Анализ ситуации

Проблема институционального кризиса системы исполнительной власти имеет несколько проявлений.

Первое. Правительство Российской Федерации сегодня строится и работает в большей степени как учреждение, нежели как Кабинет министров. Это проявляется в следующем:

- Правительство не осознано как коллегия, как совокупность министров и по-прежнему понимается как "надминистерский" аппарат;

- Правительство действует не столько как коллегиальный орган, сколько как орган единоначальный, где Председатель Правительства понимается скорее "директором; как следствие плохо разграничены задачи, выполняемые едино­лично Председателем Правительства и Правительством как коллегиальным органом.

- Министерства и ведомства в таком Правительстве выступают как подведомственные "предприятия и учреждения";

- Отсутствует понимание министра как политически ответственного, конституционного должностного лица. Этому препятствует такие рудименты командной системы управления, как: институт «блоковых» заместителей председателя Правительства, курирующих сферы ответственности нескольких министров («блока»); обилие межведомственных комиссий, которые не столько помогают координации деятельности, сколько размывают персональную ответственность руководителей федеральных органов исполнительной власти; существование отраслевых и межотраслевых департаментов Аппарата Правительства.

- Аппарат Правительства в его нынешнем виде является «министерством по делам министерств и ведомств». Существование такой надстройки замедляет процесс принятия решений, искажает роль как Правительства, так и министерств и иных органов исполнительной власти, подрывает принцип персональной ответственности публичных должностных лиц*; такое положение в закрепляется Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», где в статье 47 говорится, что Аппарат Правительства Российской Федерации образуется не только для обеспечения деятельности Правительства, но и для организации контроля за выполнением его решений органами исполнительной власти. Тем самым акцент переносится с публичного - политического и правового - контроля на контроль аппаратный.

- Целый ряд функций министерств и ведомств дублируется подразделениями Администрации Президента РФ. Это безусловно является дополнительным фактором, оказывающим внесистемное непубличное влияние на работу органов исполнительной власти (причем не всегда позитивное).

В результате Правительство не в состоянии выполнять эффективно все те задачи и функции, которые на него возложены Конституцией Российской Федерации и от реализации которых зависит динамика развития страны. Не случайно общим местом критики исполнительной власти стал упрек в отсутствии внятной стратегии социально-экономического развития, упрек в том, что Правительство работает в режиме исключительно текущего, оперативного управления.

Второе. Нынешняя система федеральных органов исполнительной власти, возглавляемая Правительством Российской Федерации и насчитывающая семь разновидностей органов исполнительной власти (министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, агентства, федеральные надзоры, управления или главные управления) не основана на единых критериях, а потому во многом обусловливает нестабильность и неэффективность всей деятельности исполнительной власти.

Во-первых, все органы исполнительной власти независимо от их вида имеют в целом однотипное предназначение. Как на федеральное министерство, так и на государственный комитет возложена в принципе одинаковая роль – регулирование в определенной сфере и координация в этой сфере деятельности иных федеральных органов исполнительной власти (межотраслевая координация). Именно поэтому время от времени ведомство меняет свой статус (государственный комитет превращается в министерство, федеральная служба в госкомитет и т.д.).

Во-вторых, в одном и том же органе нередко совмещаются регулятивные, правоприменительные, контрольные функции и предоставление услуг. Это является одним из условий, порождающих слабый контроль и коррупцию в системе органов исполнительной власти, а также не позволяет определить в системе исполнительной власти центры определения стратегии в конкретной сфере и структуры, занимающиеся главным образом правоприменительной деятельностью.

В-третьих, типичной ситуацией является конфликт интересов в деятельности органа исполнительной власти. В условиях, когда возложенные на один и тот же орган исполнительной власти задачи являются вовсе взаимоисключающими или предполагают, как минимум, разные «векторы» развития, одна из задач оказывается нерешенной или страдает решение обеих.

Третье. Отсутствуют четкие правовые основы и критерии создания территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Во-первых, в разных федеральных органах исполнительной власти существуют различные, причем далеко не всегда обоснованные, критерии создания и размещения подчиненных им территориальных подразделений.

Во-вторых, ощутима слабость взаимодействия федеральных территориальных органов между собой в регионах, их координации, а также слабость федерального руководства ими. Нередко эти органы вовлекаются в борьбу между конкурирующими политическими силами в регионах.

В-третьих, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти оказываются под влиянием органов государственной власти субъектов Российской Федерации, что ослабляет эффективность выполнения федеральных функций, а иногда и вовсе подменяет в деятельности территориальных органов федеральные интересы региональными.