Система управления государственными финансами

Несмотря на значительный прогресс в направлении создания эффективной системы управления государственными финансами, все ее элементы функционируют с низкой степенью эффективностью. Это относится и к межбюджетным отношениям, и ко всему бюджетному процессу, включая стадии формирования бюджетной политики, исполнения бюджета, учета и контроля, прозрачность бюджетов и процедур принятия бюджетных решений, управление долгом и активами.

Принятие Бюджетного кодекса стало существенным шагом на пути повышения эффективности бюджетного процесса. Тем не менее, для полной реализации его положений еще предстоит проделать огромную работу. Кроме того, многие положения Бюджетного кодекса оставляют существенные возможности для сохранения неэффективных механизмов управления государственными финансами.

Последние годы стали периодом обострения кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов, проявляющегося в усилении субъективизма и политического торга с регионами за финансовые ресурсы, массовом неденежном исполнении бюджетов разных уровней, задержках в выплате зарплаты работникам бюджетной сферы, резком росте долгов региональных и местных бюджетов. Основная причина кризиса - резкая диспропорция между сосредоточенными на региональном и местном уровне значительными расходными обязательствами и бюджетными средствами, с одной стороны, и недостаточной ответственностью за их выполнение и использование, с другой[12].

Качество макроэкономических прогнозов, лежащих в основе бюджетов, остается чрезвычайно низким и подверженным количественным манипуляциям для сохранения максимальной гибкости на этапе исполнения бюджета. Если при существовавшей политической ситуации такой подход был оптимальным, то в долгосрочной перспективе, с точки зрения эффективности бюджетной политики и открытости государства, он не допустим.

Формирование государственного бюджета продолжает осуществляться, в общем и целом, по методу «от достигнутого». Взаимодействие с ведомствами, регионами и законодательной властью, которое определяет бюджетные параметры, носит характер субъективного торга, не основанного на оценке эффективности расходов. Этот торг определяет выбор финансируемых и нефинансируемых обязательств. В неблагоприятные годы такой торг неизбежно приводил к принятию нереалистичных бюджетов на всех уровнях. Несмотря на существенный прогресс в совершенствовании бюджетной классификации, органы власти, в особенности, на региональном уровне, пока не следуют новым правилам, что отражается как в низком качестве бюджетного планирования, так и в сохранении низкой степени прозрачности бюджетов всех уровней.

Процесс исполнения бюджетов заметно улучшился в последние годы в связи со становлением казначейской системы. До 1998 года, секвестирование нереальных бюджетов и масштабные зачетные механизмы бюджетного финансирования были ключевыми в практике исполнения бюджетов. Казначейская система уже позволила (главным образом, на федеральном уровне) упорядочить расходование средств в соответствии с принятыми законами, в частности, путем установления внутригодовых постатейных лимитов расходов, а также регистрации контрактов на поставку товаров и услуг, заключаемых бюджетополучателями. Был усилен текущий контроль за целевым расходованием средств бюджетными организациями. Тем не менее, проблемы в этой области еще очень велики. Казначейская система лишь в малой степени затрагивает исполнение региональных бюджетов. Далеки от совершенства процедуры внутригодового перераспределения ресурсов и использования дополнительных доходов. Не удается уйти от накопления кредиторской задолженности по отдельным бюджетным статьям.

Государственный бюджет, а также процедуры принятия бюджетных решений остаются в значительной степени непрозрачными. Министерство финансов и региональные органы власти публикуют лишь обобщенные данные об исполнении бюджетов, которые не дают ясной картины о состоянии государственных финансов и, соответственно, платежеспособности Правительства. Процедуры государственных закупок, в том числе конкурсные оставляют значительные возможности для дискриминации потенциальных производителей товаров и услуг, а также коррупции, что ведет к завышению бюджетных потребностей и сохранению неэффективных бюджетных расходов.

Качество бюджетного контроля, осуществляемого контрольно-ревизионными органами Министерства финансов, Федеральным казначейством и Счетной палатой, остается крайне низким. Поскольку, в соответствии с нормативными актами, основное внимание обращается на соответствии исполнения бюджета заложенным в закон показателям, на оценку действительной эффективности расходов не хватает ни материальных, ни профессиональных ресурсов. Эти проблемы присущи и федеральному и региональному уровню бюджетной системы в равной степени.

До сегодняшнего дня сохраняется широкое использование целевых бюджетных фондов и механизмов связанного кредитования как инструментов бюджетного финансирования. Эти инструменты являются как правило крайне неэффективными, поскольку ведут либо к избыточным расходам, прямо не предусмотренным в законах о бюджете, либо к утрате механизмов ответственности на нижестоящем уровне и соответствующе финансовой ответственности на более высоком уровне.

Внебюджетные фонды, продолжают играть чрезмерную роль в системе государственных финансов. Государственные социальные внебюджетные фонды, прикрываясь отсутствующим страховым характером платежей, сохраняют непрозрачный и бесконтрольный характер перераспределения ресурсов, которое, по независимым оценкам, приводит к существенным бюджетным потерям. Внебюджетные фонды регионов являются либо способом создания неблагоприятного представления о финансовом положении региона как основы предъявления спроса на федеральную помощь, либо механизмом увода финансовых ресурсов из-под законодательного контроля. До сих пор отсутствуют четкие и прозрачные процедуры использования внебюджетных средств бюджетополучателями.

Управление долгом продолжает осуществлять как на федеральном, так и на региональном уровне в большей степени исходя из бюджетных потребностей без надлежащего учета воздействия рынка государственного долга на частные инвестиции, без достаточного внимания в долгосрочной эффективности различных долговых инструментов с точки зрения бюджетных издержек. Управление долгом плохо сопряжено с управлением государственными активами. В управлении государственным имуществом отсутствует комплексность и подходы, опирающиеся на оценку эффективности.