Принципы деятельности Европейского Союза

В качестве правовых ориентиров деятельности Европейского Союза учредительные договоры закрепляют не только ее цели, но и принципы. Первые дают ответ на вопрос, к чему должен стремиться Союз, вторые — как ему надлежит это делать, каким ценностям и интересам нужно отдавать приоритет.

Принципы деятельности Европейского Союза – это руководящие начала, исходя из которых Союз и его органы должны осуществлять свои полномочия по различным предметам ведения данной организации.

Как и цели, принципы деятельности Союза могут также иметь общий или специальный характер: в первом случае они распространяют свое действие на все сферы компетенции Европейского Союза, во втором — на отдельные сферы политики (например, принципы экономической или экологической политики).

Многие из этих начал (хотя и не все) одновременно выступают в качестве принципов правовой системы Европейского Союза. Например, принципы соблюдения прав человека и пропорциональности являются принципами деятельности Союза, с одной стороны, и входят в систему принципов права — с другой.

Далее будут рассмотрены наиболее важные из общих принципов деятельности Европейского Союза, закрепленные в Договорах.

Принцип законности (принцип наделения компетенцией).

Принцип законности вытекает из клаузы законности целей, закрепленной в пар. 6 ст. 3 ДЕС, и отражается в пар. 2 ст. 5 ДЕС: «Согласно принципу наделения компетенцией Союз действует только в пределах компетенции, которую предоставили ему в Договорах государства-члены для достижения целей, установленных ими Договорами».

Принцип законности служит юридическим отражением известной аксиомы правового государства: человек может делать все, что ему не запрещено законом, власть может делать только то, что ей прямо разрешено законом. В соответствии с пар. 1 ст. 5 ДЕС принцип наделения компетенцией регулирует границы компетенции Союза.

Полномочия и цели Европейского Союза закреплены в его учредительных договорах. Следовательно, любой нормативный акт, действие или решение органов и должностных лиц ЕС должны базироваться на уполномочивающих статьях Договоров. Не являются исключением и «подразумеваемые полномочия» ЕС, которые также предусмотрены специальными статьями учредительного договора. Кроме того, этот принцип закрепляет имманентный характер компетенции государств-членов: «Любая компетенция, не предоставленная Союзу в Договорах, принадлежит государствам-членам».

Из принципа законности вытекает обязанность органов ЕС мотивировать свои решения: «Регламенты, директивы и решения, принятые совместно Европейским парламентом и Советом, а равно указанные акты, которые приняты Советом или Комиссией, должны быть мотивированы» (абз. 2 ст. 296 ДФЕС). Мотивировка решения включает в себя требование в обязательном порядке указывать статью (статьи) Договоров, наделяющую полномочиями издавать конкретный акт. Отсутствие в преамбуле ссылки на уполномочивающую статью, а также неправильный выбор необходимой статьи служит безусловным основанием для отмены правового акта Судом ЕС.

Развивает положения принципа наделения компетенции ст. 7 ДФЕС, указывая, что Союз заботится о согласованности между направлениями своей политики и деятельности с учетом всей совокупности своих целей.

Принципы субсидиарности и пропорциональности.

Это два разных принципа осуществления компетенции. Они регулируют осуществление компетенции (пар. 1 ст. 5 ДЕС). Их объединяет общий порядок реализации, заложенный в специальном Протоколе о применении принципов субсидиарности и пропорциональности, приложенном к Договорам.

Принцип субсидиарности был введен в учредительные договоры Европейского Союза в 1987 г. со вступлением в силу Единого европейского акта, хотя как теоретическая идея он сформировался гораздо раньше и свои корни берет в христианском учении.

Принцип субсидиарности требует, чтобы все вопросы, которые могут решаться непосредственно на местах, должны находиться в ведении органов низшего уровня власти. На региональный, общегосударственный и, далее, надгосударственный уровень должны передаваться лишь те полномочия, которые не в состоянии эффективно реализовать нижестоящий уровень публичной власти. Властная вертикаль, таким образом, строится снизу вверх. Отсюда принцип субсидиарности также нередко называют принципом дополнительности, то есть верхние этажи публичной власти являются дополнительными по отношению к нижним, более близким к людям.

В соответствии с абз. 2 ст. 1 ДЕС: «Настоящий Договор знаменует новый этап в процессе создания как можно более тесного союза народов Европы, в котором принятие решений... максимально приближено к гражданам». Интеграция и постепенная централизация политической власти в руках наднациональных органов Союза, таким образом, ни сейчас, ни в отдаленном будущем не должны привести к гиперцентрализации, когда все мелкие вопросы будут решаться союзными институтами.

Принцип субсидиарности формулируется в абз. 1 пар. 3 ст. 5 ДЕС: «Согласно принципу субсидиарности Союз в сферах, которые не относятся к его исключительной компетенции, действует лишь тогда и в такой степени, в какой цели предполагаемого действия не могут достаточным образом быть достигнуты государствами-членами на центральном, региональном или местном уровне, но, ввиду масштабов или последствий предполагаемого действия, могут быть лучше достигнуты на уровне Союза».

Из процитированной нормы вытекает несколько следствий.

Во-первых, принцип субсидиарности распространяется только на сферу совместной компетенции ЕС и государств-членов, то есть применительно к вопросам, которые могут решаться и на национальном, и наднациональном уровне.

Если принятие конкретного решения (например, установление пошлин единого таможенного тарифа) относится к исключительной компетенции ЕС, то принцип субсидиарности не действует, так как в этой области государства-члены не вправе принимать собственные акты.

Во-вторых, принцип субсидиарности, как он определен в ст. 5 ДЕС, сам по себе не разграничивает полномочия органов ЕС и государств-членов по предметам совместного ведения. Он выступает именно в качестве принципа деятельности Сообщества, то есть адресован институтам ЕС, а не государствам-членам. Вместе с тем национальные парламенты следят за соблюдением принципа субсидиарности в соответствии с положениями Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности.

В-третьих, реализация в жизнь принципа субсидиарности осуществляется институтами ЕС прежде всего в рамках правотворческой деятельности. Институты Союза применяют принцип субсидиарности в соответствии с Протоколом о применении принципов субсидиарности и пропорциональности.

В-четвертых, принцип субсидиарности не дает оснований государствам-членам для невыполнения решений ЕС. Если отдельное или даже все государства-члены считают, что они могли справиться с проблемой самостоятельно и сделать это не хуже ЕС в целом, они тем не менее в силу принципа верховенства права ЕС обязаны полностью и безоговорочно выполнять принятое решение.

Политическое значение принципа субсидиарности двояко. С одной стороны, он призван сужать масштабы деятельности ЕС до тех проблем, решение которых на уровне Союза безусловно необходимо, создавая тем самым некоторый барьер против сверхцентрализации.

Принцип пропорциональности, иначе называемый принципом соразмерности, был введен в правовую систему ЕС Судом Европейского Союза. В качестве принципа деятельности он закреплен в последнем абзаце ст. 5 ДЕС и распространяется не только на случаи привлечения к ответственности или ограничения прав человека, но на все действия и решения Сообщества, в том числе в сфере его исключительной компетенции.

«Содержание и форма действий Союза не выходят за рамки того, что необходимо для достижения целей Договоров» (абз. 4 ст. 5 ДЕС).

Процитированная формулировка, на первый взгляд, повторяет собой принцип законной цели, уже рассмотренный выше в другом контексте. Однако правоприменительная практика и Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности придают ей иной смысл.

В данном случае речь идет не о соответствии целям учредительного договора «вообще», а о целях конкретных действий и решений ЕС, в том числе нормативных актов. Принцип пропорциональности означает прежде всего соответствие (пропорциональность, соразмерность) целей конкретных мер средствам, избранным для их достижения.

Отсюда следует, что:

- во-первых, средства для достижения целей не должны быть чрезмерными, не следует идти дальше того, что действительно необходимо и чего требует ситуация (например, накладывать штраф или привлекать к более серьезной ответственности за малозначительный проступок);

- во-вторых, при выборе методов достижения цели нужно сначала использовать более мягкие средства, а лишь затем переходить к более жестким мерам. Если результата можно достичь путем рекомендации, то не следует сразу же прибегать к возложению юридических обязанностей или накладыванию запретов.

Применительно к правотворческой деятельности ЕС это означает, что Союз должен законодательствовать только в той мере, в которой это необходимо и достаточно для достижения правомерной цели.

Механизм реализации принципов субсидиарности и пропорциональности заложен в Протоколе об их применении. Выполнение принципа пропорциональности, как и субсидиарности, в первую очередь, обеспечивает Комиссия. Это логично, поскольку именно она готовит основное количество законопроектов и, следовательно, выбирает их правовую форму. Разумеется, и другие субъекты законодательной инициативы также ответственны за соблюдение этого принципа.

Реализация принципов субсидиарности и пропорциональности таким образом переплетается с законодательным процессом ЕС и предусматривает широкое взаимодействия правотво рческих структур Союза с национальными парламентами государств-членов. Каждый законопроект должен быть мотивирован в отношении использования принципов субсидиарности и пропорциональности, и направляться национальным парламентам для заключения о соответствии им.

В течение 8 недель каждый из национальных парламентов, обладающий 2 голосами (по одному на каждую палату при двухпалатной структуре), может направить заключение по проекту. Если количество негативных заключений составит одну треть от общего числа голосов, проект подлежит повторной экспертизе о соответствии принципам. После чего субъекты законодательной инициативы могут принять решение оставить проект в прежнем виде, изменить проект или отозвать его.

Принцип гласности.

Одним из важнейших критериев, обеспечивающих демократический характер механизма публичной власти, служит открытое, гласное принятие нормативных актов и других решений.

Применительно к Европейскому Союзу значение этого критерия, которое сначала недооценивалось, в последние годы устойчиво возрастает. Это, прежде всего, связано с продолжающимся расширением компетенции Европейского Союза, который приобретает все больше рычагов воздействия на повседневную жизнь рядовых граждан. Население, в свою очередь, так же должно шире информироваться о деятельности этой организации. Чем шире компетенция Союза, тем более «прозрачной» она должна становиться для общества.

Во-вторых, как и в государстве, гласность позволяет обеспечить постоянный контакт наднациональных властей с гражданским обществом, дать возможность его участникам (партиям, профсоюзам, предпринимательским союзам, религиозным организациям и т.д.) влиять на содержание и процесс принятия политических решений. Данный фактор приобретает особую важность в связи с расширением числа и авторитета «европейских» общественных организаций, в том числе партийных и профсоюзных.

В-третьих, гласность позволяет усилить авторитет Европейского Союза в обществе, обеспечить поддержку интеграции со стороны общественности. Напротив, когда решения принимаются в келейном порядке, втайне от людей, а гражданам сообщается лишь готовый результат, то этим можно спровоцировать лишь недоверие и ослабление заинтересованности в интеграционном процессе.

Гласность (открытость, «прозрачность») принятия решений как принцип деятельности Европейского Союза в настоящее время закреплен в первой статье его учредительного договора вместе с принципом субсидиарности (см. выше):

«Настоящий Договор знаменует новый этап в процессе создания как можно более тесного союза народов Европы, в котором принятие решений осуществляется при максимально возможном соблюдении принципа открытости и максимально приближено к гражданам» (абз. 2 ст. 1 ДЕС).

Принципу гласности посвящена также ст. 15 ДФЕС. Чтобы содействовать надлежащему управлению и обеспечивать участие гражданского общества, органы ЕС работают максимально оперативно. Главные законодательные структуры — Европейский парламент и Совет заседают публично, принимая законодательные акты.

Из данного принципа вытекает право на доступ к документам и политических институтов Союза — Европарламента, Совета и Комиссии — которое предоставлено не только его гражданам, но также постоянно проживающим (находящимся) в ЕС другим физическим и юридическим лицам (пар. 3 ст. 15 ДФЕС).

В соответствии с этими положениями институты Европейского Союза приняли целый ряд нормативных актов, регулирующих порядок доступа частных лиц к документам и иной информации (в том числе находящейся в архивах), а также специальные «кодексы поведения» о доступе общественности к документации.

Принцип гласности получил свое развитие в положениях Раздела II ДЕС, в частности ст. 11 ДЕС. В соответствии с первыми тремя параграфами этой статьи институты адекватными способами обеспечивают возможность гражданам и их ассоциациям ставить в известность о своих мнениях и публично обмениваться ими по всем сферам деятельности Союза. Институты поддерживают открытый, прозрачный и регулярный диалог с представительными ассоциациями и гражданским обществом. С целью обеспечит последовательность и прозрачность действий Союза Европейская комиссия проводит широкие консультации с заинтересованными сторонами.

Принцип гласности (открытости) реализуется в жизнь в разных формах и неодинаково проявляется в деятельности различных институтов Союза. Наиболее «прозрачным» является работа Европейского парламента, пленарные заседания которого по общему правилу открыты для публики. С другой стороны, в деятельности Совета, Комиссии, судебных органов (при вынесении решений в совещательной комнате) гласность существенно ограничена, что связано со спецификой функций и полномочий этих институтов.

Принцип уважения национальной индивидуальности.

Лозунг «Единая Европа», к построению которой призвана вести деятельность Европейского Союза, не означает подавления самобытности входящих в его состав государств, их традиций, языка, культуры, политических и правовых традиций.

Неслучайно поэтому в ходе обсуждения проекта официального девиза Европейского Союза широкую поддержку получило именно выражение «Единство в многообразии», подчеркивающее обе грани интеграционного процесса — стремление к унификации там, где это необходимо, и желание при этом сохранить исторические традиции, язык и культуру каждого из европейских народов.

Признание и учет многообразия и специфических черт каждого из государств-членов образует суть принципа уважения национальной индивидуальности, который также является юридически обязательным для Европейского Союза.

В качестве принципа деятельности данной организации им закреплен в пар. 2 ст. 4 ДЕС:

«Союз уважает национальную индивидуальность своих государств-членов, присущую их основополагающим политическим и конституционным структурам, в том числе в области местного и регионального самоуправления».

Далее Договор подчеркивает, что Союз уважает основные функции государства, особенно те, которые направлены на обеспечение его территориальной целостности, на поддержание общественного порядка и на охрану национальной безопасности. В частности, национальная безопасность остается в сфере единоличной ответственности каждого государства-члена.

Конкретным выражением указанного принципа является принцип многообразия культур, закрепленный в Хартии Европейского Союза об основных правах: «Союз уважает культурное религиозное и языковое разнообразие» (ст. 22 Хартии).

Кроме того, к принципу уважения национальной индивидуальности примыкает принцип светского устройства ЕС, закрепленной в ст. 17 ДФЕС. Союз соблюдает и не посягает на статус, которым пользуются согласно национальному праву церкви и религиозные ассоциации или общины в государствах-членах. Союз также соблюдает статус, которым пользуются согласно национальному праву философские и неконфессиональные организации. Признавая их самобытность и их специфический вклад, Союз поддерживает открытый, прозрачный и регулярный диалог с этими церквями и организациями.

Признание «национальной индивидуальности», с другой стороны, не означает вседозволенности государств-членов, возможности совершать любые действия — в том числе и в тех областях, которые не охвачены правом Европейского Союза (например, выбор формы правления или политико-территориального устройства).

Свидетельство тому — установленные в ст. 2 ДЕС общие принципы конституционного строя, за нарушение которых государства-члены могут привлекаться к ответственности.

Уважение «национальной индивидуальности» государств-членов нисколько не препятствует здоровому и логически обоснованному процессу «самоидентификации» самого Европейского Союза, в том числе и на международной арене. Это отражает вторую сторону медали, называемой «единством в многообразии».

Принцип уважения прав человека и основных свобод.

Европейский Союз, как организация политической власти, в своей деятельности должен уважать не только интересы отдельных государств-членов, но и рядового человека, на которого в конечном счете направлено действие нормативных актов и других решений союзных органов. Естественно, в признании и защите нуждаются, в первую очередь, основные права личности.

Принцип уважения прав человека и основных свобод, сформулирован первоначально Судом Европейских сообществ, в настоящее время закреплен в ст. 2 ДЕС в качестве общего принципа конституционного строя, обязательного для всех носителей публичной власти на всех уровнях, в том числе на наднациональном.

Важным шагом в реализации этого принципа, который приближает Союз к модели конституционного государства, стало принятие в 2000 г. Хартии Европейского Союза об основных правах и признание за ней Лиссабонским договором юридической силы учредительного договора. Вместе с тем абз. 2 пар. 1 ст.6 ДЕС положения Хартии никоим образом не расширяют компетенцию Союза, определенную в Договорах.

Не изменяет компетенции и возможность присоединения ЕС к европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. на основе пар. 2 ст. 6 ДЕС.

Принцип равенства.

Равенство, как основополагающий принцип правового положения человека и гражданина в Европейском Союзе выступает одновременно в качестве принципа, исходя из которого должны осуществлять свою текущую деятельность все органы Европейского Союза, а также государства-члены.

Принцип равенства в разных его проявлениях (социальное, юридическое, равенство полов и др.) закреплен в нескольких статьях «конституции» Союза и в союзной Хартии об основных правах.

Вместе с тем ДЕС содержит принцип соблюдения Союзом равенства государств (пар. 2 ст. 4), который является отражением международно-правового принципа суверенного равенства.

Принцип устойчивого развития.

Развитие научно-технического прогресса в качестве одной из приоритетных задач всего человечества возводит на первый план обусловленность экономического развития социальными и экологическими факторами.

Принцип устойчивого развития носит комплексную природу и содержится в нескольких статьях ДФЕС. Во-первых, ст.9 ДФЕС говорит о социальной обусловленности деятельности ЕС: «При определении и осуществлении своей политики и деятельности, Союз учитывает потребности в содействии высокому уровню занятости, в обеспечении адекватной социальной защиты, в борьбе с обездоленностью и в высоком уровне образования, обучения и охраны здоровья людей». Статьи 12 и 14 ДФЕС дополняют эти положения, обусловливая политику ЕС требованиями по защите потребителей и особенностями правового положения служб общеэкономического значения.

Во-вторых, принцип устойчивого развития включает требование учитывать в принимаемых решениях потребности охраны природы и необходимость повышения ее качества. С этой целью ЕС, начиная с 70-х гг. XX в., в качестве отдельного направления деятельности осуществляет экологическую политику, в рамках которой принято обширное природоохранное законодательство. В качестве руководящего начала деятельности Союза требование учитывать в принимаемых решениях потребности охраны природы в настоящее время закреплено в одной из первых статей ДФЕС (ст. 11): «Потребности защиты окружающей среды должны быть включены в определение и осуществление политики и деятельности Союза, особенно, в целях содействия устойчивому развитию».

Ст.13 ДФЕС содержит частный случай проявления этого принципа в отношении защиты животных: «При разработке и осуществлении политики Союза в сферах сельского хозяйства, рыболовства, транспорта, внутреннего рынка, научных исследований, технологического развития и космоса Союз и государства-члены в полной мере учитывают потребности благополучия животных как чувствительных существ, уважая при этом законодательные или административные положения и обычаи государств-членов, в частности, по вопросам религиозных обрядов, культурных традиций и регионального наследия».

Принцип лояльного сотрудничества.

Принцип лояльного coтрудничества закрепляется в абз. 1 пар. 3 ст. 4 ДЕС: «Союз и государства-члены проявляют взаимное уважение и содействуют друг другу в выполнении задач, вытекающих из Договоров».

В успешном выполнении целей и задач Европейского Союза немалую роль играет существование тесной кооперации, сотрудничества:

- во-первых, между Союзом и государствами-членами;

- во-вторых, внутри самого Союза, между отдельными его институтами и другими органами (например, между Европарламентом и Советом, а также Комиссией при обсуждении и принятии нормативных актов).

Государства-члены, в свою очередь, предпринимают любые меры общего или специального характера, которые способны обеспечить исполнение обязанностей, вытекающих из Договоров или проистекающих из актов институтов Союза (абз. 1 пар. 3 ст. 4 ДЕС).