Источники правового регулирования в системе государственного управления промышленной отраслью

Правовое регулирование государственного управления осуществляется посредством принятия нормативных правовых актов, регулирующих данную сферу, в которых содержатся правовые механизмы реализации государственной политики, взаимодействия государства и общества, статус, компетенция и ответственность государственных органов и служащих, способы обеспечения и реализации прав и обязанностей граждан в сфере государственного управления, его цели, функции, принципы, организационно-правовые средства, формы, методы, стадии его функционирования, порядок и процедуры принятия управленческих решений и др.

Более того, если рассматривать правовое регулирование как средство воздействия государства на общественные отношения, посредством которого поведение субъектов приводится в соответствие с правилами поведения, содержащимися в правовых нормах, обязательность исполнения которых обеспечивается санкционированием их государством, то правовое регулирование можно рассматривать как составляющую государственного управления, поскольку оно осуществляется исключительно государством.

Правовое обеспечение государственного управления - «принятие и реализация системы мер (средств, приемов и способов) юридической регуляции общественных отношений, делающих вполне осуществимой правотворческую, правоприменительную и правоохранительную деятельность в сфере управления государственными делами» [39, с. 86], т.е. правовое обеспечение государственного управления представляет собой процесс выработки средств юридической регуляции и использования их в практической деятельности субъектов государственного управления для достижения фактических результатов в конкретной сфере общественных отношений. Так, элементами правового обеспечения государственного управления являются: правотворческая деятельность и результат этого процесса – нормативный правовой акт, правоприменительная деятельность и результат этой деятельности – акт индивидуального применения, правовое сознание и правовая культура, ответственность, правоохранительные органы и др.

При рассмотрении проблем правового регулирования государственного управления в юридической литературе встречаются разные точки зрения на то, как, какими нормами лучше определять правовой статус государственных органов. Имеются сторонники общедозволительного порядка правового регулирования, при котором государственному органу «дозволено все, кроме...», и дается перечень лишь запретов. Часто данный способ выдается за демократизм. Другие предпочитают разрешительный порядок, в основе которого лежит принцип «запрещено все, кроме...», фиксирующий строго определенный набор законных действий. Для государственного управления, связанного с властью, даже в условиях демократии целесообразным представляется обязывающе правомочный порядок правового регулирования. Опыт нашего прошлого, как и опыт многих зарубежных стран, однозначно говорит о том, что там, где речь идет о государственной власти, использовании ее регулирующей силы, все должно быть юридически четко, ясно и исчерпывающе прописано. Здесь любые свободные действия необходимо совершать на основе и в рамках законов и по уполномочию государства.

В научных работах по общей теории права приводится следующая классификация юридических норм, используемых в правовом регулировании, которую необходимо знать, поскольку она в той или иной мере относится и к государственному управлению:

• регулятивные нормы, состоящие из предписаний, непосредственно направленных на регулирование общественных отношений путем предоставления участникам прав и возложения на них обязанностей; эти нормы подразделяются на обязывающие, запрещающие и управомочивающие (дозволительные);

• охранительные нормы, которые направлены на регламентацию мер юридической ответственности и порядка применения санкций (государственно-принудительных мер); эти нормы различаются по видам юридической ответственности;

• специализированные нормы, имеющие свойства дополнения и развертывания регулятивных и охранительных норм; среди них выделяют: общие (общезапретительные) - фиксирующие в обобщенном виде определенные элементы общественных отношений; дефинитивные - закрепляющие в обобщенном виде признаки данной правовой категории (к примеру, понятия и определения в нормативных правовых актах); декларативные (нормы - принципы), содержащие формулировки правовых принципов, а также задач данной совокупности юридических норм; оперативные - предписания по отмене действующих нормативных положений или распространению данных норм на новый круг общественных отношений, по пролонгации (продолжению) норм на новый срок и др.; коллизионные - регулирующие выбор между нормами.

По содержанию (смысловому тексту) самих норм (правил) поведения среди них различают: абсолютно определенные, относительно определенные, ситуационные, альтернативные, факультативные, императивные, диапозитивные; основные (генеральные), детализирующие, вариативные; общие, особенные и рекомендательные; поощрительные [22, с. 94.].

Анализ правового регулирования государственного управления в Республике Беларусь предполагает не просто обзор действующих в обозначенной сфере законов и иных нормативных правовых актов, но, прежде всего, характеристику различных правовых форм управленческого воздействия, определение юридической природы нормативных правовых актов, принимаемых субъектами государственного управления. Нормативные правовые акты – это основной результат деятельности органов государства. Их изучение позволяет определить природу не только самих законов, декретов или постановлений, но и характер взаимоотношений между различными ветвями власти, между центральными и местными органами государства.

В Законе Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» от 10 января 2000 г. № 361-З (далее – Закон о нормативных правовых актах) дано следующее определение: «Нормативный правовой акт – официальный документ установленной формы, принятый (изданный) в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица) или путем референдума с соблюдением установленной законодательством Республики Беларусь процедуры, содержащей общеобязательные правила поведения, рассчитанные на определенный круг лиц и неоднократное применение» [6].

Анализ данного в статье 1 Закона о нормативных правовых актах определения нормативного правового акта позволяет выделить следующие его признаки:

1) это официальный документ установленной формы;

2) он принят (издан) в пределах компетенции уполномоченным органом (должностным лицом) либо референдумом с соблюдением установленной процедуры;

3) этот акт содержит общеобязательные правила поведения, которые рассчитаны: а) на неопределенный круг лиц; и б) на неоднократное применение.

На основании выше изложенного можно отметить, что источниками правового регулирования в системе государственного управления промышленной отраслью являются нормативные правовые акты, регулирующие данную сферу деятельности.

Основным источником следует назвать Конституцию Республики Беларусь – Основной Закон Республики Беларусь, имеющий высшую юридическую силу и закрепляющий основополагающие принципы и нормы правового регулирования важнейших общественных отношений. Конституция является юридической базой для всего действующего законодательства [1].

Это значит, что на ее основе формируется вся система текущего законодательства, в ней определяется компетенция государственных органов. По этой причине конституцию нередко называют ядром правовой системы. Часто в самой конституции указывается, в каких случаях для дальнейшего развития содержащихся в ней положений должны быть приняты законы.

Следующими источниками можно назвать кодексы Республики Беларусь (кодифицированный нормативный правовой акт) – закон, обеспечивающий полное системное регулирование определенной области общественных отношений.

Законы Республики Беларусь, также являются источниками государственного управления промышленной отраслью. Прежде всего это Закон Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. № 1982-XII «Об охране окружающей среды» [4], устанавливает правовые основы охраны окружающей среды, природопользования, сохранения и восстановления биологического разнообразия, природных ресурсов и объектов и направлен на обеспечение конституционных прав граждан на благоприятную для жизни и здоровья окружающую среду, закрепляет технологические процессы, методы, порядок организации производства продукции и энергии, выполнения работ или оказания услуг, проектирования, строительства и эксплуатации сооружений и оборудования, обеспечивающие уменьшение и (или) предотвращение поступления загрязняющих веществ в окружающую среду, образования отходов производства по сравнению с применяемыми и являющиеся наиболее эффективными для обеспечения нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при условии экономической целесообразности и технической возможности их применения [4, ст. 1].

Закон Республики Беларусь от 10 января 2000 г. № 363-З «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» [7] определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.

Положения указанного Закона распространяются на все организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов на территории Республики Беларусь, за исключением объектов по производству, использованию атомной энергии и обращению с радиоактивными отходами.

Закон Республики Беларусь от 15 июля 1998 г. № 190-З «Об энергосбережении» [5]. Указанный Закон регулирует отношения, возникающие в процессе деятельности юридических и физических лиц в сфере энергосбережения в целях повышения эффективности использования топливно-энергетических ресурсов.

Отдельные сферы топливно-энергетического комплекса регулируются Законом Республики Беларусь от 4 января 2003 г. № 176-З «О газоснабжении» [8] и Законом Республики Беларусь от 30 июля 2008 г. № 426-З «Об использовании атомной энергии» [9].

Следует также отметить Директиву Президента Республики Беларусь от 14 июня 2007 г. № 3 «Экономия и бережливость – главные факторы экономической безопасности государства» [14] (далее – Директива № 3). В частности, Директивой № 3 дано поручение Совету Министров Республики Беларусь обеспечить в 2007 – 2010 годах и на перспективу полное и надежное снабжение населения и экономики энергоресурсами по экономически обоснованным ценам (тарифам), снижение рисков и недопущение кризисных ситуаций в энергообеспечении страны.

Важнейшим документом, определяющим стабилизацию финансово-экономического состояния отдельных промышленных организаций, обеспечения юридических лиц Республики Беларусь техникой и оборудованием, является Указ Президента Республики Беларусь от 6 мая 2014 г. № 207 «О стабилизации финансово-экономического состояния отдельных промышленных организаций в 2014 году» [13].

Республиканским органом государственного управления в рассматриваемой области является Министерство промышленности Республики Беларусь, Положение о котором было утверждено постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31 июля 2006 г. № 980 [16].

Министерство промышленности Республики Беларусь (далее – Минпром) является республиканским органом государственного управления и подчиняется Совету Министров Республики Беларусь. Минпром координирует деятельность других республиканских органов государственного управления по вопросам, входящим в его компетенцию.

Основными задачами Минпрома являются:

- проведение научно-технической, экономической и социальной политики, направленной на создание условий для эффективной работы государственных организаций, подчиненных Минпрому (далее – государственные организации), и хозяйственных обществ, акции (доли в уставных фондах) которых принадлежат Республике Беларусь и переданы в управление Минпрома (далее – хозяйственные общества), в целях удовлетворения потребностей народного хозяйства и населения республики в продукции производственно-технического назначения, товарах народного потребления и услугах;

- разработка прогнозов производственно-технического и финансово-экономического развития соответствующих отраслей;

- участие в разработке и реализации программ развития приоритетных отраслей промышленности;

- развитие совместно с другими заинтересованными республиканскими органами государственного управления внешнеторговой деятельности путем наращивания экспорта производимых государственными организациями и хозяйственными обществами товаров (услуг), привлечения инвестиций, создания коммерческих организаций с участием инвесторов;

- осуществление государственного регулирования металлургического производства, производств готовых металлических изделий, машин и оборудования, электрооборудования, электронного и оптического оборудования, транспортных средств и оборудования, а также создание условий для развития организаций всех форм собственности, осуществляющих данные виды экономической деятельности.

Республиканским органом государственного управления, осуществляющим исполнительные, контрольные, регулирующие и другие функции в сфере эффективного использования топливно-энергетических ресурсов, является Государственный комитет по стандартизации Республики Беларусь, в котором для осуществления данных специальных функций образован Департамент по энергоэффективности (постановление Совета Министров Республики Беларусь от 31 июля 2006 г. № 981 «Вопросы Государственного комитета по стандартизации Республики Беларусь» [17]).

На основании Положения о Министерстве промышленности Республики Беларусь, утверждено Положение об экспертном совете Министерства промышленности Республики Беларусь [20].

Экспертный совет является коллегиальным совещательным органом и состоит из председателя, заместителя председателя, секретаря и членов этого совета из числа специалистов структурных подразделений Минпрома, подчиненных Министерству организаций, компетентных представителей государственных органов (организаций).

В состав экспертного совета входят отраслевые секции по основным научно-техническим направлениям Министерства.

Задачами экспертного совета являются: рассмотрение инновационных проектов на предмет соответствия приоритетным направлениям научно-технической деятельности в Республике Беларусь с учетом новизны, конкурентоспособности, научно-технического уровня, экономической эффективности и перспективности, потребности республики в этих результатах, а также возможности расширения экспорта, сокращения импорта и наращивания импортозамещающих производств; проведение экспертизы конкурсных работ, представленных на соискание премии Министерства промышленности Республики Беларусь за достижения в области качества, и определение кандидатов на звание лауреатов премии; проведение анализа документов, представленных в Министерство для выдачи заключения о предназначении оборудования, приборов, материалов и комплектующих изделий, предназначенных для выполнения научно-исследовательских, опытно-конструкторских и опытно-технологических работ, для целей освобождения их от ввозных таможенных пошлин и налога на добавленную стоимость; проведение экспертизы научно-исследовательских, опытно-конструкторских и опытно-технологических работ, выполняемых организациями, подчиненными Министерству промышленности Республики Беларусь, в целях их последующей государственной регистрации в государственном учреждении «Белорусский институт системного анализа и информационного обеспечения научно-технической сферы»; и др.

Для обеспечения устойчивого энергоснабжения важную роль играет государственный энергетический надзор, Положение о котором утверждено постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 10 января 1998 г. № 26 «Об утверждении Положения о государственном энергетическом надзоре в Республике Беларусь» [15].

Среди иных источников, регулирующих промышленную отрасль, также можно выделить: постановление Совета Министров Республики Беларусь от 31 августа 2006 г. № 1102 «О совершенствовании организации проведения работ по обеспечению повышения качества и конкурентоспособности продукции и услуг» [18]; Указ Президента Республики Беларусь от 9 марта 2009 г. № 123 «О некоторых мерах по стимулированию инновационной деятельности в Республике Беларусь» [10]; Указ Президента Республики Беларусь от 7 сентября 2009 г. № 441 «О дополнительных мерах по стимулированию научной, научно-технической и инновационной деятельности» [11]; Указ Президента Республики Беларусь от 22 июля 2010 г. № 378 «Об утверждении приоритетных направлений научно-технической деятельности в Республике Беларусь» [12]; Государственная программа инновационного развития Республики Беларусь на 2011-2015 гг., утвержденная постановлением Совета Министров Республики Беларусь 26 мая 2011 г., № 669 и другие.

Таким образом, количество источников правового регулирования в системе государственного управления промышленной отраслью достаточно много. Ими являются нормативные правовые акты, регулирующие данную сферу деятельности.