говоря, такие решения не имеют обязательной юридической силы. Но авторитет Европейского совета столь значителен, что сомнений в выполнении его решений всеми остальными институтами и другими органами Европейского союза не возникает.

Об обязательности решений Европейского совета в Маастрихтском договоре говорится только в связи с рассмотрением общей внешней политики и политики безопасности. В этой сфере введен достаточно простой порядок принятия решения о совместных действиях государств-членов. Принципиальные ориентиры одобряются Европейским советом, а на их основе Совет принимает решения о том, что данный вопрос должен быть предметом совместных действий (ст. «J».3).

Вместе с тем Маастрихтский договор важен тем, что дал ответ на принципиальный вопрос о том, является ли Европейский совет институтом Европейского союза. Это определенно следует не только из того, что Европейский совет заботится о надлежащем развитии Европейского союза, но и из его обязанности представлять Европарла-менту доклад о каждом своем заседании и ежегодный доклад о прогрессе, достигнутом Союзом. Маастрихтский договор, подтвердив, что Европейский совет собирается по крайней мере дважды в год, уточнил данное положение: его заседания проходят под председательством главы государства или правительства государства-члена, которое председательствует в Совете.

Европейский совет, таким образом, поставлен на вершину управленческой пирамиды Европейского союза. Но его статус характерен не только «высотой» своего положения, но и широкой сферой деятельности. Не следует забывать, что Европейский союз охватывает своей деятельностью не только сообщества, но и новые сферы сотрудничества государств-членов. Надо напомнить и о том, что, осуществляя общее руководство всеми институтами и другими органами Союза, Европейский совет тем не менее не ограничивает их компетенцию и не подменяет их. Об этом недвусмысленно заявлено в Маастрихтском договоре: «Ничто в настоящем Договоре не должно затрагивать Договоры, учреждающие Европейские сообщества, или последующие Договоры и акты, вносящие в них изменения и дополнения» (ст. «М»). Не случайно сказано и о том, что в Европейском союзе действует единая институционная структура, на которую возложено обеспечение преемственности деятельности, осуществляемой для достижения его целей.

Положения о Европейском совете, закрепленные в Маастрихтском договоре, не получили развития до Межправительственной конференции. Между тем за прошедшие годы многие другие положения Договора были уточнены, дополнены, а то и коренным образом переработаны. Видимо, государства-члены сочли, что общие контуры Европейского совета устраивают их больше, чем четкий рисунок. Европейский совет остается единственным институтом сообществ, который не имеет собственной организации, своего регламента, обособленной бюрократической обслуги. Такой весьма неопределенный статус позволяет ему выступать как бы в разных лицах, проявлять повышенную мобильность, динамизм и необходимую гибкость в решении сложнейших вопросов развития Европейского союза.

Европейский совет выступает то институтом, принимающим самые ответственные, принципиальные решения, то совещанием лидеров государств, ищущих компромисс, то форумом, от которого исходят инициативы, касающиеся деятельности других органов. Возможно, что отсутствие бюрократических рамок, строгой процедуры, всякой иной формальной заорганизованности позволяет ему действовать зачастую неординарно, придает нужную свободу в выборе средств. Внешне неформальный характер заседаний Европейского совета, более схожий с частной встречей государственных деятелей, чем с официальным мероприятием, позволяет его участникам полнее выявлять суть обсуждаемых проблем, явные и даже скрытые интересы сторон, быстрее и легче урегулировать возникающие споры и противоречия. При этом Европейский совет имеет все возможности активно задействовать для реализации своих намерений и конкретных решений всю институционную систему или ее отдельные звенья.

Амстердамский договор оставил основные положения Договора о Европейском союзе, касающиеся Европейского совета, по сути дела, без изменений. Уточнены только функции Европейского совета в сфере общей внешней политики и политики безопасности. Установлено, в частности, что Европейский союз определяет принципы и общие инструкции, касающиеся деятельности Союза в этой сфере, включая вопросы оборонительного характера. Европейский совет принимает также решения об общей стратегии, применяемой Союзом в регионах, где государства-члены имеют существенные общие интересы. «Общие стратегии» должны предусматривать цели, продолжительность и средства.

Своеобразие юридической природы Европейского совета не стало, однако, причиной затруднений в его деятельности. Он довольно быстро нашел свою собственную, никем до него не занятую нишу в системе институтов и процедур, созданных в целях управления сообществами. Особенно существенно то, что Европейский совет счастливо избежал главной опасности, которая его поджидала: он не встал на путь подмены Совета, оставшегося главным «законодательным» органом. Обобщая итоги его деятельности за прошедшие годы, можно сказать, что в основном и главном Европейский совет удачно выступал в роли флагмана, твердо шедшего курсом интеграции, направлявшего и координировавшего усилия государств-членов. Он действительно решал вопросы, достойные высшего уровня руководства, не разменивался на мелочи, но не упускал из вида существо дела тогда, когда оно внешне могло казаться частностью.

Трудно перечислить вопросы, которые были предметом рассмотрения Европейского совета за время его существования. В последние годы его внимание сосредоточивалось на вопросах создания Экономического и валютного союза, введения евро, расширения Европейского союза, а в сфере внешней политики он активно занимался проблемами поддержки курса реформ в бывших социалистических странах, урегулирования кризиса в Югославии. Под эгидой Европейского совета разворачивалась подготовка к Межправительственной конференции, начавшейся в 1996 г. в Италии, решались основные вопросы, возникавшие в ходе этой конференции.

Предварительная подготовка очередного заседания Европейского совета ложится обычно на плечи страны, председательствующей в нем. Она начинается, как правило, сразу после наступления очередного шестимесячного «дежурства» страны-председателя. Непосредственная подготовительная работа проводится высшими чиновниками этой страны совместно с Советом министров и его Комитетом постоянных представителей. На этом уровне отрабатывается ориентировочная повестка дня (жесткий перечень вопросов не предлагается), собираются необходимые материалы, проходят встречи экспертов. Комиссия имеет возможность внести свои предложения, при-пять участие в разработке тех или иных вопросов. На предварительной стадии выявляются позиции государств-членов по тем или иным вопросам, согласовываются точки зрения, достигается возможный консенсус. Именно здесь во многом предопределяются результаты встречи «в верхах», ее успехи и неудачи. На завершающем этапе подготовки заседания Европейского совета подключаются министры иностранных дел, а в сложных и ответственных ситуациях – непосредственно первые лица государств-членов.

Круг лиц, присутствующих на заседании Европейского совета, строго ограничен. Места за столом в зале заседаний занимают главы государств или правительств и министры иностранных дел, а также председатель Комиссии и еще один ее высокопоставленный представитель. В качестве членов рабочего секретариата допускаются: от Совета министров – один представитель секретариата; от Комиссии – три чиновника; от председательствующей страны – два чиновника. Кроме того, каждое государство-член может иметь на заседании своего советника. В настоящее время всего в зале заседаний Европейского совета находится не более 60 человек.

Каждой делегации предоставляется отдельное помещение для размещения ее рабочего аппарата. Установлена предельная численность такого аппарата – 17 человек. Активное участие в проведении заседания Европейского совета принимают заместители постоянных представителей, в числе функций которых обеспечение связи между делегациями и многое другое, называемое «черновой работой», которая, однако, очень важна на практике.

Заседания Европейского совета в большинстве случаев продолжаются два дня. Если созывается внеочередное заседание, то оно занимает всего один день. Официальные заседания чередуются с неофициальными встречами, проводимыми как в полном составе, так и по группам и в двустороннем порядке. Порой наиболее важные решения принимаются как раз во время неофициальных встреч.

По итогам заседания составляется общий документ, содержащий главные выводы, к которым пришли участники. Как правило, этот документ не носит строго формального характера и предстает во вне в виде заявления или декларации. Он публикуется от имени председательствующего в Европейском совете.

Решения Европейского совета принимаются большей частью единогласно. Порой заседания завершаются консенсусом, достижение которого нередко стоит огромных усилий. Бывают случаи, когда государства-члены воздерживаются от поддержки или выступают против доминирующей точки зрения, и тогда в общем документе говорится о выводах большинства участников. При этом, как правило, излагается мнение страны, занимающей особую позицию.

В связи с большой значимостью заседания Европейского совета привлекают внимание средств массовой информации. Как выбор вопросов для заседания, так и ход их рассмотрения, а главное, принятые решения каждый раз являются предметом обсуждения широкой общественности. Поэтому организаторы заседаний стремятся в пре-украшенном виде довести до ее сведения состояние дел путем выпуска информационных сообщений, проведения пресс-конференций. Даже тогда, когда дотошные журналисты узнают о разногласиях, доходящих до противостояния сторон, средства массовой информации получают приглаженную картинку реальных процессов. Привычными стали «фотографии на память» с улыбающимися лидерами стран-участниц.

Практически трудно четко отделить одну ипостась Европейского совета – его деятельность в сфере экономической интеграции, от другой ипостаси – его деятельности как главного органа политического сотрудничества в рамках Европейского союза. В целом он сразу же стал играть роль высшего руководителя, занял высшую ступень иерархии. Даже тогда, когда система европейского политического сотрудничества юридически не зависела от сообществ, его деятельность служила своеобразным связующим звеном. С заключением Договора о Европейском союзе эта роль Европейского совета стала еще более очевидной. Как сказано в Договоре, Союз особо обеспечивает согласованность своих внешнеполитических действий в общем контексте внешней политики в сферах безопасности, экономики и содействия развитию (ст. «С»).

Развитие Европейского совета в системе институтов сообществ продолжается. Несомненно, в его механизмы и процедуры будут привнесены новые черты и свойства. Можно предположить, что он сохранит и упрочит свое доминирующее положение, что главы государств и правительств будут уделять работе в нем тем больше времени и внимания, чем дальше пойдут процессы интеграции – как экономические, так и политические.

Современный подход к Европейскому совету выражен в Маастрихтском договоре следующим образом: «Европейский совет придает Союзу необходимый побудительный импульс для развития и определяет общие политические директивы» (ст. «D»). Структура и порядок деятельности Европейского совета сохранены в прежнем виде. Добавлено только положение о председателе заседания Европейского совета. Эту функцию выполняет глава государства или правительства той страны, представитель которой председательствует в это время в Совете.

Сам факт существования Европейского совета на высшей ступени иерархии имеет тот эффект, что открывает для тех, кто не доволен действиями Совета, возможность апеллировать к Европейскому совету, хотя главы государств и правительств не раз демонстративно отказывались выступать в качестве апелляционной инстанции. Но не менее важно другое: появился определенный водораздел в деятельности обоих институтов – Совета и Европейского совета. Он виден в том, что Европейский совет стремится не входить в обсуждение вопросов текущей жизни, оставляя их на усмотрение Совета.

Далеко не просто складываются отношения Европейского совета с Европарламентом. Первоначально они вообще отсутствовали, что вызывало нередко критику в прессе, со стороны политических партий и в самом Европарламенте. С ипституционализацией Европейского совета положение дел стало выглядеть иначе. Складывается система взаимной информации, проявляющаяся в том, что, с одной стороны, председатель Европейского совета регулярно выступает перед Европарламентом, а с другой – президент Европарламента получил возможность делать сообщения в начале работы Европейского совета о позиции Европарламеита по обсуждаемым вопросам. Однако Европарламент настороженно относится к Европейскому совету, который многие депутаты считают чрезвычайно влиятельным институтом, не подверженным парламентскому контролю.

Стремление снять напряженность в отношениях, пойти навстречу Европарламенту нашло отражение в Маастрихтском договоре, в котором специально записано, что Европейский совет представляет Европарламенту доклад о каждом своем заседании, а также ежегодный письменный отчет о развитии Союза. Однако юридические последствия остались невыясненными. Неясно, как должен вести себя Европарламент и что будет означать, например, его несогласие с положениями докладов и отчетов.