2015-06-30
537
В силу многофункционального характера деятельности органов внутренних дел и большого объема задач решения, вырабатываемые ими, весьма разнообразны по содержанию, масштабности, назначению и форме. Эго могут быть решения нормативные и индивидуальные, внешние и внутренние, основные и дополнительные, императивные и рекомендательные, организующие систему управления и процесс управления и др.37. В данной совокупности и многообразии решений присутствуют и так называемые групповые управленческие решения, принимаемые не единолично субъектом управления, а группой. Задача исследования природы групповых управленческих решений, принимаемых на втором уровне управления системой (МВД, УВД), предопределяет необходимость установления не только общих свойств этих решений, но и их особенностей, вытекающих из специфики деятельности этого уровня управления системы органов внутренних дел.
В зависимости от целей, сферы и уровней исследования в научной литературе даются различные определения управленческого решения. Так, решение определяется как программа разрешения противоречий в управляемой системе (подсистеме), которая является результатом выбора между возможными вариантами на основе соединения знания и
|
|
|
37 См.: Ипакян. П. Подготовка и принятие управленческих решений в органах внутренних дел. М., ВШ МВД СССР. 1971. С. 9; Основы управления в органах внутренних дел / Под ред. А.П. Коренева. М., МЮИ МВД РФ. 1996. С. 157.
|~34
2. Правовые, содержательные и организационные признаки... I
воли38. Справедливо подчеркивается информационная сущность управленческого решения, представляющего собой сгусток информации, специально собранной, проанализированной и переработанной субъектом управления39. В иных определениях выделяются такие важные, присущие решению признаки, как волевой фактор, диалектическое осознание взаимосвязи цели и средств, моделирование, анализ и оценка40. В акте принятия управленческого решения подчеркивается также его сознательный характер, связанный с выбором цели действия, путей, способов и средств ее достижения41. Наиболее приемлемо для нашего исследования определение Ю.А.Тихомирова, который пишет, что «управленческое решение есть социальный акт, подготовленный на основе вариантного анализа и оценки, принятый в установленном порядке, имеющий обязательное значение, содержащий указание на цели и средства их достижения, организующий практическую деятельность субъектов и объектов управления»42.
Несмотря на различие вышерассмотренных дефиниций, можно выделить наиболее существенные свойства управленческого решения, которые представляется целесообразным объединить в три группы: правовые, содержательные и организационные признаки. К правовым признакам43 относят-
|
|
|
38 См.: Савин С.А. повышение качества управленческих решений // Сб. Научные основы управления экономикой. Вып. 2. М., «Мысль», 1974.,р. 156.
™ См.: Афанасьев В.Г. Социальная информация и управление обществом. М., Политиздат, 1975. С. 147.
40 См.: Дружинин В.В., Канторов Д.С. Идея, алгоритм, решение. М., Воениздат, 1972. С. 18.
См.: Ипакян А.П. Подготовка и принятие управленческих решений в органах внутренних дел. М., ВШ МВД СССР, 1971. С. 4.
42 Тихомиров Ю.А. Управленческие решения. М., 1972. С. 33.
43 Правовые признаки решения не следует отождествлять с правовыми решениями, являющимися разновидностью управленческих решений.
35~|
I Глава 1 Характеристика групповых форм подготовки.
ся такие обязательные свойства решения, как правомочность субъекта, соблюдение установленного порядка принятия решения, а также непротиворечивость конкретного решения иным действующим решениям вышестоящих систем управления (в том числе законам и подзаконным актам) Содержательные признаки решения включают такие определяющие его свойства, как целеполагание, анализ и оценка, определение путей и средств достижения целей К организационным признакам следует отнести свойства решения быть управляющей командой, организовывать практическую деятельность, иметь обязательное значение Следует особо подчеркнуть неразрывное единство этих признаков управленческого решения. Отсутствие хотя бы одного из них исключает возможность отнесения решений к числу управленческих или предопределяет дефектность решения
С этой точки зрения рассмотрим групповые управленческие решения, принимаемые на уровне МВД, ГУВД, УВД (втором уровне управления системой).
Правовой основой образования и деятельности коллегий и оперативных совещаний на этом уровне управления является «Типовое положение об МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации», в котором указано, что в этих органах создаются названные коллегиальные органы управления, на заседания которых выносятся наиболее актуальные, сложные и требующие коллективного рассмотрения вопросы организации оперативно-служебной деятельности.
Состав коллегии по представлению начальника органа утверждается администрацией исполнительной власти субъекта Федерации По должности в состав коллегии входят заместители начальника органа Решения коллегии принимаются большинством голосов ее членов и объявляются приказами начальника органа, являющегося ее председателем В слу-
Гзб
2 Правовые, содержательные и организационные признаки. I
чае разногласий между членами коллегии и ее председателем последний проводит свои решения, докладывая о возникших разногласиях в МВД России и администрацию субъекта Федерации, за исключением вопросов, касающихся уголовно-про-цессуальной, оперативно-розыскной, административно-юрис-дикционной и уголовно-исполнительной деятельности. Члены коллегии также могут сообщить в названные выше органы свое особое мнение.
Коллегии и оперативные совещания на своих заседаниях рассматривают основные вопросы предупреждения преступлений и административных правонарушений, обеспечения охраны общественного порядка и общественной безопасности, выявления и раскрытия преступлений, организации работы с личным составом, оценки и внедрения в практику передового опыта и рекомендаций науки, выполнения задач, возложенных на органы внутренних дел федеральными и региональными органами законодательной и исполнительной власти, обсуждают предложения по дальнейшему совершенствованию правового регулирования деятельности органов внутренних дел, а также проекты наиболее важных нормативных актов, заслушивают отчеты и оценивают работу подведомственных органов, подразделений, предприятий, учреждений и организаций внутренних дел и др.
|
|
|
Таким образом, коллегии и оперативные совещания, не являясь самостоятельными элементами организационной структуры ГУВД (подобными, например, управлениям, отделам), образуются в уже созданной и функционирующей организационной структуре и не изменяют ее Особенность заключается в том, что их деятельность хотя и носит нормативно закрепленный, плановый характер44, однако по своему положению
44 Согласно приказу МВД РФ от 6 декабря 1999 г № 994 «Об упорядочении отдельных направлений управленческой деятельности в системе
з71
I Глава 1. Характеристика групповых форм подготовки...
они стоят над отраслевыми и всеми остальными службами и, будучи «особыми» субъектами управления, наделенными правом принятия управленческих решений, в конечном итоге дополняют руководство системой. В этом плане коллегии и оперативные совещания имеют ряд специфических признаков, характеризующих их место в организационной структуре управления системой.
Во-первых, наряду с руководителем, коллегии и оперативные совещания могут рассматривать весь комплекс проблем деятельности системы. Во-вторых, они не только обсуждают проблемы, но и принимают соответствующие решения, организуют и контролируют их исполнение, т. е. активно участвуют в управлении системой. В-третьих, введение в состав коллегии и исключение из него не являются прерогативой только начальника органа. В-четвертых, характерной особенностью их деятельности является то, что, как отмечалось выше, в случае разногласий между коллегией и руководителем органа — единоначальником последний, независимо от данного обстоятельства, может проводить в жизнь свое решение. Однако о возникших разногласиях он обязан доложить в МВД России, а также в администрацию региона. Как отмечалось, членам коллегии также предоставляется право сообщать в эти органы свое особое мнение.
Вместе с тем, констатируя наличие плановости в деятельности этих коллегиальных органов и правовой основы в подготовке и принятии ими управленческих решений, следует подчеркнуть необходимость дальнейшей регламентации пределов их компетенции и ответственности за принятие управленче-
|
|
|
МВД России» деятельность коллегий и оперативных совещаний в органах внутренних дел субъектов Федерации планируется на полугодие (п. 2.2.).
2. Правовые, содержательные и организационные признаки... I
ских решений (особенно это касается деятельности оперативных совещаний), о чем подробнее будет сказано ниже.
Проблема правомочности коллегий и оперативных совещаний в области выработки и принятия решений тесно связана с рассмотрением второго правового признака управленческих решений — соблюдения установленного порядка принятия управленческих решений коллегиями и оперативными совещаниями, который зависит: во-первых, от укрепления единого планового начала в выработке решений на всех уровнях и, во-вторых, как нам представляется, — от особенностей регулирования возникших разногласий между председателем и членами коллегии при принятии управленческих решений.
Планы работы коллегий и оперативных совещаний разрабатываются на основе требований, приказов и директив как вышестоящих органов внутренних дел, так и изданных непосредственно в МВД, ГУВД, УВД предложений отраслевых и функциональных служб, а также штабных подразделений, на которые возложено организационное обеспечение заседаний коллегий и совещаний руководства органа45.
В планах работы коллегиальных органов определяется периодичность их заседаний. Заседания коллегий и оперативных совещаний планируются в строго определенные дни, что способствует улучшению подготовки каждого заседания, содействует улучшению исполнительской и служебной дисциплины. Внеплановые и внеочередные заседания коллегии или оперативного совещания могут быть назначены по инициативе руководителя органа, а также руководителей служб, но только по рапорту инициатора с письменного разрешения министра, начальника ГУВД, УВД.
45 См.: Типовое положение о штабе МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации на транспорте и режимных объектах.
3<П
I Глава 1. Характеристика групповых форм подготовки.. ________
Работа коллегии и оперативного совещания руководства ГУВД г. Москвы в соответствии с Приказом МВД России от 6 декабря 1999 г. № 994 планируется на полугодие. На каждое заседание выносится не более трех вопросов.
Предложения в планы работы коллегии и оперативного совещания вносят члены коллегии, руководители управлений, самостоятельных отделов ГУВД, ОУВД, РУВД, ОВД, отделов милиции и их заместители. Согласованные с заинтересованными подразделениями Главка и заместителями начальника по курируемым направлениям деятельности предложения в проекты планов представляются в Организационно-плановый отдел Штаба ГУВД г. Москвы за два месяца до истечения предшествующего полугодия с указанием подразделения-исполнителя и предполагаемых сроков их обсуждения На основе поступивших предложений Организационно-плановым отделом Штаба ГУВД г. Москвы подготавливается проект плана работы коллегии, который представляется на утверждение коллегии (проект плана работы оперативного совещания представляется на утверждение начальнику) за месяц до истечения предшествующего полугодия.
Начальником, по согласованию с членами коллегии, могут вноситься дополнения и изменения в планы работы коллегии и оперативного совещания.
Утвержденные планы работы коллегии и оперативного совещания в недельный срок рассылаются Организационно-плановым отделом Штаба ГУВД членам коллегии, в подразделения ГУВД, а также ОУВД, РУВД.
Вместе с тем анализ практики планирования штабами ГУВД, ОУВД, РУВД г. Москвы периодичности и конкретных сроков проведения заседаний коллегий и оперативных совещаний показывает, что они не всегда исходят из характера и назначения того или иного заседания коллегии или опера-
2. Правовые, содержательные и организационные признаки.. I
тивного совещания (разработка и принятие управленческих решений, организация исполнения принятых ранее решений, обсуждение итогов выполнения отдельного решения, оценка его результатов и решение текущих практических задач).
При планировании не всегда учитывается и форма про-Цводимого заседания в зависимости от состава его участни-ipcob (расширенные, совместные, выездные заседания), а так-|йке форма рассмотрения вопросов, выносимых на обсуждение коллегиальных органов (доклады, отчеты или обсуждения проекта приказа, инструкции, устава, наставления, положения, плана и др.).
Это положение может быть нормализовано путем установления периодичности и конкретных сроков выработки и при-|нятия управленческих решений от верхнего до низовых уров-"ней системы, а также дальнейшего развития перспективного и годового планирования нормотворческой деятельности. Решению этой проблемы в известной мере могло бы способствовать выполнение требований приказа МВД России, направленного на совершенствование правового регулирования деятельности
Fi
органов внутренних дел.
Что касается упомянутой характерной особенности деятельности коллегии в области принятия управленческих решений, то здесь необходимо отметить следующее. Как отмечалось ранее, решения коллегии принимаются большинством голосов ее членов и объявляются приказами начальника ГУВД. В случае разногласий между членами коллегии и начальником ГУВД последний проводит свои решения, докладывая о возникших разногласиях мэру и правительству Москвы. Чле-Вы коллегии, в свою очередь, могут также сообщить свое мне-
46 См.: Приказ МВД России от 23 сентября 1992 г. JV* 340 «О мерах по совершенствованию правовой работы в системе МВД России».
I Глава 1 Характеристика групповых форм подготовки... ________
ние мэру и правительству Москвы. Однако, на наш взгляд, некоторые положения рассматриваемого нами приказа ГУВД г. Москвы от 21 августа 1996 г. № 742 «Об утверждении регламента заседаний коллегий и совещаний руководства ГУВД г. Москвы» не вытекают из «Типового положения об МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации». Например, в части, касающейся доклада о возникших разногласиях в вышестоящие инстанции: во-первых, в соответствии с принципом двойной подчиненности как начальник, так и члены коллегии ГУВД должны докладывать, как нам представляется, не только мэру и правительству Москвы, как это предписано вышеуказанным приказом ГУВД, но и в МВД России; во-вторых, из круга докладываемых в указанные инстанции вопросов необходимо исключить вопросы, касающиеся уголов-но-процессуальной, оперативно-розыскной, административно-юрисдикционной и уголовно-исполнительной деятельности органов внутренних дел.
Итак, отмеченные обстоятельства еще раз убеждают в необходимости совершенствования правового регулирования проблемы соотношения компетенции и ответственности коллегии как субъекта управления в области принятия управленческих решений47.
Третий правовой признак решения — непротиворечивость его иным действующим решениям, законам и подзаконным
47 Интересна в этом отношении точка зрения И.Л. Бачило: (До сих пор нет анализа ответственности применительно к гарантиям статуса субъектов управления или самого процесса управления. А нужно комплексное изучение проявления, сочетания и эффективности различных видов и форм ответственности не только с точки зрения реализации правовых норм (это тоже важно), но и с точки зрения реального обеспечения ими необходимого качества управления как явления комплексного.) См.: Институт ответственности в управлении // Советское государство и право. 1977. № 6.
2. Правовые, содержательные и организационные признаки... I Ьктам вышестоящих систем управления достаточно деталь-мо исследован в государственно-правовом аспекте48, поэтому мы не видим необходимости подробно останавливаться на •том.
Таким образом, групповые решения МВД, ГУВД, УВД в рринципе содержат все необходимые правовые признаки и мо-|*ут быть отнесены к числу управленческих решений. Вместе it тем повышение их обоснованности и законности предопределяет необходимость дальнейшего регулирования практики
групповых форм подготовки и принятия управленческих ре-
L
шении, главными направлениями которого, на наш взгляд, в
данном случае являются регламентация распределения полномочий на принятие решений по уровням управления, разработка единого согласованного порядка выработки и принятия Групповых решений сверху донизу.
1 Рассмотрение следующей группы признаков группового управленческого решения, названных содержательными, предполагает необходимость ответа на вопрос, обладают ли этими Признаками групповые управленческие решения, принимаемые коллегиями, оперативными совещаниями органов внутренних дел второго уровня управления. Речь идет о таких свойствах решения, как целеполагание, постановка новых задач, определение и выбор путей и средств их достижения. При этом следует подчеркнуть то важное, на наш взгляд, обстоятельство, что наличие правовых признаков является обязательным, но еще недостаточным свойством группового управленческого решения. Если в решении отсутствуют содержательные признаки разрешения проблемной ситуации посредством определения путей достижения новых целей и задач, то
48 См., например' Лебедев МП Государственные решения в системе управления социалистическим обществом. М., Юридическая литература, 1974.
I Глава 1 Характеристика групповых форм подготовки
его нельзя отнести к числу управленческих49 Различия между групповыми решениями и групповыми управленческими решениями кроются, как представляется, именно в содержательных признаках, отражающих характер связи между субъектом и объектом управления
Изучение и анализ содержательных признаков решений, принимаемых МВД, ГУВД, УВД, позволяет сделать вывод о том, что к числу групповых управленческих решений в данном случае можно отнести решения, принимаемые лишь коллегиями и оперативными совещаниями этих органов Именно в этих решениях, основанных на оценке условий и результатов функционирования МВД, ГУВД, УВД, присутствуют признаки разрешения проблемной ситуации путем постановки новых целей и задач, определения и выбора способов их достижения Иные решения по этим же основаниям не могут быть отнесены к числу управленческих Речь идет о решениях, принимаемых в процессе проведения рабочих и служебных совещаний, селекторных совещаний, заседаний различных комиссий советов и т п, поскольку в данном случае характер связей между субъектом и объектом выражается не управленческими отношениями, в широком смысле этого понятия, а отношениями прямого воздействия50 Различия между ними, как нам представляется, в том, что отношения воздействия осуществляются с целью неукоснительного выполнения принятых иными субъектами управления решений, а управленческие отношения предполагают, кроме этого, дальнейшее развитие, конкретизацию этих решений на основе анализа происходящих процессов, изучения практического опыта, данных науки, разра-
49 См Тихомиров Ю А Управленческое решение М, Наука, 1972 С 34
50 См Основы управления в органах внутренних дел / Под ред А П Коренева М, МЮИ МВД РФ, 1996 С 7
2 Правовые, содержательные и организационные признаки I
ботки целей, путей и средств их достижения51 Именно такой характер отношений между субъектом и объектом управления присущ управленческим решениям, принимаемым коллегиями и оперативными совещаниями МВД, ГУВД,УВД
Анализ содержательных свойств этих решений позволил установить, что все они направлены на разрешение проблемных ситуаций Так, например, если принимаются решения по исполнению указаний вышестоящих органов управления, то они вырабатываются с учетом оперативной обстановки на обслуживаемой территории, рекомендаций науки, передового опыта, и на основе этого определяются цели действия, состоящие в приведении уровня оперативно-служебной деятельности в соответствие с новыми требованиями, намечаются пути Их достижения с учетом имеющихся ресурсов и пр Если принимаются самостоятельные решения по улучшению деятельности аппарата, служб и подразделений органов внутренних дел то им предшествует разработка задач на основе оценки имеющихся недостатков, после чего определяются пути их устранения
Даже по наименованию большей части решений коллегий И оперативных совещаний ГУВД г Москвы можно судить о возникновении проблемной ситуации и постановке новых задач Приказ ГУВД г Москвы от 31 мая 1996 г № 477 «Об объявлении совместного решения коллегий ГУВД г Москвы, Московского департамента образования и Комитета по делам семьи и молодежи при Правительстве Москвы от 11 апреля 1996 г «О работе по профилактике правонарушений, безнадзорности несовершеннолетних и защите их прав», Приказ
51 Об этой конструктивной аналитической целеполагающей функции государственного управления см Лазарев Б М Компетенция органов управления М, 1972 С 97-98
I Глава 1. Характеристика групповых форм подготовки...
ГУВД г. Москвы от 26 июля 1996 г. № 646 «Об объявлении решения коллегии ГУВД г. Москвы от 8 июля 1996 г. № КУ-4/1Р «Об итогах оперативно-служебной деятельности за 1-е полугодие и задачах по повышению эффективности в борьбе с преступностью и укреплению правопорядка»; Приказ ГУВД г. Москвы от 20 марта 1997 г. № 246 «Об объявлении решения коллегии ГУВД г. Москвы от 27 февраля 1997 г. № КУ-/1Р «О состоянии и мерах по укреплению законности и служебной дисциплины среди личного состава служб и подразделений ГУВД г. Москвы»; Приказ ГУВД г. Москвы от 20 мая 1997 г. № 438 «Об объявлении решения коллегии ГУВД г. Москвы от 24 апреля 1997 г. № КУ-3/1Р «О результатах деятельности служб и подразделений, задействованных в системе единой дислокации» и др.
Необходимо обратить внимание на такое важное обстоятельство: цель принятия группового решения формулируется в данном случае, как правило, в основном исходя из задач внешнего управления, т. е. необходимости воздействия в конечном счете на объект, находящийся вне системы органов внутренних дел. При этом средства, способы и методы достижения этих целей определяются с учетом состояния и деятельности служб и подразделений ГУВД, а также различных факторов внешней среды, затрудняющих или облегчающих выполнение поставленных задач. Какую бы группу решений коллегий и оперативных совещаний мы ни взяли, внешний и внутренний аспекты управления находятся в них в неразрывном единстве. Это еще раз свидетельствует о том, что решения коллегий и оперативных совещаний МВД, ГУВД, УВД являются в полном смысле управленческими, так как в них отражается диалектика содержательных связей между субъектом и объектом управления. Принимая решения по организации деятельности служб и подразделений, расстановке сил
2. Правовые, содержательные и организационные признаки... |
и средств на основе оценки внешних и внутренних факторов, коллегии и оперативные совещания тем самым определяют пути и средства достижения главной цели управления — повышения эффективности процесса борьбы с преступностью и охраны общественного порядка.
Вместе с тем изучение групповых управленческих решений коллегий и оперативных совещаний ГУВД, УВД г. Москвы позволило выявить такую закономерность: во многих решениях (примерно в 20-24%) содержатся указания о целях и задачах, стоящих перед ГУВД, УВД, но не обосновываются пути и средства их достижения. Эта довольно распространенная ошибка в процессе целеполагания при выработке групповых управленческих решений значительно ухудшает их содержательные свойства, поскольку никакая самым тщательным образом сформулированная цель не может быть успешно реализована без определения путей, способов и средств ее достижения, особенно в настоящее время, когда проблема внедрения методов программно-целевого планирования и управления становится все более актуальной для деятельности управленческих структур органов внутренних дел.
Разрешение этой проблемы может быть достигнуто путем переориентации направленности групповых управленческих решений таким образом, чтобы их целевые установки определялись необходимостью регулирующего воздействия на объект системы, а их главное содержание — необходимостью разработки оптимальных вариантов целенаправленного использования сил и средств для достижения поставленных целей. Усиление содержательных свойств групповых управленческих решений будет способствовать углублению аналитических основ их принятия, повышения их качества в целом.
Рассмотрение следующей группы организационных признаков группового управленческого решения предполагает
I Глава 1 Характеристика групповых форм подготовки
анализ таких моментов, как направленность решения на организацию практической деятельности субъектов и объектов управления, а также его обязательный для исполнения характер
Эта группа признаков тесно связана с двумя предшествующими, поскольку организационные свойства решений являются в известной мере производными от правовых и содержательных их свойств В свою очередь, организационные признаки оказывают существенное влияние на правовые свойства решения, предопределяя обязательную правомочность субъекта управления на принятие решения, и на содержательные, поскольку степень организованности практической деятельности предполагает разработку четких предложений относительно характера и порядка осуществления этих действий
Изучение организационных признаков групповых управленческих решений ГУВД г Москвы и УВД административных округов позволило установить две наиболее существенные ошибки, присущие процессу выработки подобных решений во-первых, отсутствие в некоторых случаях преемственности решений МВД—ГУВД—УВД, во-вторых, множественность решений, препятствующая возможности более организованно и в обязательном порядке их исполнять
Отсутствие преемственности выражается в том, что в квартальных планах работы служб, например, не прорабатываются и не детализируются средства и способы выполнения мероприятий, предусмотренных в годовых планах основных организационных мероприятий Они иногда механически переносятся в планы служб в той же формулировке, только исполнителями ставятся сотрудники той службы, в чьем плане зафиксировано мероприятие В силу этого некоторые квартальные планы не представляют собой документов, определяющих порядок согласованной по срокам и ресурсам совмест-
2 Правовые, содержательные и организационные признаки I
ной деятельности всех служб ГУВД, УВД по выполнению общих задач, а являются по существу размноженным вариантом плана ГУВД, УВД применительно к интересам каждой службы
Вторая ошибка относится к решениям, принимаемым ГУВД, УВД самостоятельно Речь идет о том, что при планировании работы не всегда определяются виды и сроки решений, которые должны быть приняты, например, в течение года Отсутствие плановости в выработке решений (разумеется, тех из них, которые могут быть предусмотрены) приводит в последующем к нежелательным совпадениям сроков реализации различных решений, нарушающим ритмичную работу ГУВД, УВД и снижающим качество исполнения решения
Интегрируя частные выводы, полученные в процессе рассмотрения признаков групповых управленческих решений, можно сделать следующий общий вывод Главным содержанием групповых управленческих решений ГУВД, УВД являются стратегические, наиболее актуальные, сложные, комплексные, требующие коллективного рассмотрения проблемы, разработанные на основе анализа и оценки условий и результатов функционирования ГУВД, УВД, организующие практическую деятельность их служб и подразделений и направленные на обеспечение правопорядка и законности на обслуживаемой территории
Исследование основных признаков групповых управленческих решений ГУВД, УВД позволило установить их общие свойства и принадлежность к единой системе решений органов внутренних дел Следующим шагом должно стать определение места этих решений в системе решений МВД России путем рассмотрения их особенностей как по отношению к подобным решениям вышестоящего уровня управления, так и внутри собственной подсистемы решений ГУВД, УВД
I Глава 1 Характеристика групповых форм подготовки __
Особенности групповых управленческих решений МВД, ГУВД, УВД по отношению к решениям вышестоящего уровня обусловлены, как уже отмечалось, спецификой положения этих органов в системе МВД России, являющихся промежуточным, наиболее многочисленным управленческим звеном системы.
Первая из данных особенностей обусловлена непосредственной приближенностью ГУВД, УВД к объектам системы, непосредственно выполняющим задачи системы в сфере ее внешнего управления В отличие от вышестоящего органа управления (МВД России), основной функцией которого является управление нижестоящими органами, ГУВД г Москвы, управляя нижестоящими органами внутренних дел, одновременно через них оказывает воздействие непосредственно на внешнюю среду Максимальная приближенность к объекту внешнего воздействия придает групповым управленческим решениям ГУВД характер более конкретных предписаний, распоряжений, указаний о способах и средствах воздействия на управляемый объект Испытывая управляющее воздействие верхнего звена управления, ГУВД, как известно, не автоматически выполняет поступающие команды, а творчески воспринимает и перерабатывает их с целью наиболее полного осуществления функций системы При этом его групповые управленческие решения приобретают новые черты, наполняясь содержанием конкретной деятельности по борьбе с преступностью и охране общественного порядка в совершенно определенных реальных условиях столицы, крупного города Эта необходимость постановки конкретной цели и выбора способа ее достижения для повышения эффективности воздействия на объект внутриорганизационного управления системы отличает управленческие решения, принимаемые на коллегиях и оперативных совещаниях в ГУВД г Москвы
2 Правовые, содержательные и организационные признаки |
Следует отметить, что перед аппаратами МВД, ГУВД, УВД как субъектами системы органов внутренних дел региона стоит задача не только организовать деятельность подчиненных ему служб и подразделений, но и обеспечить разработку комплексных мер воздействия на правонарушения и преступность в регионе МВД, ГУВД, УВД участвуют в перспективном планировании, разработке комплексных планов профилактики правонарушений, ведут широкую правовую пропаганду среди населения Необходимость выработки конкретных и наиболее эффективных форм взаимодействия во внешней сфере для организации воздействия на состояние правопорядка отличает групповые управленческие решения этого уровня управления.
Вторая особенность групповых управленческих решений МВД, ГУВД, УВД обусловлена иерархичностью и двойственностью социальных систем и, как следствие, исполнительским характером части их деятельности Осуществляя общегосударственную стратегию борьбы с преступностью, их коллегии и оперативные совещания вырабатывают и принимают решения, жестко детерминированные решениями систем управления вышестоящего уровня, региональных органов законодательной и исполнительной власти, а также органов, наделенных по отношению к органам внутренних дел компетенцией надведомственности, и не могут выходить за рамки их прин-
со
ципиальных установок
Таким образом, содержание групповых управленческих решений МВД, ГУВД, УВД обусловлено, с одной стороны, необходимостью обязательного исполнения решений концептуальной среды, с другой — беспечением наиболее эффек-
Управляющая система и вся совокупность этих органов в литературе иногда называется концептуальной средой
I Глава 1 Характеристика групповых форм подготовки
тивных форм реализации этих решений с учетом реальных условий деятельности органов внутренних дел региона53
Третья особенность групповых управленческих решений на уровне МВД, ГУВД, УВД связана с оперативным характером управления Управление на данном уровне отличается высоким динамизмом, оперативностью действий, обусловленных необходимостью быстрого реагирования на изменения оперативной обстановки Это определяет два существенных момента отличающих управленческие решения данного звена во-первых, наравне с решениями стратегического и тактического характера приходится принимать оперативные, краткосрочные, разовые решения и, во-вторых, как следствие этого, наличие большого количества решений, принимаемых (как правило, оперативными совещаниями) на основе первичной, специальным образом не переработанной информации54
53 Так, например, формой реализации обсужденной на коллегии ГУВД г Москвы и принятой к руководству и исполнению Директивы МВД России JY° 1 от 28 января 1997 г стали Приказ ГУВД г Москвы от 20 марта 1997 г № 246 «Об объявлении решения коллегии ГУВД г Москвы от 27 02 97 № КУ-/1Р «О состоянии и мерах по укреплению законности и служебной дисциплины среди личного состава служб и подразделений ГУВД г Москвы», Приказ ГУВД г Москвы or 9 апреля 1997 г № 20/166/306/51 «О создании мобильных оперативных групп», Приказ ГУВД г Москвы от 20 мая 1997 г № 438 «Об объявлении решения коллегии ГУВД г Москвы от 24 апреля 1997 г JV° КУ-2/1Р «О результатах деятельности служб и подразделений, задействованных в системе единой дислокации», а также решения оперативных совещаний при начальнике ГУВД г Москвы от 22 апреля 1997 г по тому же вопросу, от 10 февраля 1997 г по вопросу «Организация работы ГУВД по предупреждению, пресечению преступлений, связанных с незаконным оборотом оружия», от 13 марта 1997 г «О ходе реализации мероприятий по совершенствованию деятельности следственного аппарата Главка» и др
54 Такими, например, являются решения оперативных совещаний при начальнике ГУВД г Москвы от 22 апреля 1997 г «О состоянии организа-
2 Правовые, содержательные и организационные признаки I
Эти обстоятельства порождают известную неопределенность, в условиях которой коллегии и оперативные совещания вынуждены принимать управленческие решения Главной основой выбора оптимального решения становятся в этих условиях личный опыт, знание, интуиция участников
Таким образом, главные особенности групповых управленческих решений МВД, ГУВД, УВД, отличающие их от подобных решений субъектов вышестоящего уровня управления, состоят в конкретизации целевых установок и предписаний, детерминированности решений систем вышестоящего уровня управления, ограниченности временных и информационных ресурсов для выработки и принятия решения
Выявление общих и особенных свойств групповых управленческих решений дает возможность перейти к их классификации
Значение этой проблемы обусловлено необходимостью разработки теоретических предпосылок повышения эффективности групповых управленческих решений в связи с ростом масштабов и сложности управления в социальной сфере, увеличением значимости деятельности органов внутренних дел, а также тем, что чем больше реальных систем управления исследовано и описано, тем большим эмпирическим материалом будет обладать наука для теоретических обобщений
ции работы дежурной службы органов внутренних дел г Москвы и мерах по ее совершенствованию», от 12 мая 1997 г «О состоянии и мерах по усилению борьбы в г Москве с проституцией», «О состоянии и мерах по укреплению дисциплины и предотвращению чрезвычайных происшествий в 1 и 3 полках ППСМ», от 19 мая 1997 г «О мерах по предупреждению и пресечению фактов вымогательства при реализации молочной и иной сельскохозяйственной продукции, поступающей в Москву из Московской и близлежащих областей», «О подготовке служб подразделений ГУВД к обеспечению общественного порядка в период проведения V Конференции мэров крупнейших городов мира» и ряд других
I Глава 1. Характеристика групповых форм подготовки... __
Практическая значимость классификации групповых управленческих решений обусловлена настоятельной потребностью повышения профессиональных управленческих зна~ ний сотрудников органов внутренних дел, особенно начальников всех звеньев этих органов. Руководителям, коллективам и группам сотрудников, работающим над подготовкой решения, необходимо знать: существующие виды решений, границы их действия; источники информационного обеспечения; какие решения можно принимать по аналогии, на основе уже существующего опыта, и какие из них требуют специальной проработки; каковы сроки действия различных решений; возможности их типизации для повышения оперативности управления в различных ситуациях.
Опираясь на общие принципы классификации управленческих решений55, детально разработанные в научной литературе, автор видит свою задачу в том, чтобы осуществить рабочую, приближенную к предмету и интересам исследования классификацию групповых управленческих решений, принимаемых в органах внутренних дел. Представляется, что такой подход к проблеме вполне правомерен в силу того, что всеобъемлющая, полная, исчерпывающая классификация каких-либо явлений или фактов приемлема и необходима в работах общетеоретического плана. В исследованиях же прикладного характера, рассматривающих определенные свойства, стороны, особенности объекта, классификация должна носить более практичный, специальный характер.
55 См., например: Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. М., Наука, 1972; Афанасьев В.Г Социальная информация и управление обществом. М., Политиздат, 1975; Попов Г.Х. Проблемы теории управления. М., Экономика, 1974., Лебедев М.П. Государственные решения в системе управления социалистическим обществом. М., Юридическая литература, 1974.
2. Правовые, содержательные и организационные признаки.. |
Исходя из целей исследования, состоящих в изучении процесса групповых форм подготовки и принятия управленческих решений, а также из содержания и свойств этих решений, представляется целесообразным выделить три критерия классификации групповых управленческих решений: а) по основаниям принятия; б) по масштабности решаемых задач; в) по признаку авторства. Каждый их этих критериев имеет самостоятельное значение, обеспечивает охват всей совокупности групповых управленческих решений, дает возможность определить специфику процесса выработки каждой группы решений.
По первому критерию классификации — основаниям принятия — управленческие решения МВД, ГУВД, УВД можно подразделить на: 1) решения, принимаемые во исполнение решений вышестоящих систем управления; 2) решения инициативные, самостоятельные.
К первой группе относятся решения, направленные на исполнение решений федеральных и региональных органов государственной власти и управления, директив, приказов, распоряжений, решений коллегии МВД России и органов, наделенных по отношению к системе компетенцией надведом-ственности.
Решения второй группы — инициативные, самостоятельные — составляют значительную группу решений, подготавливаемых МВД, ГУВД, УВД на аналитической основе, в результате оценки изменений оперативной обстановки, изучения отдельных вопросов борьбы с преступностью, недостатков в деятельности служб, прогнозных оценок и т. п.
Деление решений на указанные группы имеет принципиальное значение для управленческой деятельности МВД, ГУВД, УВД. Речь идет о практической реализации принци-
I Глава 1 Характеристика групповых форм подготовки
па сочетания централизации и децентрализации56, присущего всей системе государственного управления Следует отметить внутреннюю взаимосвязь этих групп решений Она состоит в том, что команды управления, поступившие сверху, могут быть реализованы, воплощены в новые управленческие решения только при условии их творческого восприятия, детализации, а также самостоятельной доработки с учетом особенностей региональных условий
Так, например, только за 1996-1998 гг из всех управленческих решений, поступивших «сверху» в ГУВД г Москвы, с учетом особенностей столицы как крупного города, воплощены в новые управленческие решения (т е. рассматривались на заседаниях коллегии, а затем объявлялись приказами) — 87%
Вторым критерием классификации групповых управленческих решений МВД, ГУВД, УВД является их разграничение по масштабности решаемых задач на решения а) установочные, б) частные и в) оперативные57
Установочными являются решения, содержащие варианты комплексного использования сил и средств МВД, ГУВД, УВД, в целом рассчитанные на долгосрочную перспективу, или решения среднесрочных текущих задач по главным, определяющим направлениям их деятельности. К ним относятся, в частности, перспективный и текущий планы работы органа, планы социального развития коллектива, приказы начальника МВД, ГУВД, УВД, регламентирующие организацию работы органов внутренних дел региона по основным направлениям деятельности
56 См Коренев А П Административное право России М, 1996 С 20
57 Подробнее об этом см Веселый В 3 Подготовка и принятие установочных решений в области борьбы с преступностью М, Академия МВД СССР, 1978 С 10
2 Правовые, содержательные и организационные признаки I
По всем этим вопросам принимаются решения коллегии, которые оформляются протоколами и проводятся в жизнь приказами
Частными являются решения, содержащие варианты использования сил и средств МВД, ГУВД, УВД или их подразделений по отдельным проблемам или направлениям деятельности, рассчитанные на решение среднесрочных или краткосрочных задач К ним относятся специальные планы проведения операций, приказы начальника органа по расстановке личного состава для решения отдельных задач, распределению функциональных обязанностей и т п Все эти вопросы в плановом порядке включаются в повестки дня заседаний оперативных совещаний при начальнике ГУВД г Москвы или его заместителей, по которым оформляются протоколы, а до 25 % этих решений проводятся в жизнь приказами
Группу оперативных составляют решения, содержащие варианты использования сил и средств управления или его подразделений по решению неотложных задач оперативного реагирования на изменения обстановки Они охватывают, в частности, решения по обобщенной суточной или декадной58 информации, организации раскрытия преступлений по горячим следам, введению в действие специальных типовых планов59 и т п
Установочные, частные и оперативные решения МВД, ГУВД, УВД, отражая иерархичность всей системы решений, находятся в тесной внутренней связи60 которая, как нам
58 В отличие от суточной декадная информация является Постоянным предметом обсуждения и принятия по ней соответствующего решения на оперативном совещании при начальнике ГУВД г Москвы
59 Эти вопросы в соответствии с планами проведения оперативных совещаний при начальнике ГУВД г Москвы обобщаются ежеквартально
60 Некоторые авторы делят решения по этому признаку классификации только на две группы — решения общие и частные, имея в виду в-первом
57~|
I Глава 1 Характеристика групповых форм подготовки.
представляется, основана на соотношении общего (коллегии ГУВД), особенного (оперативные совещания при начальнике ГУВД) и единичного (оперативные совещания при заместителях начальника ГУВД), определяющих внутреннее единство целого. Установочное решение (например, годовой план работы ГУВД) аккумулирует в себе директивные установки центра, передовой опыт, условия оперативной обстановки, возможности и ресурсы самого органа, определяя на этой основе комплексные меры борьбы с преступностью и охраны порядка в городе.
Частные решения являются как бы продолжением, развитием основных положений установочного решения, отражают особенности целого, определяют тактические приемы и способы решения отдельных задач борьбы с преступностью и охраны общественного порядка.
Оперативные решения служат средством повседневного воплощения в реальность главных и частных задач, сформулированных в стратегических и тактических решениях.
В соответствии с третьим критерием классификации — по признаку авторства — управленческие решения подразделя-
случае те решения, которые затрагивают деятельность всего органа внутренних дел, во-втором — отдельные стороны его деятельности или его сотрудников. (См, например: Иванов Н Н. Управленческие решения в деятельности аппаратов МВД, УВД. М., Академия МВД СССР, 1989 С. 18), Такой подход к классификации возможен, но он представляется недостаточно продуктивным с точки зрения совершенствования процесса управления и выработки групповых решений. Предлагаемое деление решений на три группы соответствует, на наш взгляд, особенностям решения задач стратегического, тактического и оперативного характера в процессе управления МВД, ГУВД, УВД. Кроме того, оно позволяет рассмотреть специфику выработки каждого вида решений и сформулировать рекомендации по совершенствованию этой деятельности в ГУВД, УВД.
2 Правовые, содержательные и организационные признаки... |
ются на- а) единоначальные, принимаемые исключительно одним должностным лицом без прямого или косвенного участия других людей, и б) групповые, вырабатываемые группой лиц.
Несмотря на то, что в органах внутренних дел право принятия единоначальных решений предоставлено только начальнику подразделения (это в первую очередь обусловлено принципом единоначалия и вытекающей из этого личной ответственностью руководителя за состояние дел на порученном участке работы), на практике любой руководитель опирается на знания и опыт подчиненных и совет вышестоящего руководства.
Умение сочетать право на единоличное принятие решений с морально-психологической целесообразностью опоры на мнение и опыт подчиненных, вырабатывая и оттачивая тем самым в общем русле свою точку зрения, — ценное качество руководителя. В таких случаях решение, если не с правовой, то с социально- психологической точки зрения, следует считать групповым.
Между групповым и единоначальным решениями не всегда можно провести четкое различие. «Мы могли бы показать, — пишут известные специалисты в области теории принятия решений, Р.Л.Кини и X. Райфа, — что ни одно решение никогда не является сугубо индивидуальным, хотя во многих случаях оно может представляться именно таким (во всяком случае в первом приближении). Однако, если мы посмотрим глубже, то увидим, как взаимосвязаны все решения друг с другом и что любое решение является результатом групповых взаимодействий»61.
61 Подробнее об этом см.: kuhu P Л, Райфа X Принятие решения при многих критериях предпочтения и замещения // Пер. с англ. М., Радио и связь, 1981. С. 505
I Глава 1. Характеристика групповых форм подготовки...
Анализ результатов нашего исследования позволяет сделать вывод о том, что на практике в органах внутренних дел между сугубо личными и типично групповыми формами подготовки и принятия решений возможны разнообразные промежуточные, когда, например, руководитель.
— единолично принимает решение, разъясняет его исполнителям, допускает возможность частичного его обсуждения и даже противодействия ему со стороны исполнителей;
— выбирает решение до группового обсуждения, в ходе же совместного обсуждения добивается его принятия;
— представляет проект решения сотрудникам для обсуждения и корректировки;
— ставит проблему перед отдельными сотрудниками, группой сотрудников, службами, разъясняет им задачу, получает конкретные предложения от сотрудников и на их основе принимает окончательное решение;
— принимает лишь наиболее ответственные решения, а детали и остальные «побочные» решения принимают члены группы в пределах поставленных перед ними задач, и др.
Любая из перечисленных выше форм может оказаться эффективной в зависимости от конкретных условий и характера обсуждаемого вопроса. Как будет показано в дальнейшем, выбор формы обсуждения возникающих в повседневной практике задач — это искусство, требующее от руководителя большого опыта и знаний психологии группы, внутри- и внегруп-повых условий, а также факторов, оказывающих влияние на систему принимаемых решений.
Групповые формы принятия решений основаны на непосредственном взаимодействии и сотрудничестве не менее трех человек, между которыми происходит обмен мнениями, информацией с целью нахождения оптимального варианта ре-
2. Правовые, содержательные и организационные признаки... I
шения или достижения согласия по какому-либо вопросу62. Они, в свою очередь, подразделяются на две разновидности: коллегиальные и коллективные.
Коллегиальные формы принятия решений, несмотря на совместное обсуждение вопроса, предполагают персональную ответственность. Каждый из сотрудников может открыто выразить свое согласие или несогласие с определенным вариантом решения либо предложить свой вариант, но право окончательного выбора остается за руководителем.
Коллективные формы принятия решений предполагают разделение ответственности группового (коллективного) субъекта управления, а само решение принимается большинством голосов.
В определенных ситуациях между коллегиальными и коллективными формами принятия решений стираются грани. Коллективно принятое решение становится коллегиальным (руководитель принимает решение большинства), а коллегиально принятое решение можно рассматривать как коллективное (принятое руководителем решение разделяют все должностные лица, участвовавшие в обсуждении данного вопроса).
Предложенная классификация групповых управленческих решений МВД, ГУВД, УВД, как представляется, дает возможность раскрыть содержание, особенности и назначение этих решений, их внутреннюю взаимосвязь и различия. Наиболее существенным теоретическим ее аспектом является то, что она позволяет осуществить исследование правовой, содержательной и организационной связанности групповых решений МВД, ГУВД, УВД с подобными решениями вышестоящих органов управления.
62 Ниссинен И., Воутилайнен Э. Время руководителя: Эффективность использования. М., Экономика, 1988. С. 149.
бГ1
I Глава 1. Характеристика групповых форм подготовки... __ ____
Практическим аспектом классификации является возможность рассмотрения особенностей каждого вида групповых управленческих решений, а следовательно, и особенностей процедуры их разработки и принятия управленческих решений в органах внутренних дел.
