Предмет и метод правового регулирования государственного управления

Правовое регулирование государственного управления имеет особый предмет, поскольку связано главным образом с юридическим определением средств, способов и процедур реализации государственной власти в управленческих процессах. В общем, его предназначением является упорядочение целеполагания, функций, организационных структур и управленческой деятельности государственных органов [23, с.289].

Можно выделить несколько аспектов государственной и общественной реальности, выступающих предметом правового регулирования государственного управления:

• отношения между государством (его органами) и обществом, гражданами, благодаря и посредством которых формируются государственно-управляющие воздействия (управление обществом со стороны государственного аппарата); первостепенное значение здесь имеют правовые механизмы объективизации и объективации государственного управления;

• отношения внутри государства, между его органами по поводу распределения предметов их ведения и государственной власти, необходимой для управления ими (полномочий); центральным вопросом этих отношений выступает определение правового статуса государственных органов вообще и в сфере управления в частности;

• волевые отношения между людьми, вовлеченными в государственно-управленческие процессы, причем по причине как профессионального несения государственной службы (кадровый состав государственных органов), так и обращения в государственные органы при решении каких-либо своих проблем.

Государственное управление – есть властное управляющее воздействие, опирающееся на государство - организованную силу общества. Поэтому очевидно, что любые пробелы в предмете его правового регулирования снижают уровень управления, ведут к злоупотреблениям и произволу.

Важно также понимать, что государственное управление относится к явлениям долженствования, а не свободной воли участников управленческих отношений. В нем государственные органы и лица, занимающие государственные должности, обязаны действовать в определенном направлении и определенным образом, ибо они уполномочены государством на решение государственных, общественных и частных проблем жизнедеятельности людей.

Суть государственного управления в том-то и заключается, что его управляющие воздействия формируются и реализуются не тогда, когда это кому-то хочется, а когда в нем существует потребность у управляемых объектов. Поэтому в государственном управлении все должно быть прописано юридически, в том числе суть свободной деятельности соответствующих органов и ее границы.

В центре правового регулирования государственного управления находится правовой статус государственного органа. По поводу его объема и структуры в юридической литературе высказываются различные точки зрения, с которыми не мешает ознакомиться. Правовой статус государственного органа состоит из трех групп элементов, имеющих юридический смысл.

Во-первых, он включает в себя месторасположение и природу (существующего или предполагаемого) государственного органа в целостной системе государственных органов страны. Принадлежность органов к законодательной, исполнительной и судебной власти (по горизонтали) либо местному самоуправлению (по вертикали), а также к какой-либо специализированной подсистеме органов исполнительной власти создает основы для формулирования их правовых статусов. Этот же признак раскрывает вертикальные и горизонтальные линии взаимодействия органов и их соподчинения.

Тем самым рассматриваемая часть правового статуса государственного органа всегда призвана отражать и характеризовать государственно-правовую природу и место соответствующего органа в системе государственного управления.

Во-вторых, «несущим» моментом правового статуса выступает компетенция государственного органа - юридическое выражение совокупности управленческих функций и полномочий государственного органа в отношении отдельных управляемых объектов. Здесь юридически закрепляются: набор управленческих функций для конкретного государственного органа; адекватные (соответствующие им) полномочия; состав полномочий, включающий в себя формы и методы осуществления управленческих функций; перечень управляемых объектов или отдельных вопросов (аспектов) их функционирования, которые и представляют предметы ведения государственного органа. В юридической практике часто вместо управленческих функций (системы управляющих воздействий) описываются задачи государственного органа, в результате чего известно, что он должен делать, но не известно, как, посредством каких управленческих функций.

В-третьих, правовой статус государственного органа предполагает юридическое закрепление его организационной структуры, а также форм, методов и процедур ее функционирования. Ведь реализация компетенции требует соответствующей организационной «мощности» (штатного расписания) органа и правовой организации деятельности его подразделений и лиц, занимающих в нем должности. Компетенция каждого государственного органа не только должна быть реализована, но реализована соответствующими должностными лицами в установленных правовых формах и процедурах, при использовании правовых методов и с надлежащими правовыми последствиями.

В целом составными предмета правового регулирования являются цели, функции, структуры, формы, методы, стадии, процедуры, операции, принципы и многие другие элементы государственного управления. Это - регулирование главным образом управленческих институтов, формальных явлений и их взаимоотношений, которые практически используются (или, наоборот, не используются) людьми, осваиваются и вводятся ими в решение общественных и частных проблем.

В правовом регулировании обеспечения государственного управления соответственно особенностям его предмета действует метод правового регулирования. Последний давно уже определяется как совокупность юридических приемов, средств, способов воздействия социальных управляющих систем, входящих в государственный аппарат, на социально-правовую сферу в целом и на составляющие ее элементы [60, с. 84]. Метод правового регулирования характеризуют два момента: субъект (источник) правового регулирования, т.е. орган, уполномоченный на издание соответствующих правовых норм; смысл и содержание самих правовых норм.

Субъект (источник) правового регулирования государственного управления указывает на возможности, характер и пределы деятельности определенных государственных органов по изданию правовых норм в области управления. Соответственно ему различают:

• централизованное, императивное регулирование (метод субординации), при котором регулирование сверху донизу осуществляется на властно-императивных началах органами государственной власти государства в целом в рамках их компетенции и объектов юрисдикции.

В данном (императивном) регулировании вполне реализуется атрибут государственной власти - ее способность устанавливать и обеспечивать правила (нормы) поведения в управленческих процессах;

• децентрализованное, диспозитивное регулирование (метод координации), при котором правовое регулирование осуществляется посредством согласования, договоров, принятия совместных актов, поддержки инициативы снизу несколькими органами государственной власти [32, с.47].

В условиях демократизации государства подобное координационное правовое регулирование управленческих процессов приобретает все большее значение. Важно не противопоставлять субъекты правового регулирования (централизованное и децентрализованное), а сочетать их друг с другом в целях улучшения правовой урегулированности любых проявлений государственного управления.

Смысл и содержание правовых норм, определяющих поведение в управленческих процессах (и отношениях), зависят от способов правового регулирования, в которых содержится свойство (суть) юридического воздействия правовой нормы на участников управленческого взаимодействия. Среди способов правового регулирования (вообще) различают:

• позитивное обязывание - возложение на лиц прямой обязанности совершать определенные положительные действия;

• запрещение - возложение на лиц обязанности воздерживаться от совершения действий определенного рода;

• дозволение - предоставление лицам права на свои собственные активные действия.

Каждый из названных способов применяется, конечно, в правовом регулировании государственного управления, и его можно обнаружить в правовом статусе государственных органов (в их компетенции), но доминирующим является позитивное обязывание. Ведь та компетенция, которой наделяется тот или иной государственный орган, выступает по отношению к нему обязывающей. Она может содержать в себе дозволение на определенные решения и действия либо запрет на их осуществление, однако в любом случае все записанное в компетенции государственного органа подлежит обязательному исполнению. В этом состоит отличие государственного органа от субъекта гражданского права, из-за чего государственное управление регулируется преимущественно нормами конституционного и административного права.

Таким образом, предметом правового регулирования государственного управления выступают государственно-правовые институты (элементы), сознание, поведение и деятельность людей, связанные с обеспечением формирования и реализации государственно-управляющих воздействий. Соответственно этому предмету из многообразия метода правового регулирования используются те его приемы, средства, способы, структуры и смыслы норм, которые придают правовому статусу государственных органов (а в них - государственных должностей) и процессам их функционирования определенность, целенаправленность и последовательность. Здесь важно не смешивать правовое регулирование государственного управления и правовую деятельность государственных органов в отношении управляемых объектов. Речь идет только о первом. Поэтому очень многое зависит от правовых форм, в которых все эти явления юридически отражаются и закрепляются.