Территориальное управление

Территориальное управление в Российской Империи весьма специфично в силу того, что там вообще отсутствует административное деление территории страны на нечто аналогичное нашим или индийским штатам либо поднебесным или халифатским провинциям. Истоки столь странного устройства следует искать в событиях 1991 года, когда все так называемые союзные республики отпали от разваливающейся Второй Империи, СССР, и стали независимыми государствами. Организаторами процесса планировалось, что и самая большая из них, Российская Федерация (около 50% населения и 75% территории), которая под водительством Бориса Проклятого была лидером и застрельщиком в этом процессе, также отряхнет с ног прах СССР. Но русские упрямо считали свое уменьшившееся государство продолжением и Первой, и Второй Империй, причем считали не только в формальном смысле правопреемства (это само собой), но и в более широком смысле. Таким образом, они воспринимали статус-кво не как то, что они живут в новом государстве, которого раньше не было (как в остальных республиках), а как то, что у их государства отняли половину и свои земли стали заграницей. Это расценивалось как предательство и травмировало русское национальное самосознание. В 90-х годах ХХ века ситуация еще усугубилась тем, что в силу слабости центральной власти руководители национальных республик уже внутри Российской Федерации стали прямо заявлять о сепаратистских планах (насколько серьезно, сейчас сказать трудно, но пример Чечни наводит на размышления). Даже руководство русских областей стало в большой степени сепаратистами де-факто, то есть просто считало себя вправе игнорировать распоряжения федеральной власти, если полагало, что так для их регионов лучше. Как естественный результат, все это вызвало у державно и имперски настроенных русских чувство недоверия не только к идее федерализма, но и вообще ко всякому регионализму. Им казалось, что любой юридически оформленный регион со своей властью, пусть даже и вполне подчиненной власти центральной, есть кандидат в сепаратисты – то есть главной предпосылкой сепаратизма представлялось наличие юридической обособленности субъекта в формально закрепленных административных границах, «линии надлома». В подтверждение таких взглядов в те времена было принято рассуждать о том, что вот если бы Иосиф Великий не создал бы опять в конце 40-х годов ХХ века национальные союзные республики (до того страна была разделена просто на 144 области) – а сделал он это потому, что и в страшном сне не мог представить, насколько ослабеет государство при его преемниках! – то трагедии 1991 года не произошло бы и государство сохранилось бы, по русскому выражению, «с грехом пополам»: не было бы этой самой «линии надлома», а дальше как-то все бы и выправилось. При всей своей спорности, этот тезис находит подтверждение во многих эпизодах тысячелетней истории русских. Даже самая большая империя в мировой истории, Монгольская (а русские любят говорить: мы не Европа, мы улус Джучи), почти сразу после смерти Чингисхана развалилась на свои части-улусы строго по их границам, причем без всяких внешних причин.

В русле этих настроений в 2004 году Владимиром II была проведена реформа, сделавшая губернаторов областей и президентов национальных республик в Российской Федерации не выборными, а назначаемыми президентом России. А в 2008 году, при подготовке Конституции Российского Союза, количество регионов, которые теперь назывались краями, было снижено путем укрупнения до 17 (12 в бывшей Российской Федерации, два в Восточной и Южной Украине, два в Казахстане и Туркмении и один в Белоруссии) – считалось, что это усилит контроль и управляемость региональной власти со стороны федеральной. Но Гавриил Великий пошел несравнимо дальше: в 2013 году была проведена реформа (в рамках общей конституционной реформы), в соответствии с которой регионы вообще упразднялись. Аргументация была такая: существует концепция пирамиды (классический пример – устройство США до конца ХХ века) – основная часть государственной власти внизу, на уровне общин, меньше – на следующем уровне, штатов, и совсем немного – на уровне федеральном. Есть концепция перевернутой пирамиды (так был устроен СССР): совсем немного власти внизу, чуть больше – в областях и республиках, и основная часть власти – в центре. Обе они по-своему логичны, однако в России, по мнению Гавриила, сложилось нечто вовсе несуразное, вроде ромба: и снизу и сверху власти мало, а почти вся она в реальности сосредоточена в середине, на краевом уровне. Но нужен ли этот уровень вообще? Да, в реальности основная часть внутренних властных функций осуществляется губернаторами, никто не собирался упрекать их в безделье – но эти полномочия они просто присвоили, частично узурпировав у федерации, частично отобрав у местного самоуправления (точнее, вообще не дав ему возникнуть). Но большинство властных функций, отправляемых ими в то время (в первую очередь в части регулирования околокоммерческих вопросов), вообще не должно было относиться к сфере государственной власти – они цеплялись за них в основном из соображений коррупции. «Посмотрите, – призывал Гавриил, – какой процент коммерции в любом регионе контролируется родственниками и людьми губернатора? Поэтому давайте все ненужные полномочия из сферы государственной власти уберем, все, связанное с обеспечением жизни территории, передадим местному самоуправлению, а остальное будет осуществлять центральная власть. Пусть Россия станет страной самоуправляемых общин!»

Так и произошло – реально возникло местное самоуправление, входящее в структуру земской власти, о которой я расскажу ниже, и система территориального управления имперской власти (все, что я выше писал о государственной власти России, относится к имперской власти – в противоположность земской). Каждое имперское агентство или служба, кроме внешнеполитических, имеет свое деление страны на имперские округа, в которых находятся его территориальные органы, называемые комитетами. У тех агентств и служб, чья деятельность происходит по всей территории России, имперские округа примерно (или даже строго) одинаковы по размерам, в смысле численности населения – например, имперские школьные округа или имперские округа криминальной полиции. У других служб округа сильно разнятся – например, зачем службе надзора за имперскими и опричными городами иметь в Европе, где таковых городов мало, такую же плотность территориальных комитетов, как в исторической России, где их более шестидесяти? А Имперская пограничная служба, например, вообще осуществляет свою деятельность только на границе, и в непограничных регионах ей делать нечего. Но разница в размерах – не единственная причина того, что имперские округа разных служб и агентств не совпадают друг с другом: это еще и прямо запрещено Конституцией. Считается, что если округа будут совпадать, то в них неизбежно рано или поздно появятся координаторы деятельности различных ведомств и тому подобные люди и структуры, и эти округа де-факто займут место упраздненных краев и областей, а там уже недалеко и до требований формализовать их, ввести губернаторов и т. д. – как говорят русские, «на столбе мочало, начинай сначала». Этот страх возврата регионов с их если и не сепаратизмом, то уж точно самостийностью не покидает российские власти и по сию пору. Кроме того, рассуждают они, если регионы существуют и хоть до какой-то степени самостоятельно управляются, то неизбежно в одних люди будут жить иначе, чем в других, – что же это тогда за единая страна (концепция «единства в различии» для русских абсолютно чужда)? Поэтому не существует разбиения страны на провинции даже для целей географии – как я уже говорил, эту роль играют православные митрополии, хотя они сильно различаются по размеру и поэтому не слишком удобны для этого.