Основные черты системы управления национальных окраин России

(Опыт сравнительно-исторического анализа)

Материалы предыдущих глав книги позволяют говорить о длительном и сложном пути развития и исторической эволюции государственно-административной системы России. Начиная со второй половины XVI в. централизованная Русская держава постепенно становится могущественной многонациональной империей. Расширение ее территории происходило за счет процессов воссоединения, завоевания, мирного вхождения соседних народов и регионов Восточной Европы, Кавказа, Сибири, Прибалтики, Средней Азии, Казахстана, Дальнего Востока, Центральной Азии. Формирование границ Российского государства завершилось в конце XIX — началеXX в. с присоединением Туркмении (Закаспия) и Тувы (Урянхайского края).

Административное устройство, как известно, зависит от исторических условий, типологии политической системы, общественной инфраструктуры и формационного уровня государства. Важным компонентом и рычагом административно-территориального управления является развитый в той или иной степени бюрократический аппарат=1. Органы центральной и местной администрации отличаются по уровню разделения властных функций, степени иерархичности, нерасчлененности или дифференцированности внутренней структуры. Определенное значение при этом имеют традиции государственного управления, играющие двоякую роль — стабилизатора и противовеса всяким инновациям. Жизнеспособность, относительная крепость или слабость государственно-административного устройства зависят от комплекса причин, но важное значение имеет его способность к трансформации и реформированию по новому образцу².

Таксонимическим показателем государства того или иного типа являются характер и специфика взаимоотношений между центральными и местными органами власти. В соответствии с этим признаком историки и юристы выделяют два основных вида (категории) государства, называемые централизованные и декомпенсированные. Первый из них характеризуется концентрацией всей административной власти в высшем, обычно столичном, бюрократическом аппарате. Второй тип отличается распределением функций управления между центром и местными органами власти³. В период древности и средневековья легитимность политического строя освящалась и подкреплялась главным образом религиозной доктриной. Сакральной основой почти всех государств, причем не только Запада, но и Востока, служил провиденционализм⁴. Однако с развитием в Европе абсолютизма стали интенсивнее разрабатываться и этатистские идеи, зародившиеся в более раннюю эпоху. В XVII — XVIII вв. широкое распространение получила концепция "естественного права", призванная обосновать законность происхождения власти. В Петровское время эта теория западных философов и правоведов стала использоваться для подкрепления абсолютной монархической власти в России⁵.

Государственный строй Российской империи претерпел эволюцию — от феодальной сословно-представительной до буржуазной монархии. Однако в нашей исторической науке нет единого и точного определения характера и сущности российской государственности в начале XX в. Развернувшаяся в советской историографии в конце 60 — начале 70-х гг. дискуссия о самодержавии и абсолютизме выявила несколько точек зрения по этому сложному вопросу. Некоторые историки считают, что российский абсолютизм, существовавший в форме военно-феодальной монархии, достиг своего апогея в первой половине XIX в. Кризис всего крепостного строя приблизил самодержавие к фактической деспотии в правление Николая I⁶. Другие авторы полагают, что в России в процессе эволюции феодальной монархии в буржуазную возникло так называемое "конституционное самодержавие"⁷.

Хотя рассматриваемая проблема до сих пор не решена в отечественной историографии, несомненно одно: российский абсолютизм не был точной копией европейской модели. Об этом убедительно свидетельствуют научные труды последних лет, посвященные сравнительному анализу и типологии абсолютизма⁸.

В странах Западной Европы королевская власть, как известно, стала ограничиваться законодательной деятельностью парламента еще в средневековую эпоху. Образцом конституционной монархии считалась Великобритания, а абсолютной монархии — Франция. Однако буржуазные революции середины XIX в. и последующие бурные политические события почти не оставили абсолютных монархий в Западной Европе: здесь эта форма правления сменилась правовым государством, охраняемым конституционным строем⁹. В Россииже гораздо дольше сохранялся тип авторитарного государства с неограниченной и фактически нераздельной царской властью.

Специфика российской государственности, существовавшей на протяжении веков в виде феодальной монархии и абсолютизма и лишь короткий отрезок времени в форме буржуазной монархии, вытекала из объективных исторических факторов. Это обусловливалось прежде всего тем, что ее становление и развитие проходило в условиях крепостного строя и почти безраздельного господства землевладельческого класса. Организационно и политически слабое "третье сословие" не играло такой общественной роли, как в развитых странах Европы¹⁰.

Главной социальной опорой самодержавия, как мы знаем, являлось дворянство, поддержавшее в свое время царскую власть в борьбе с сепаратизмом крупного оппозиционного боярства. В дальнейшем произошло сращивание этого служилого землевладельческого сословия с государственным аппаратом. Однако необходимость охраны собственных интересов стимулировала консолидацию всего господствующего класса, что способствовало поддержанию сильной монархической власти. Отличительной чертой российского этатизма была также более значительная, чем в Западной Европе, роль государства, оказывавшего громадное влияние на политическую, экономическую и общественную жизнь страны¹¹.

Отмена крепостного права и развитие капиталистических отношений внесли определенные изменения в государственное и административное устройство Российской империи. Вместе с тем сохранилось гораздо большее, чем в других странах, значение военно-служилого сословия. Специфическими чертами российской государственности являлись неравномерность, скачкообразность процессов модернизации и развитие по догоняющему типу, что диктовалось отставанием страны от более развитых государств Европы и США¹²

Российское государство начиная с XVIII в. ориентировалось главным образом на западные образцы административно-государственного устройства. Однако вступление на новый путь отмечалось извилистым переходом от политики консерватизма к либеральному прагматизму. Проводившиеся при этом реформы чередовались обычно с контрреформами, что также составляет примечательную особенность России¹³.

В истории российской государственности важную роль сыграли реформы Петра I. В годы его царствования в рамках упомянутой концепции "естественного права" широкое распространение получила идея "служения государю", обязанного, в свою очередь, всячески заботиться о своих подданных. Петр Великий сам олицетворял на практике образец подобного служения, но решал государственные дела по праву неограниченного монарха, хотя нередко опирался на мнение Сената¹⁴.

В результате Петровских реформ первой четверти XVIII в. были заложены основы новой инфраструктуры и принципы функционирования и регламентации деятельности правительственного аппарата. В России сложился особый тип самодержавного дворянско-чиновничьего государства. Трансформация политической системы и создание империи происходили в тесной связи и взаимодействии с административно-территориальными преобразованиями. В начале XVIII в. приказную систему заменили ведомства, получившие название коллегий. Важную роль в государственном управлении стали играть коллегия иностранных дел, воинская коллегия, адмиралтейская, мануфактурная и ряд других. Сенат, учрежденный Петром I, осуществлял контроль за центральными и местными органами власти и сбором налогов¹⁵.

В начале XIX в вместо коллегий Петровской эпохи возникают министерства по образцу ряда европейских держав. Сенат объявляется верховным органом страны и высшей судебной инстанцией. Образуется Комитет министров, на который возлагаются функции главы всей администрации. Российская империя в административно-территориальном отношении делится на губернии, округа, волости, приставства¹⁶

Последующий период ознаменовался непомерной централизацией и бюрократизацией российского государственного аппарата. Созданная после разгрома восстания декабристов специальная императорская канцелярия сосредоточила в своих руках всю полноту государственно-административной власти. Царское правительство стремилось к милитаризации органов управления, насаждению в них военных и полицейских чинов¹⁷

Отмена крепостного права и буржуазные реформы 60--70-х гг. XIX в. привнесли некоторые демократические начала в деятельность правительственных институтов управления. Создание выборных земских сословных учреждений повысило влияние помещичье-купеческих слоев в местных органах самоуправления. Однако, как мы уже отмечали, земские учреждения не получили распространения на большинстве окраинных территорий империи¹⁸

В XVIII—XIX вв. в национальных регионах России была введена система деления на крупные административно-территориальные единицы — губернии. В некоторых окраинах, например в Закавказье и на Северном Кавказе, применялись военно-административные формы управления. Однако в начале XX в. происходит некоторая демократизация в сфере политическою устройства, создается Государственная дума¹⁹

Российская государственно-административная система имела ряд своих отличительных черт по сравнению с другими европейскими странами. Так, в силу исторических традиций в ее структуре отсутствовала жесткая социальная дифференциация, строгая иерархия и расчленение служебных функций, не сложилась корпоративная психология чиновничества. Трансформация этой системы имела неравномерный характер, но важную роль играли крупные реформы, в основе которых лежала идея рационализации и преобразования по европейскому образцу²⁰. В то же время проводившаяся сверху ломка традиционных структур корректировалась в определенной мере реальной практикой жизни, а иногда и выливалась в контрмеры, как это имело место в постпетровскую эпоху, при Екатерине II и Павле I²¹.