Проблемы правового статуса таможенных пошлин

За про­шедшие 4 года коли­чество налогов и сборов со­кращено в несколько раз: от­менены «оборотные» налоги, а также другие налоги и сборы, введенные в начале 1990-х гг. (т.е. до принятия Конституции РФ и кодексов, регулирующих основные отрасли законода­тельства) и потерявшие какое-либо экономическое содержа­ние. Специалисты по налогообло­жению уже в течение несколь­ких лет обсуждают вопрос о це­лесообразном количестве нало­гов и сборов. Представителями бизнеса высказывались мнения о том, что оно не должно быть более 5. По мнению представи­телей государства, ни одной из крупных стран этого сделать не удалось, и в лучшем случае об­щее количество налогов и сбо­ров можно сократить до 15.

Казалось бы, сторонники зна­чительного сокращения переч­ней налогов и сборов могут праздновать победу, а субъекты хозяйственной деятельности, освободившись от лишних пла­тежей, могут работать эффек­тивнее, способствуя дальнейше­му развитию экономики страны.

Однако более детальный ана­лиз норм Закона свидетельству­ет о том. что планируемое с 2005 года сокращение количества на­логов и сборов будет происхо­дить не столько за счет отказа от взимания ряда обязательных платежей, сколько за счет прида­ния им нового правового ста­туса,

Так, из системы налогов и сборов должны быть исклю­чены таможенные пошлины и таможенные сборы, плате­жи за пользование лесным фондом, платежи за негатив­ное воздействие на окружа­ющую среду. Предполагается, что все эти платежи станут нена­логовыми доходами бюджетов и их взимание будет регулиро­ваться не законодательством о налогах и сборах, а другими (специальными) федеральными законами. В будущем, после при­нятия нового Водного кодекса РФ, планируется придать нена­логовый характер и платежам за пользование водными объек­тами.

При обсуждении данной ини­циативы в Государственной Думе предполагаемые изменения бы­ли позиционированы как техни­ческие и, следовательно, вполне безобидные для государства и налогоплательщиков.

Вопрос о статусе лесных, вод­ных и экологических платежей прошел достаточно длительное обсуждение и, на наш взгляд, мо­жет быть решен (естественно, после уточнения характера от­ношений в лесо- и водопользо­вании, нанесении ущерба окру­жающей среде) в пользу их не налогового, а гражданско-право­вого статуса.

Наибольшие сомнения вызы­вает решение о придании ново­го статуса таможенным пошли­нам и таможенным сборам. Про­анализируем его возможные по­следствия.

По своему характеру тамо­женные пошлины и сборы пол­ностью соответствуют определе­ниям налога и сбора, приведен­ным в части первой НК РФ (ст. 8).

Так, таможенная пошли­на \16, с 6\является обязательным, ин­дивидуально безвозмездным платежом, взимаемым с органи­заций и физических лиц, в фор­ме отчуждения принадлежащих им денежных средств в целях финансового обеспечения дея­тельности государства. То есть таможенная пошлина обладает признаками налога, которые со­держатся в его определении, сформулированном в п. 1 ст. 8 НКРФ.

Таможенные сборы за та­моженное оформление пред­ставляют собой обязательный взнос, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сбо­ров государственными (в дан­ном случае таможенными) орга­нами юридически значимых действий, включая предоставле­ние определенных прав или вы­дачу разрешений. То есть сборы за таможенное оформление об­ладают характеристиками сбора, отраженными в п. 2 ст. 8 НК РФ.

Этим платежам присуще большинство элементов налого­обложения, которые должны быть определены в соответствии со ст. 17 НК РФ:

• налогоплательщики;

• объект налогообложения;

• налоговая база;

• налоговая ставка;

• порядок исчисления налога;

• порядок и сроки уплаты налога;

• льготы и основания для их ис­пользования налогоплатель­щиком.

Единственным элементом, который отсутствует у тамо­женных пошлин и сборов, является налоговый период. Это обусловлено спецификой элемента «порядок и сроки упла­ты», связанной с особенностями таможенного налогообложения в России в части сроков уплаты таможенных платежей.

Другим аргументом в пользу того, что таможенные пошлины и сборы за таможенное оформ­ление имеют «налогово-сборовую» природу, являются нормы ст. 57 Конституции РФ, в соответствии с которой «каждый обя­зан платить законно установлен­ные налоги и сборы». Как следует из этих норм, в сфере публично-правовых отношений, призван­ных обеспечивать финансовую основу осуществления государ­ством своих функций, к числу которых, бесспорно, относятся и отношения, связанные с упла­той таможенных платежей, мо­гут существовать только два вида обязательных плате­жей — налоги и сборы. То есть любые платежи, как бы они ни назывались, в том числе и тамо­женные платежи, если они долж­ны уплачиваться государству ли­бо как обязательные и индивиду­ально безвозмездные, либо обя­зательная уплата которых явля­ется одним из условий соверше­ния государственными органа­ми в отношении плательщиков юридически значимых дей­ствий, являются или налога­ми, или сборами. Уплата дру­гих обязательных платежей Кон­ституцией РФ не предусмотрена. Все остальные платежи государ­ству должны носить гражданско-правовой или какой-либо иной характер (например, средства, полученные в результате приме­нения мер ответственности — административной, уголовной и т. д.).

Следовательно, для того что­бы у участников внешнеэконо­мической деятельности (ВЭД) были правовые основания для уплаты таможенных пошлин и сборов как неналоговых плате­жей, необходимо изменить зако­нодательство таким образом, чтобы данные платежи приобре­ли гражданско-правовой харак­тер, т.е. уплачивались бы за оп­ределенные услуги, оказанные таможенными органами.

Однако, на наш взгляд, для развития законодательства в та­ком направлении, кроме огромного количества технических сложностей, имеется несколько фундаментальных препятствий и серьезных ограничений.

Поскольку речь идет о граж­данско-правовых отношениях, важно, чтобы механизм этих от­ношений не противоречил ос­новным началам гражданского законодательства, которые сформулированы в ст. 1 ГК РФ. Там, как известно, зафиксирова­ны принципы равенства участ­ников отношений, свободы дого­вора, добровольности приобре­тения и осуществления граждан­ских прав. Подобные принципы едва ли применимы к отношени­ям между участниками ВЭД и та­моженными органами, которые носят государственно-властный характер. Более того, в п. 3 ст. 2 ГКРФ указано, что к отношени­ям, основанным на администра­тивном или ином властном под­чинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и дру­гим финансовым и администра­тивным отношениям, граждан­ское законодательство не приме­няется, если иное не предусмот­рено законодательством.

В принципе, сборы за тамо­женное оформление можно обосновать как оплату услуги та­моженных органов, естественно, изменив большое количество норм Таможенного и Граждан­ского кодексов РФ. Гораздо сложнее ситуация с таможенны­ми пошлинами. Единственный «возможный» аргумент в пользу того, что пошлина является пла­той за услуги, оказываемые участникам ВЭД, сформулиро­ван классиком мировой эконо­мической мысли В. Петти в «Трактате о налогах и сборах»:

«Я не могу хорошо уяснить се­бе, каковы те естественные ос­нования, в силу которых эти пошлины должны уплачиваться государю как при ввозе, так и при вывозе; имеются, по-види­мому, все же некоторые основа­ния уплаты ему за разрешение вывозить определенные продук­ты, в которых другие страны действительно нуждаются. Я поэтому полагаю, что пошлины являлись вознаграждением, уплачиваемым государю за защиту провоза товаров как в страну, так и из страны от пи­ратов, и я считал бы это дей­ствительно правильным, если бы государь был обязан тра­тить большие средства с этой целью» ³.

Однако сегодня объяснить необходимость изменения Зако­на «О таможенном тарифе» та­ким образом, чтобы таможенная пошлина представляла собой платеж государству за обеспечи­ваемую им защиту от пиратов, будет непросто.

Проведенный анализ точек зрения на проблему специалис­тов по налогообложению также подтверждает имеющиеся со­мнения в правильности приня­того решения об исключении та­моженных пошлин и сборов из системы налогов и сборов.

Вопросы правового статуса таможенных пошлин и сборов неоднократно рассматривались и Конституционным Судом РФ. Так, в Определении Конституци­онного Суда РФ от 15.12.2000 № 294-О отмечается, что «тамо­женная пошлина является одним из федеральных сборов, доходы от которого используются в публичных целях». Таким образом, таможенная пошлина и тамо­женные сборы по своей консти­туционно-правовой природе от­носятся к налогам и сборам.

Вот мнение одного из луч­ших специалистов в области за­конодательства о налогах и сбо­рах профессора С. Г Пепеляева:

«Уплата иных, помимо нало­гов и сборов, обязательных пла­тежей (за исключением штраф­ных санкций) Конституцией РФ не предусмотрена. Поэтому в случае исключения таможен­ной пошлины и таможенных сборов из системы налогов и сборов возникает неопределен­ность в вопросе о том, имеются ли конституционно-правовые основания для взимания данных платежей.

Таможенная пошлина и та­моженные сборы полностью со­ответствуют понятиям "на­лог" и "сбор" определение кото­рых содержится в статье 8 НКРФ.

В соответствии с частью 3 пункта 5 статьи 3 НК РФ "ни на кого не может быть возложена обязанность утачивать нало­ги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие уста­новленными настоящим Кодек­сом признаками налогов или сборов, не предусмотренные на­стоящим Кодексом либо уста­новленные в ином порядке, чем это определено настоящим Ко­дексом ".

Следовательно, в случае ис­ключения таможенных пошлин и сборов из системы налогов и сборов на организации и физи­ческих лиц не может быть воз­ложена обязанность уплачи­вать данные платежи".

Как следует из приведенной выдержки, теперь любые организации и физические лица вправе оспорить взимание тамо­женных пошлин и сборов за та­моженное оформление как не имеющее нормативного основа­ния. Похожая точка зрения вы­сказана и аудитором Счетной палаты РФ профессором В. Г. Пансковым, который отме­чает, что «размытая» норматив­ная база по таможенным плате­жам не может избежать неточно­стей и противоречий, что услож­няет контроль и дает возмож­ность минимизировать, а неред­ко и не платить установленные платежи.

Таким образом, складываю­щаяся законодательная неопре­деленность рано или поздно приведет к массовым обращени­ям участников внешнеэкономи­ческой деятельности в суды. Ес­ли суды, разбирая подобные спо­ры, будут руководствоваться бук­вой закона, а не соображениями государственной целесообраз­ности, то итогом нововведений, скорее всего, станут потери до­ходов федерального бюджета.

Для плательщиков, у которых нет возможности привлекать ад­вокатов для защиты своих инте­ресов в судах, возможные по­следствия нового статуса тамо­женных пошлин и таможенных сборов могут оказаться поисти­не катастрофическими.

Известно, что, хотя законода­тельно таможенные органы име­ют права и несут обязанности налоговых органов, на деле та­моженное налогообложение и возможности таможенных орга­нов весьма существенно отлича­ются от возможностей налого­вых органов. Основная пробле­ма в том, что таможенное оформление товаров, их налого­обложение и выпуск — взаимосвязанные процедуры. В случае несогласия с требованиями та­моженных органов (например, в части таможенной стоимости товаров, их кода в соответствии с Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятель­ности) или их своеобразной трактовкой норм законодатель­ства перед участником ВЭД вста­ет дилемма: обращение в суд или возникновение проблем с оформлением и выпуском това­ров.

Рассмотрим весьма показа­тельную ситуацию. Для целей контроля таможенной стоимос­ти, которая является базой для исчисления таможенных пош­лин и сборов за таможенное оформление, нормы ст. 40 НК РФ, предоставляющие нало­гоплательщикам достаточно ши­рокие возможности, не приме­няются. Здесь необходимо руко­водствоваться положениями За­кона РФ «О таможенном тари­фе», согласно которому в случае возникновения сложностей с определением таможенной сто­имости таможенные органы вправе использовать так называ­емый резервный метод, т.е. об­ращение к имеющейся в их рас­поряжении ценовой информа­ции. На практике это означает использование выпускаемых та­моженными органами инфор­мационных писем, в которых со­держатся цены по различным группам товаров.

Естественно, что указанные в информационных письмах це­ны, как правило, гораздо выше, чем реальные цены сделки.

Заметим, что информацион­ные письма не имеют официаль­ного статуса, не регистрируются Министерством юстиции РФ, т.е. вообще как бы не существу­ют. Оспаривать сами письма в суде — то же самое что бороться с привидениями. Тем не менее они есть и должны исполняться сотрудниками таможен.

Существует опасение, что после изменения статуса тамо­женных пошлин и сборов ис­полнительная власть получит дополнительные возможности по регулированию этих плате­жей на основе не законодатель­ства о налогах и сборах, которое постепенно формируется и со­вершенствуется, а «рамочных» законов, допускающих возмож­ности различных толкований и, что особенно тревожно, ведом­ственных актов, таких как ин­формационные письма.

Поэтому в сложившейся ситу­ации говорить о каких-либо ус­лугах, якобы полученных пла­тельщиком таможенных пош­лин и сборов от таможенных ор­ганов, свободе выбора при полу­чении этих услуг и особенно ра­венстве сторон, на наш взгляд, цинично.

Выводы и предложения

Очевидно, что формирующаяся система нормативного регули­рования таможенных пошлин и сборов за таможенное оформле­ние не может быть признана удовлетворительной, так как скорее всего приведет к негатив­ным последствиям и для феде­рального бюджета, и для пла­тельщиков.

Поэтому считаем целесооб­разным, не нарушая принципа единства системы налогов и сбо­ров, отказаться от идеи регули­рования различных видов фис­кальных платежей в разных от­раслях законодательства.

Полагаем, что большинство вопросов, связанных с налогами и налогообложением, независи­мо от того, какое ведомство за­нимается контролем за их уплатой, должно регулироваться за­конодательством о налогах и сборах.

Следует признать, что сегод­ня предметы ведения таможен­ного законодательства неоправ­данно расширены, особенно в части налогов и сборов, администрируемых таможенными орга­нами (таможенных платежей).

Первым шагом в совершен­ствовании действующего зако­нодательства могло бы стать бо­лее четкое разграничение пред­метов ведения и уточнение тер­минов налогового и таможенно­го законодательства. Например, в Таможенном кодексе РФ отсут­ствует понятие «таможенные платежи» (см. ст. 11 «Основные понятия...»), а в разделе III «Тамо­женные платежи» указаны толь­ко виды платежей.

На наш взгляд, отсутствие за­конодательного определения этих платежей в значительной степени создает предпосылки для обоснования их особого (на­пример, неналогового) статуса.

Проблемы с неопределенно­стью термина «таможенные пла­тежи» стали особенно актуальны после принятия части первой НК РФ, когда и у участников ВЭД, и у таможенных органов начали возникать трудности из-за со­здавшейся коллизии понятий налогового и таможенного зако­нодательства.

Уже в 1998 году специалиста­ми предпринимались попытки сформулировать понятие «тамо­женные платежи». Так, замести­телем начальника Северо-Запад­ного таможенного управления В. Кулешовым было предложено следующее определение:

«Таможенные платежи — налоги и сборы, взимаемые та­моженными органами РФ в со­ответствии с настоящим (Та­моженным) кодексом и Налого­вым кодексом РФ. Таможенные платежи являются федераль­ными налогами и сборами".

Данное определение, по на­шему мнению, можно было бы принять за основу, внеся в него коррективы с учетом того, что сегодня, согласно законодатель­ству, налоговые и таможенные органы не взимают налоги и сборы, а осуществляют контроль за их уплатой. С учетом сказан­ного, определение могло бы вы­глядеть следующим образом:

«Таможенные платежи — налоги и сборы, подлежащие уп­лате в связи с перемещением товаров через таможенную границу РФ. Таможенные платежи являются федеральными на­логами и сборами».

Исходя из указанного опре­деления, можно было бы класси­фицировать виды таможенных платежей, приведенные ст. 318 Таможенного кодекса РФ. как на­логи или сборы.

В заключение в подтвержде­ние вышеприведенной аргумен­тации хотелось бы сослаться на основные направления налого­вой политики, содержащиеся в Бюджетном послании Прези­дента РФ Федеральному Собра­нию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2005 году»:

«Период кардинальных изме­нений налоговой системы под­ходит к концу. На первый план постепенно выходит задача со­хранения стабильности нало­говой системы как фактора ле­гализации бизнеса и увеличения массы налоговых платежей. Вносимые в законодательство о налогах и сборах отдельные из­менения все в большей степени должны быть направлены на повышение ясности законода­тельства и на однозначность его применения налогоплательщиками».