2015-06-24
1997
Как уже было отмечено, предметы ведения Европейского Союза образуют определенную систему. Она складывалась исторически и строится, прежде всего, исходя из специфики конкретных общественных отношений и задач ЕС в разных областях. В настоящее время в системе предметов ведения ЕС можно выделить четыре компонента:
- пространство свободы, безопасности и правосудия;
- общая оборонная политика;
- политика в области науки, образования и культуры.
Кроме того, необходимо отметить важность деления компетенции ЕС на внутреннюю и внешнюю. В Договорах эти два вида компетенции переплетены, однако различия в их содержании и осуществлении весьма существенны.
Экономическое пространство. Экономическая интеграция является краеугольным камнем всех современных европейских процессов. Поэтому не случайно, что в области экономических отношений ЕС обладает самой разветвленной компетенцией. Практически все предметы ведения, относящиеся к исключительной компетенции ЕС (кроме внешних аспектов деятельности), относятся к сфере экономической интеграции. Большая часть предметов совместного ведения — также вопросы экономического пространства, созданного в рамках ЕС. Для ЕС ключевыми элементами являются две формы экономической интеграции, которые воплощают положения Договоров, — это «внутренний рынок» и «экономический и валютный союз».
Внутренний рынок представляет собой пространство без внутренних границ, в котором согласно положениям настоящего Договора обеспечивается свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов согласно пар. 2 ст. 26 ДФЕС.
Как видно из приведенной цитаты, внутренний рынок ЕС в настоящее время носит в целом государственно-подобный характер, по существу, аналогичен внутреннему рынку отдельных государств. Нетрудно увидеть даже текстуальное сходство данной нормы-дефиниции и определения принципа единства экономического пространства, закрепляемого в конституциях федеративных государств, в том числе России.
Лиссабонский договор полностью исключил использовавшийся ранее в учредительных договорах термин «общий рынок», который юридически являлся синонимом термина «внутренний рынок» и представлял его историческую форму.
Общий (внутренний) рынок ЕС — это не только область географического пространства, но и определенная совокупность общественных отношений, находящихся под управлением ЕС. Полномочия ЕС в данной сфере, вполне естественно, закрепляются в первых разделах части третьей ДФЕС, прежде всего в разделе I «Свободное движение товаров» и разделе III «Свободное движение лиц, услуг и капиталов».
Каковы основные направления деятельности Союза в сфере внутреннего рынка? Эта деятельность состоит в утверждении принципа единства экономического пространства внутри ЕС и защите от нарушений его отдельных составляющих («свобод» общего рынка): свободы движения товаров, свободы движения работников, услуг и капитала.
Конкретные задачи, стоящие перед Сообществом и Союзом, однако менялись на разных этапах его развития:
- первоначально главной целью служило построение общего, а затем внутреннего рынка. Соответственно, деятельность органов Сообщества состояла прежде всего в отмене, ликвидации барьеров на пути экономических связей между разными странами ЕЭС. Содержание этой деятельности заключалось в издании правовых актов, посредством которых отменялись национальные препятствия, ограничения «свобод» общего рынка;
- в настоящее время, после того как единый рынок в целом построен, деятельность ЕС сконцентрирована на охране принципов единого экономического пространства от нарушений, прежде всего со стороны государств-членов. Соответственно, основная нагрузка падает на исполнительные и судебные органы Союза, на которые возлагается обязанность расследовать любые отступления от «свобод» общего рынка.
Сопутствующие политики. Создание внутреннего рынка — только первый этап интеграционного процесса, часто называемый «негативной интеграцией» (так как речь идет об отмене, устранении разного рода барьеров и препятствий международному общению).
Чем более сплоченным становилось Сообщество, тем сильнее была потребность в проведении единой для всего ЕС политики в разных областях жизни, как экономических, так и других. По этой причине уже в первоначальной редакции Договора под управление Сообщества были поставлены несколько сфер общественных отношений, в которых должна была проводиться «общая политика» (наряду или вместо «национальной политики», особой для каждого государства).
Первой началась реализация общей аграрной политики, затем политики конкуренции (антимонопольной политики). В 1970-е гг. было положено начало осуществлению экологической политики ЕС, затем — промышленной и т.д.
Сферы политики ЕС — это такие сферы общественной жизни, в отношении которых Союз уполномочен осуществлять целенаправленный комплекс мер регулятивного и управленческого характера.
Благодаря проведению Союзом политики в разных областях «негативная интеграция» дополняется интеграцией «позитивной», в рамках которой ЕС уже не разрушает, а созидает, то есть непосредственно разрабатывает и проводит в жизнь мероприятия, направленные на повышение общественного благосостояния.
Экономическое пространство обуславливают деятельность ЕС в области таможенного союза, установления правил конкуренции, необходимых для функционирования внутреннего рынка, сохранение морских биологических ресурсов в рамках общей политики в отношении рыболовства. Кроме того, другие политики ЕС тоже касаются экономической интеграции. Это - социальная политика, экономическое, социальное и территориальное сплочение, сельское хозяйство и рыболовство (за исключением сохранения морских биологических ресурсов), окружающая среда, защита потребителей, транспорт, трансъевропейские сети, энергия, туризм.
Деятельность ЕС в различных сферах его политики носит весьма многообразный характер. Она охватывает широкий комплекс мер социального управления: правотворчество, наблюдение, прогнозирование, планирование, контроль, финансирование различных программ и проектов и др.
Масштабы этой деятельности напрямую зависят от объема полномочий, закрепленных за ЕС в конкретной сфере политики его учредительным договором. Например, в области сельского хозяйства (общая аграрная политика) они значительно шире, чем в сферах образования и культуры. В последних — деятельность ЕС направлена в основном на поддержку соответствующих усилий государств-членов.
Экономический и валютный союз. Формирование внутреннего рынка и проведение Союзом в разных сферах управленческих мероприятий еще не завершают интеграционный процесс. Едино экономическое пространство предполагает также координацию всей экономической политики внутри ЕС независимо от того, кем и на каком уровне она осуществляется. Речь идет прежде всего о единой макроэкономической политике, направленной на управление хозяйством в целом, а не только в отдельных секторах (сельское хозяйство, промышленность и т.д.).
Незавершенность интеграции проявляется и в сохранении в разных частях общего рынка различных денежных единиц. Разно образие валют и постоянные колебания их курсов относительно друг друга существенно осложняют экономические взаимосвязи внутри ЕС.
По этой причине по завершении процесса создания общего внутреннего рынка ЕС начал переход к новой, более высокой форме интеграции, которая образует обособленный комплекс его предметов ведения: экономический и валютный союз (ЭВС).
В рамках ЭВС, во-первых, осуществляется координация всей экономической политики государств-членов со стороны Европейского Союза, в том числе контроль за состоянием национальных бюджетов: экономический союз.
Во-вторых, вводится в обращение единая денежная единица – евро — заменяющая собой валюты государств-членов: валютный союз.
Пространство свободы, безопасности и правосудия. Положения о данной сфере деятельности содержатся в разделе V части третьей ДФЕС. Все они до вступления в силу 1 декабря 2009 г. Лиссабонского договора составляли компетенцию ЕС по третьей опоре.
На сегодняшний день эта сфера деятельности берет свое начало в пар. 2 ст. 3 ДЕС, который провозглашает учреждение пространства свободы, безопасности и правосудия. Это совместная компетенция. В соответствии с пар. 1 ст. 67 Союз образует пространство свободы, безопасности и правосудия при уважении основных прав, а также различных правовых систем и традиций государств-членов. Положения Договора не препятствую исполнению государствами-членами своих обязанностей по поддержанию порядка и охране внутренней безопасности (ст. 72 ДФЕС).
Направление деятельности Союза в рамках рассматриваемого пространства концентрируется по трем приоритетным направлениям, зафиксированным в пар. 2—4 ст. 67 ДФЕС.
1. Союз обеспечивает отсутствие контроля в отношении лиц на внутренних границах и развивает общую политику по вопросам предоставления убежища, иммиграции и контроля внешних границ, которая основана на солидарности государств-членов и является справедливой по отношению к гражданам третьих стран.
2. Союз старается обеспечить высокий уровень безопасности с помощью мер, направленных на предотвращение преступности, расизма, ксенофобии и на борьбу с ними, мер по обеспечению координации и сотрудничества полицейских, судебных и других компетентных органов, а также путем взаимного признания судебных решений по уголовным делам и, если необходимо, посредством сближения уголовных законодательств.
3. Союз облегчает доступ к правосудию, в частности, с помощью принципа взаимного признания судебных и внесудебных решений по гражданским делам.
Политика в отношении пограничного контроля, предоставления убежища и иммиграции концентрируется на обеспечении устранения контроля в отношении лиц независимо от их национального гражданства при пересечении ими внутренних границ, осуществлении контроля в отношении лиц и эффективном наблюдении при пересечении внешних границ, постепенном введении в действие интегрированной системы управления внешними границами (ст. 77 ДФЕС).
Именно в этой сфере существуют и развиваются так называемые Шенгенские достижения, интегрированные в право Европейского Союза на основе специального Протокола и кодифицированные сегодня в нормах нескольких регламентов Совета, заменивших собой положения Шенгенского соглашения 1985 г. и Шенгенской конвенции 1990 г.
Союз развивает общую политику по вопросам предоставления убежища, дополнительной защиты и временной защиты, которая стремится предоставить адекватный статус любому гражданину третьей страны, нуждающемуся в международной защите, и обеспечить соблюдение принципа невысылки. Эта политика должна соответствовать Женевской конвенции от 28 июля 1951 г. и Протоколу от 31 января 1967 г. о статусе беженцев, а также другим уместным международным договорам (ст. 78 ДФЕС).
«Союз развивает общую иммиграционную политику, которая стремиться обеспечить на всех стадиях эффективное управление миграционными потоками, справедливое обращение с гражданами третьих стран, законно проживающими в государствах-членах, а также предотвращение нелегальной иммиграции, торговли людьми и усиленную борьбу с ними» (пар. 1 ст. 79 ДФЕС).
Судебное сотрудничество по гражданским и уголовным делам предусматривает широкий комплекс мер правовой помощи. В отношении сотрудничества по гражданским делам ст. 81 устанавливает принцип взаимного признания судебных и внесудебных решений. Это сотрудничество включает в себя меры ЕС по гармонизации гражданского процессуального законодательства государств-членов. Особый порядок принятия мер гармонизации и других мер в рамках сотрудничества судов по гражданским делам предусмотрен пар. 2 ст. 81 ДФЕС для решений по семейным делам.
Судебное сотрудничество по уголовным делам предусмотрено в ст.82 ДФЕС исходя из того же принципа взаимного признания приговоров и решений и полномочий по гармонизации норм уголовного процесса. Параграф 2 ст. 82 дает Союзу полномочия по определению минимальных правил в том, что касается взаимной допустимости доказательств между государствами-членами, прав лиц в уголовном процессе, прав жертв преступлений, других специальных аспектов уголовного процесса.
Полицейское сотрудничество, к участию в котором привлекаются все компетентные органы государств-членов, в том числе полицейские, таможенные и иные специализированные репрессивные службы в сферах предотвращения или выявления уголовных правонарушений и проводимых по ним расследований, базируется на положениях ст. 87 ДФЕС.
Гармонизация уголовного законодательства государств-членов предусматривается ст. 83 ДФЕС. Абзац 2 пар. 1 ст.83 называет сферы уголовно-правовой гармонизации. К этим сферам отнесены следующие виды преступлений: терроризм, торговля людьми и сексуальная эксплуатация женщин и детей, незаконная торговля наркотическими средствами, незаконная торговля оружием, отмывание денег, коррупция, подделка средств платежа, преступления в сфере компьютерной информации и opганизованная преступность.
Правоохранительные структуры Европейского Союза также предусмотрены Договором. Этими структурами являются Евроюст и Европол.
Правовое положение Евроюст определяется ст. 85 ДФЕС и специальным Решением Совета. Согласно пар. 1 ст. 87 назначением Евроюста является поддержка и усиление координации и сотрудничества национальных органов, ответственных за проведение расследований и уголовного преследования по фактам тяжкой преступности, которая затрагивает два или большее число государств-членов либо требует проведения уголовного преследования на общих началах — исходя из операций, осуществляемых органами государств-членов и Европолом, и на базе предоставляемой ими информации. В соответствии с Решением 2002/187/ПВД от 28 февраля 2002 г. о создании Евроюста в целях усиления борьбы с тяжкой преступностью в состав Евроюста входят прокуроры, магистраты и должностные лица полиции с равнозначной компетенцией, откомандированные из каждого государства-члена. Статья 86 ДФЕС предусматривает возможность учредить на основе Евроюста Европейскую прокуратуру.
Правовое положение Европола фиксирует ст. 88 ДФЕС, а также Решение Совета 2009/371/ПВД от 6 апреля 2009 г. о создании Европейского полицейского ведомства (Европол), заменившее своими положениями Конвенцию о создании Европейского полицейского ведомства 1995 г.
Общая оборонная политика. Эта общая политика ранее входила во вторую опору Союза. Положения о ее реализации содержатся в разделе V Маастрихтского договора, посвященном общей внешней политике и политике безопасности. В соответствии с пар. 4 ст. 2 ДФЕС: «Союз в соответствии с положениями Договора о Европейском Союзе располагает компетенцией по определению и осуществлению общей внешней политики и политики безопасности, включая поступательное формирование общей оборонной политики». Осуществление общей политики безопасности и обороны регулируют ст. 42—46 ДЕС.
Со времен Средневековья предлагались идеи создания общей обороны европейских стран против общего врага, например, Османской империи. Реализация оборонных планов современной Европы началась с подписания Брюссельского пакта 1948 г. и Североатлантического договора 1949 г., что положило основу системы коллективной безопасности, ориентированной, прежде всего, против возможной агрессии Советского Союза и стран социалистического блока (Организации Варшавского договора).
Коллективная безопасность, предусматривающая оказание любой необходимой помощи со стороны вооруженных сил союзников, тем не менее не обозначает «общей обороны», ибо не ведет к созданию единой армии и даже общих органов военного управления.
Первым реальным шагом в направлении создания действительно «общей обороны» западноевропейских стран послужил План Плевена. Автором этой идеи, так же как и плана создания ЕОУС (план Шумана), был Ж. Монне, а огласил ее в своем выступлении 24 октября 1950 г. в Парламенте Франции премьер-министр этой страны Рене Плевен (отсюда и название). Суть инициативы — «создание в целях общей обороны европейской армии, подчиненной политическим институтам единой Европы». Однако этому плану не суждено было воплотиться в жизнь, поскольку Франция не ратифицировала этот договор. Ее беспокоило то, что тем самым открывался бы путь к перевооружению ФРГ и фактически европейские силы обороны оказывались под контролем НАТО, а точнее США.
В 1954 г. в результате пересмотра Брюссельского пакта 1948 г. была учреждена организация Западноевропейский союз (ЗЕС), в состав которой вошла лишь часть государств-членов Европейских сообществ. Реального влияния и авторитета эта организация не имела. Она занималась главным образом вопросами совершенствования военной техники и планирования, а политические вопросы решались на уровне отдельных государств или в рамках НАТО.
Учредив Европейский Союз, Маастрихтский договор в качестве второй опоры этой новой организации создал ОВПБ. Двойное название — общая внешняя политика и политика безопасности не случайно. Как уже отмечалось выше, согласно статье 1 Раздела V, посвященного ОВПБ, ее предмет включает все вопросы оборонного характера.
Общая оборонная политика обеспечивает Союзу способность к оперативным действиям, которая опирается на гражданские и военные средства. Союз может прибегать к этим средствам при осуществлении миссий за его пределами с целью обеспечения и поддержания мира, предотвращения конфликтов и укрепления международной безопасности в соответствии с принципами Устава ООН. Основой для выполнения этих задач служат потенциалы, предоставляемые государствами-членами. Общая политика безопасности и обороны включает в себя поступательную разработку общей оборонной политики Союза. Европейски совет, в конечном итоге, может принять решение о создании общей обороны (пар. 2 ст. 42 ДЕС).
Статья 43 ДЕС указывает, что упомянутые выше миссии, в рамках которых Союз может прибегать к гражданским и военным средствам, включают: совместные операции по разоружению; гуманитарные миссии и миссии по эвакуации; миссии, связанные с предоставлением советов и содействия в военной сфере; миссии по предотвращению конфликтов и поддержанию мира; миссии боевых подразделений по урегулированию кризисов, в том числе миссии по восстановлению мира и стабилизационные операции по окончании конфликтов. Все эти миссии могут содействовать борьбе с терроризмом, в том числе путем оказания поддержки третьим странам в борьбе с терроризмом на их территории.
Современные положения об общей оборонной политике предусматривают создание военного альянса в рамках ЕС. Пара граф 7 ст. 42 содержит формулировку, идентичную ст. 5 Североатлантического договора 1949 г.: «В случае, если государство-член подвергнется вооруженной агрессии на его территории, государства-члены должны оказать ему помощь и содействие всеми возможными для них средствами в соответствии со статьей 51 Устава ООН». Это не затрагивает особого характера политики безопасности и обороны некоторых государств-членов. Общеизвестно, что 23 государства-члена ЕС входят в Организацию Североатлантического договора (НАТО). Обязательства и сотрудничество в данной области продолжают соответствовать обязательствам, принятым в рамках НАТО, которая для государств, входящих в ее состав, остается фундаментом их коллективной обороны и инстанцией для ее осуществления.
Кроме того, общая оборонная политика Союза не затрагивает особого характера политики безопасности и обороны некоторых государств-членов, она уважает обязательства, вытекающие из Североатлантического договора для отдельных государств-членов, которые считают, что их общая оборона реализуется в рамках НАТО, и является совместимой с общей политикой безопасности и обороны, установленной в этих рамках.
Упоминание о НАТО в ДЕС призвано в первую очередь юридически разграничить действие учредительного акта ЕС и учредительного документа НАТО.
Для реализации общей политики безопасности и обороны государства-члены предоставляют в распоряжение Союза гражданские и военные потенциалы, чтобы содействовать целям, установленным Советом. Государства-члены, которые учреждают между собой многонациональные силы, также могут предоставлять их в распоряжение общей политики безопасности и обороны.
Совет в рамках Союза может поручать реализацию какой-либо миссии группе государств-членов с целью обеспечить защиту ценностей Союза и служить его интересам. Реализация этой миссии регулируется ст. 44.
В соответствии с абз. 2 пар. 3 ст. 42 ДЕС государства-члены обязуются постепенно улучшать свои военные потенциалы. В выполнении этой обязанности им содействует Агентство в сфере развития оборонных потенциалов, научных исследований, закупок и вооружений (Европейское оборонное агентство). Данное Агентство выявляет оперативные потребности, содействует мерам по их удовлетворению, вносит вклад в определение и, когда уместно, в реализацию любой меры, полезной для укрепления индустриальной и технологической базы оборонного сектора, участвует в разработке европейской политики в отношении потенциалов и вооружений, и оказывает помощь Совету в оценке степени улучшения военных потенциалов.
Правовое положение Европейского оборонного агентства определяется ст. 45 ДЕС и Совместной акцией 2004/551/ОВПБ от 12 июля 2004 г.
Европейское оборонное агентство имеет своей задачей:
а) способствовать определению целей военных потенциалов государств-членов и оценке соблюдения обязательств, принятых на себя государствами-членами в отношении потенциалов;
б) содействовать гармонизации оперативных потребностей и принятию действенных и совместимых друг с другом методов приобретения;
в) предлагать многосторонние проекты для реализации целей в сфере военных потенциалов, обеспечивать координацию программ, осуществляемых государствами-членами, и управление специальными программами сотрудничества;
г) поддерживать исследования в области оборонной технологии, координировать и планировать совместные исследовательские мероприятия, а также разработку технических решений, отвечающих будущим оперативным потребностям;
д) вносить вклад в определение и, когда уместно, в реализацию любой меры, полезной для укрепления индустриальной и технологической базы оборонного сектора и для повышении эффективности военных расходов.
Европейское оборонное агентство открыто для всех государств-членов, которые желают в нем участвовать.
Государства-члены, которые отвечают более высоким критериям военных потенциалов и приняли на себя в этой сфере более жесткие обязательства с целью выполнения максимально сложных миссий, устанавливают постоянное организованное сотрудничество в рамках Союза. Такое сотрудничество регулируется ст. 46 и Протоколом о постоянном организованном сотрудничестве.
Политики в области науки, образования и культуры. Данный блок внутренней компетенции ЕС включает преимущественно вспомогательную компетенцию Союза, за исключением вопросов науки и технологического развития, относящихся к предметам совместного ведения. Учитывая специфику правотворчества ЕС в области науки и технологического развития, а также космоса, следует констатировать незначительные правотворческие полномочия ЕС в рассматриваемых областях деятельности.
Политика в области научных исследований, технологического развития и космоса основывается на положениях раздела XIX ДФЕС (ст. 179-190).
В этих сферах Союз ставит перед собой цели укрепления своих научных и технологических основ путем формирования европейского пространства научных исследований со свободным перемещением исследователей, научных познаний и технологий, создания благоприятных условий для развития своей конкурентоспособности, в том числе конкурентоспособности своей промышленности, а также содействия иным научно-исследовательским мероприятиям.
ЕС на всем своем пространстве поощряет предприятия (в том числе малые и средние предприятия), научно-исследовательские центры и университеты в их усилиях по проведению высококачественных исследований и достижению высококачественного технологического развития. Союз оказывает поддержку их усилиям по осуществлению сотрудничества, стремясь, в частности, обеспечить возможность исследователям свободно сотрудничать через границы, а предприятиям — в полной мере использовать потенциал внутреннего рынка, особенно, посредством оказания помощи в обеспечении открытости национальных публичных сделок, определении общих стандартов и устранении юридических и налоговых препятствий этому сотрудничеству.
Конкретные мероприятия и проекты в сфере науки и технологии осуществляются в соответствии с многолетней рамочной программой. Текущая 7-я рамочная программа ЕС в этой сфере рассчитанная до 2013 г., учреждена на основе Решения №1982/2006/ЕС Европейского парламента и Совета от 18 декабря 2006 г.
Лиссабонский договор ввел в сферу деятельности ЕС политику области космических исследований. Статья 189 ДФЕС указывает, что «в целях содействия научно-техническому прогрессу, промышленной конкурентоспособности и осуществления всех направлений своей политики Союз разрабатывает европейскую космическую политику».
Политика в области образования, профессионального обучения, молодежи и спорта базируется на положениях раздела XII ДФЕС (ст. 165, 166).
Союз способствует развитию качественного образования, поощряя сотрудничество государств-членов и, если необходимо, поддерживая и дополняя их деятельность, в полной мере уважая при этом ответственность государств-членов за содержание процесса преподавания и за организацию системы образования, а также их культурное и языковое разнообразие. Европейский Союз проводит политику в сфере профессионального обучения, которая поддерживает и дополняет мероприятия государств-членов, в полной мере уважая их ответственность за содержание и организацию профессионального обучения.
ЕС способствует повышению роли европейских задач спорта с учетом его особенностей, его структур, основанных на добровольном участии, а также его социальной и воспитательной функции.
Политика в области культуры проводится Союзом на основе раздела XIII ДФЕС, содержащего единственную ст. 167. В соответствии с ней ЕС «способствует расцвету культур государств-членов при уважении их национального и регионального разнообразия, одновременно выдвигая на передний план общее культурное наследие».
