2015-07-04
392
На предплановом этапе создаются необходимые предпосылки для планирования развития, дается ответ на следующие вопросы:
Þ Какие ценностные ориентации и установки могут помочь в формировании психологического климата, благоприятного для развития?
Þ Как вовлечь представителей различных слоев местного сообщества в процесс планирования развития?
Þ Какие организационные формы могут обеспечить демократичность процессу планирования развития?
Первый этап планирования предполагает ответ на вопрос — где мы находимся сейчас. Для этого проводятся исследования сложившихся тенденций и особенностей развития местного сообщества. Это касается таких важных характеристик, как численность и состав местного населения, занятость и доходы, изменения в структуре экономики. Уяснив, в каком состоянии находится экономика, необходимо реально оценить соотношение между потребностями и возможностями экономического развития.
Второй этап планирования. Главный вопрос — к чему мы стремимся. Иными словами, речь идет о выборе таких стратегических целей, которые действительно отвечают интересам местного сообщества и в то же время реализуемы. Технология помогает:
Þ провести различие между принципиально возможными вариантами ускорения развития местной экономики и достижениями с точки зрения ресурсной базы конкретного местного сообщества;
Þ осуществить выбор стратегии с учетом возможных приобретений и потерь («плюсов» и «минусов») от ее реализации;
Þ отличить проекты стратегические от проектов, которые не связаны с избранной стратегической линией.
Третий этап планирования. Главный вопрос — как мы можем достичь желаемого. Иными словами, нужно взвесить возможности и ресурсы. Технология содержит описание действий и инструментов, которые помогут определить:
Þ достаточны ли ресурсы для достижения поставленных целей?
Þ что нужно сделать, чтобы мобилизовать имеющиеся и найти недостающие ресурсы?
Поскольку стратегия развития реализуется через конкретные взаимосвязанные проекты, в исследовании разработана «Методика составления и реализации плана действий проекта», включающая:
Þ структуру плана действий;
Þ последовательность планирования;
Þ описание основных структурных блоков плана действий — ресурсы, организация, результаты;
Þ основные модели организаций, обеспечивающих реализацию стратегии развития местного сообщества с участием местной команды управления и различных слоев населения.
Для решения этих задач разработаны инструменты сбора и анализа информации о местном сообществе, его управлении и развитии в режиме осуществления социально-экономического мониторинга.
В исследовательской программе предусмотрено:
Þ проанализировать направленность и характер интересов и
ценностных ориентации различных категорий людей в новых условиях (многообразия форм собственности, сложности общественно-политической ситуации, власти и управления, кризиса в культурной и духовной жизни района);
Þ выявить направленность и характер социально-экономических, профессионально-трудовых, общественно-политических установок и мотивов конкретного поведения различных социальных групп;
Þ выработать методику анализа и оценки социально-политической ситуации в районе, обучить субъекты управления (местные органы власти и управления) методам постоянного отслеживания ее изменений (мониторинга) и наладить систему сбора и обработки такого рода информации;
Þ изучить проблемы и пути социальной и экономической защиты местного сообщества, предложить оптимальные методы практической деятельности органов управления на текущую и отдаленную перспективу.
Проведенный анализ позволяет уточнить выдвинутые исследовательские гипотезы.
Предметом исследования местного сообщества является комплексная оценка социально-экономической, духовно-культурной, управленческой и кадровой ситуации в их взаимосвязи и взаимообусловленности.
Изучение осуществляется по следующим показателям и индикаторам: интенсивность, эффективность, новое качество знаний, устойчивость позиций, социальная инфраструктура и профессионализм.
В процессе организации системы муниципального управления учитываются особенности функционирования секторов, применения основных методов и средств управления — социально-экономических, организационно-технологических, административно-хозяйственных, социально-психологических, воспитательных. Не менее существенным является поэтапное рассмотрение каждого управленческого цикла: анализ ситуации, социальное прогнозирование, социальное проектирование, планирование, регулирование социальных процессов, оценка эффективности.
В ходе исследования изучается эффективность различных способов социально-управленческого воздействия в различных секторах: формирование новых ценностных ориентации различных групп населения, стимулирование трудовой активности материальными и организационными средствами, интенсификация социально-информационных процессов.
Среди конкретных задач анализа эффективности жизнеобеспечения местного сообщества особое внимание уделяется изучению деятельности органов муниципального управления. Анализ этих проблем носит поисковый характер, имеющий целью разработку методов и приемов регулярного социологического мониторинга силами постоянно действующих в местном сообществе информационно-аналитических центров.
Одним из главных факторов социального торможения в местном сообществе является не только жесткая и неоптимальная позиция центра, но и отсутствие достаточной инновационной деятельности со стороны субъектов муниципального управления.
Потому крайне важным представляется изучение состояния творческого мышления субъектов управления, руководящих кадров, их способности к восприятию социальных инноваций и проведению в жизнь прогрессивных социальных мер.
Действительно, достигнутый уровень развития творческого мышления кадров муниципального управления не позволяет решать сложные социально-экономические задачи. Он недостаточен для осуществления глубокой перестройки системы управления на современном этапе. Тогда в исследовательской программе предусматривается:
1. Установить и сравнить уровень творческого мышления:
Þ организаторов производства;
Þ руководителей местного сообщества;
Þ работников творческого труда.
2. Выявить существующие причинно-следственные взаимосвязи между уровнем творческого мышления руководящих кадров и основными факторами, обусловливающими его конкретное состояние.
3. Выработать практические рекомендации, направленные
на повышение уровня творческого мышления кадров, их управленческой культуры.
Для выполнения задач исследования, как правило, осуществляется регистрация мнений и оценок относительно процессов внедрения, восприятия и утверждения нововведений; объективных фактов, характеризующих деятельность муниципальных кадров в процессе восприятия и утверждения нововведений, а также реальных результатов этой деятельности; взаимоотношений исследуемых в процессе внедрения нововведений; социально-демографических и статусных характеристик исследуемых лиц.
Для объективного измерения столь широкого круга разнообразных характеристик используется комплекс методов сбора информации: группового анонимного опроса, экспертной оценки, контент-анализа.
Одна из основных задач исследования — анализ уровня информированности населения местного сообщества, направленности ценностных ориентации и установок на рыночные отношения — решается методом массового опроса различных групп населения, а также интервьюирования экспертов. Анкетный опрос по времени предшествует другим формам узкоспециализированного анализа деятельности органов муниципального управления, что позволяет при их проведении учесть предварительные итоги опроса.
Осуществляется «пилотажное исследование», которое позволяет уточнить программу, инструментарий и характеристики измерения:
1) уровня информированности различных групп о социальных процессах;
2) основных ценностных ориентации, взглядов, ожиданий различных групп населения, состояния сознания;
3) социальных устремлений, установок относительно их возможного поведения;
4) причин появления проблем в практическом поведении и ценностных ориентациях.
Отдельно проводится контент-анализ документов, печати, решений, программ субъектов управления, интервью руководителей и экспертов по эффективности мер социального
воздействия (в сфере экологии, охраны труда и профессиональной ориентации в первую очередь).
В результате рассчитываются показатели, отражающие:
Þ демографические характеристики населения: численность по населенным пунктам, половозрастная структура, средний возраст и др.;
Þ некоторые характеристики окружающей среды: водные бассейны, заселенность и т. д.;
Þ характеристики занятости населения: количество рабочих мест по секторам экономики, уровень безработицы и т. д.;
Þ некоторые характеристики качества рабочей силы;
Þ прогнозные данные.
В программе используются также шкалограммы экономической дифференциации населенных пунктов и социальной активности жителей района. Шкалограммы являются простыми и доступными инструментами анализа местного сообщества и дают возможность:
Þ определить степень обеспеченности бытовыми услугами жителей различных населенных пунктов;
Þ выявить зоны неразвитости, возможной социальной напряженности;
Þ оценить степень интегрированности местного сообщества;
Þ получить информацию, необходимую для пространственного планирования развития муниципального образования.
Для анализа качества жизни населения в программе разрабатываются критерии, показатели, индикаторы (душевой доход, семейный доход, минимальный прожиточный минимум, «потребительская корзина» и т. п.), способные выразить количественно и качественно состояние развития социальной инфраструктуры района. Предложены для целевой программы сохранения физического и нравственного здоровья населения индексы соматического здоровья (по шестибалльной шкале оценки), которые позволяют оценить состояние здоровья каждого жителя, наметить пути его укрепления и повышения продолжительности жизни и работоспособности людей.
Для анализа структуры потерь здоровья населения используются расчеты средних уровней таких показателей:
Þ смертность в трудоспособном возрасте от всех причин;
Þ ожидаемая продолжительность жизни;
Þ младенческая смертность;
Þ заболеваемость;
Þ временная нетрудоспособность;
Þ инвалидность и т. п., что очень важно для рациональной организации системы обязательного медицинского страхования.
Особое значение отведено изучению таких направлений муниципальной социальной политики, как поддержка незащищенных категорий населения (пенсионеров, уволившихся в запас военных, больных, детей и т. п.), охрана материнства и детства.
Исследование позволяет выявить механизмы развития и накопления потенциала развития, в том числе и финансового оздоровления местного сообщества, уточнить стратегические цели развития, сосредоточить усилия на:
Þ определении приоритетных перспектив развития местного сообщества;
Þ придании импульса развитию местного сообщества;
Þ полном использовании имеющихся в местном сообществе ресурсов;
Þ анализе реальных возможностей и подходов к развитию;
Þ деятельностной ориентации.
Разработанная исследовательская программа, проведенные социологические исследования, многочисленные инновационные семинары и учеба руководящего состава позволяют создать и принять концепцию и стратегию развития местного сообщества1.
После того, как определены цели и стратегии, разработаны и утверждены программы и проекты целостного развития местного сообщества, на первый план выступает организация воплощения их в жизнь. Это важнейшая функция муниципального управления, которой, к сожалению, не уделяется должного внимания. Организационный ресурс еще не стал предметом анализа муниципальной науки.
Прежде всего, заслуживает внимания организация самой общественной власти, которая, имея вертикальную структуру, управленческие импульсы, идет не только «сверху вниз», но и «снизу вверх». Она представляет собой не только директивы и инструкции, но и проекты управленческих решений, разного рода предложения, реакции на действия вышестоящих управленческих инстанций. В России, на всех этапах ее развития, действовало в основном — если не исключительно — направление «сверху вниз». Движение в обратном направлении было всегда слабым, поддерживалось в большей мере для демонстрации активного участия населения в общественных и государственных делах. При такой системе организации власти и управления информационно-аналитическая работа не нужна ни в центре, ни на местах.
Во-первых, для оживления нынешней общественной жизни, нормализации системы общественного «кровообращения» необходимо ускорение движения в направлении «снизу вверх».
Во-вторых, в традициях административно-командной системы управления одним из ведущих принципов было решение всех проблем, включая и местные, путем согласования с вышестоящей, центральной властью. В лучшем случае возможны были в такой ситуации унифицированные решения, не учитывающие местные условия и особенности и поэтому малоэффективные и ненаукоемкие. Местная власть при этом не аккумулировала, не выражала социальную энергию местного сообщества, а только транслировала решения вышестоящих инстанций. Решения принимались наверху, а на местах занимались только их исполнением без глубинного анализа ресурсной базы.
В-третьих, пока еще не сложилось разделение властей «по вертикали». При этом любые решения органов местной власти могут быть отменены на региональном, а решения органов региональной власти — на центральном уровне. Принцип вертикального разделения власти означает:
1) признание равенства уровней власти (федерального, регионального и местного);
2) разделение властных компетенции между уровнями власти;
3) признание приоритета того или иного уровня власти в сфере своей компетенции;
4) разрешение споров между уровнями власти исключительно в судебном порядке.
Иначе говоря, если решение какого-то вопроса входит в компетенцию муниципального управления, то это решение не может быть отменено ни органом власти субъекта Федерации, ни центральным органом власти. Оно может быть обжаловано только в судебном порядке.
В-четвертых, нынешнее российское общество представляет собой конгломерат людей, общностей, сообществ, скрепленных государством, его органами. Если представить себе, что соединяющие нити государства вдруг ослабнут, общество придет в хаотичное состояние. Оно существует постольку, поскольку есть государство. Государство диктует обществу свою волю, а не наоборот, хотя уже давно известно, что в нормальных условиях должно быть наоборот: общество (гражданское общество) первично, а государство вторично. Общество представляет собой в этом случае самоуправляющуюся систему, свободную от социальных потрясений и катаклизмов. Если такие потрясения и случаются, то они быстро и успешно преодолеваются самим обществом. Что же касается государства, то оно выполняет роль регулирующего механизма и оценивается по тому, насколько успешно выполняется им эта роль. Если возникают «сбои» при выполнении регулирующей роли, то обществу тем самым подаются импульсы к реформированию системы государственного регулирования и, следовательно, существующих государственных структур.
Россиянам еще предстоит сформировать самоуправляющееся гражданское общество и одно из важнейших направлений движения здесь — организация муниципального управления и его ядра — местного самоуправления. Именно, организация местного самоуправления — это исходный пункт формирования гражданского общества, его фундамент. Не каждый человек имеет возможность принимать и проводить управленческие решения на региональном и, тем более, федеральном уровнях, но все имеют такую возможность на местном уровне, в системе муниципального управления. С другой стороны, если человек не способен навести порядок у себя дома, то может ли он это сделать в целом по стране? Местное самоуправление — это первая и важнейшая ступень общественного самоуправления. Не поднявшись на эту ступень, нельзя подняться и на следующие — более высокие уровни самоорганизации.
В-пятых, большая часть россиян заражена вирусом пассивно-созерцательного, иждивенческого отношения к жизни. Это не столько вина, сколько беда патерналистского государственного устройства. Человек, придя на рабочее место, мог и не приступать к работе или делать ее некачественно, а зарплату, тем не менее, получал. Устраиваясь работать на то или иное предприятие, он становился в очередь на жилье и через какое-то время получал его независимо от личных заслуг. Связь между благополучием человека, с одной стороны, и его трудовой активностью, с другой стороны, была неоднозначной, опосредованной и не располагала его к активной деятельности, инициативе.
Активная жизненная позиция, чувство хозяина территории не формируются призывами и директивами. Они формируются по ходу самой жизни. Нельзя быть активным, не став реальным хозяином. Активная жизненная позиция формируется там и тогда, где и когда активность, самодеятельность, творчество становится если не исключительной, то доминирующей формой поведения человека.
В связи с этим организация муниципального управления, прежде всего, местного самоуправления — это условие и форма преодоления пассивно-иждивенческих настроений населения.
В-шестых, организация местного самоуправления — это надежда на преодоление отчуждения между органами управления и населением, между государством и обществом. Есть только один путь преодоления отчуждения, установления и укрепления доверия между органами управления и населением. Это — передача управленческих функций самому населению в форме организации его самоуправления на основе современных наукоемких технологий. Оказавшись в положении принимающего управленческое решение и отвечающего за его выполнение, субъекты управления вынуждены будут использовать данные информационно-аналитической деятельности.
Организация — это всегда комплекс мер материально-ресурсного, финансово-экономического, нормативно-правового, организационно-технологического характера, без которых нет управления, в том числе и его органической части — информационно-аналитической деятельности.
Стратегическое планирование — часть информационно-аналитической работы, которое начинается после концептуально-стратегической деятельности, разработки целевых программ и осмысления собранной многосторонней информации. Стратегическое планирование — организационная сторона этой работы, ее организационный механизм.
Создание банка методологической и методической информации (научная и прикладная литература, методики и разработки) по стратегическому планированию и управлению развитием муниципальных образований предполагает:
Þ обмен опытом стратегической работы с другими муниципальными образованиями;
Þ разработку конкретных механизмов реализации Целевой комплексной программы и решения возникающих сложных проблем с использованием методов коллективного творчества;
Þ формирование корпуса муниципальной науки (группы ученых, специалистов и экспертов) как постоянно действующей научно-методической базы инновационно-экспериментального развития местного сообщества.
Необходимо также постоянно действующее нормативно-правовое обеспечение хода реализации Целевой комплексной программы, предусматривающее:
Þ формирование банка нормативно-правовой информации по отдельным стратегическим программам;
Þ изучение и использование в работе законодательных актов РФ, субъекта Федерации; подготовка соответствующих нормативно-правовых актов местного самоуправления для реализации Целевых комплексных программ;
Þ организацию регулярных правовых консультаций по ключевым проблемам развития местного сообщества для разработчиков и исполнителей Целевой комплексной программы;
Þ утверждение Целевой комплексной программы на Совете депутатов в местном сообществе, а также организацию депутатского контроля за ходом ее реализации;
Þ подготовку необходимых постановлений и распоряжений Главы местного самоуправления.
Для реализации программы необходима организация финансового обеспечения.
Финансовые ресурсы Целевой комплексной программы формируются за счет:
Þ средств местного бюджета;
Þ внебюджетных источников (привлеченные внутренние и внешние инвестиции, ссуды, кредиты, прочие заемные ресурсы);
Þ благотворительной помощи, добровольных взносов и пожертвований;
Þ залога и продаж муниципального имущества;
Þ кооперирования финансовых средств предприятий и организаций, заинтересованных в реализации Целевой комплексной программы.
Особое значение имеет создание условий для привлечения инвестиционного капитала. Требуется создание необходимых условий и минимизация рисков предпринимательской деятельности путем страхования, реализации системы залогов, предоставления гарантий сохранения и свободного перемещения капитала.
В ходе реализации Целевых программ на каждый календарный год формируется, защищается и утверждается необходимый объем инвестиций по каждой стратегической программе и по Целевой комплексной программе или проекту в целом.
По итогам года осуществляется анализ использования финансовых средств в рамках каждой стратегической программы.
Кадровое обеспечение предполагает наличие необходимых специалистов, научных работников и предпринимателей, способных эффективно решать задачи информационно-аналитической работы на местном уровне.
Для кадрового обеспечения стратегических программ необходимо:
Þ развитие системы обучения, подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов органов власти и управления;
Þ привлечение высокопрофессиональных специалистов, экспертов, консультантов и ученых для решения сложных задач;
Þ поиск и привлечение к реализации Программы интеллектуального потенциала жителей местного сообщества;
Þ регулярный контроль, аттестация и стимулирование исполнителей, участвующих в реализации Целевых комплексных программ.
Для управления ходом реализации Целевых комплексных программ необходим стратегический Совет.
В функции стратегического Совета входит:
Þ прогнозирование результатов и последствий реализации Программы;
Þ анализ и подведение итогов реализации Программы;
Þ доведение целей и задач Программы до исполнителей;
Þ подготовка соответствующих материалов по реализации работ;
Þ координация работы по реализации Программы;
Þ корректировка при необходимости содержания Программы;
Þ рассмотрение и принятие новых целевых программ и проектов;
Þ определение состава лиц, непосредственно занятых в осуществлении Программы.
