Баланс ресурсов и обязательств расширенного бюджета

Наиболее острой бюджетной проблемой, которая определяет весь характер социально-экономических отношений между государством и обществом, является несбалансированность ресурсов и обязательств на всех уровнях бюджетной системы.

Показатели кассового исполнения бюджетов, представленные в таблице Х и говорящие сегодня об отсутствии бюджетного дефицита, не показывают истинных масштабов бюджетной сферы, определяемой ее обязательствами.

Таблица Х: кассовое исполнение расширенного бюджета, % ВВП

В первую очередь проблемой является сам факт отсутствия системы учета бюджетных обязательств. В настоящий момент – до проведения инвентаризации - не представляется возможным точно определить объем расходных обязательств государства. Наше представление об их объеме и структуре дает таблица Х.

Таблица Х: Матрица обязательств, % ВВП (ПРОВЕРИТЬ ЦИФРЫ)

Наиболее значительное снижение обязательств расширенного правительства произошло после 1992 года (когда обязательства государства составили более 75% ВВП) и продолжалось в течение трех лет. В целом это снижение составило не менее 30% ВВП, прежде всего, за счет прекращения косвенного субсидирования импорта и прямого эмиссионного субсидирования отдельных отраслей экономики. После 1995 года объем обязательств бюджета не только не сократился, но даже вырос в результате принятия законодательных и нормативных актов, не обеспеченных источниками финансирования. Частично это нашло свое отражение в увеличении кассового исполнения расходов в 1996-1997 годах, финансирование которого происходило за счет роста объемов неденежных и квазиденежных инструментов. Финансовый кризис 1998 года привел к сокращению непроцентных обязательств государства за счет существенного снижения реальной заработной платы в бюджетном секторе (до ХХХ% ВВП). Дополнительный эффект (до ХХХ% ВВП) дала и реализация Программы экономии государственных расходов. На сегодняшний день, как это следует из цифр, приведенных в таблице, непроцентные обязательства расширенного правительства составляют ХХХ-ХХХ% ВВП[7].

Существенную часть обязательств расширенного Правительства составляют расходы на обслуживание долга, а также обязательства по погашению основной части долга.

В 1999-2000 годах общая текущая долговая нагрузка на федеральный бюджет составляла в среднем 11.2% ВВП или 77% бюджетных доходов[8]. Завершение процесса реструктуризации государственного долга приведет к росту долговых платежей в 2001-2004 годах в среднем до ХХХ% ВВП, а в 2005-2010 годах – ХХХ% ВВП. Это соответствует – с учетом консервативного макроэкономического прогноза и предположения о нулевом дефиците федерального бюджета снижению уровня государственного долга с ХХХ% ВВП на начало 2000 года до ХХХ% ВВП к началу 2004 года.

Что касается долговых обязательств на субфедеральном уровне, то соответствующие достоверные данные отсутствуют, что само по себе свидетельствует о низком качестве управления государственными финансами. Лишь немногие региональные органы власти предоставляют в Министерство финансов Российской Федерации полные данные об обслуживании и погашении своих долговых обязательств. По оценкам Министерства финансов, общий объем субфедеральных долговых обязательств составляет не менее ХХХ% ВВП, а ежегодные долговые платежи могут составить ХХХ-ХХХ% ВВП в последующие годы.

Таким образом, общий объем обязательств расширенного Правительства на период 2000-2004 годы при неизменном законодательстве оценивается в ХХХ% ВВП, а на 2005-2010 годы – ХХХ% ВВП с учетом прогнозируемых макроэкономических тенденций. В общем объеме обязательств собственно расходные обязательства составят ХХХ% и ХХХ% ВВП соответственно, а оставшаяся часть будет приходиться на погашение основной суммы государственного долга.

Фактический объем ресурсов, которым обладает государство, определяется бюджетными доходами, возможностями получения прибыли от управления государственными активами и доступными источниками заимствований.

Общий объем доходов расширенного бюджета составлял около 35% ВВП в среднем за последние 5 лет, меняясь в интервале 33-36Х% ВВП в зависимости от изменений в законодательстве, внешних и внутренних экономических условий, политических тенденций. Суммарная эластичность налоговых доходов бюджета по отношению ко всем этим факторам была крайне низкой[9].

Соответственно, при неизменных доходах бюджета превышение бюджетных обязательств над доходами будет составлять не менее ХХХ% ВВП, что является наилучшей оценкой проблем в бюджетной сфере, поскольку потенциал роста доходов от управления государственными активами не может рассматриваться как значительный и устойчивый источник доходов государства, а заимствования являются лишь временным ресурсом, использование которого должно увязываться с перспективами устойчивого экономического роста.

Низкая капитализация активов государства, а также недостаточное внимание Правительства к эффективности управления государственной собственностью ограничивало соответствующие доходы (включая поступления от продажи государственного имущества) уровнем немногим более 1% ВВП. До завершения инвентаризации государственной собственности, а также переговоров с должниками России нельзя назвать серьезно обоснованную оценку потенциала роста этих доходов, но по предварительной оценке эти доходы могут быть увеличены в 2-3 раза (ПРОВЕРИТЬ!!!). Таким образом, с учетом доходов от управления государственными активами отрицательный баланс обязательств и ресурсов государства может быть снижен до ХХХ% ВВП.

Ресурсы, связанные с привлечением новых государственных заимствований, сильно ограничены. Эти ограничения – со стороны инвесторов - определяются как уроками финансового кризиса 1998 года, так и консервативной оценкой перспектив экономического роста в России. С другой стороны, с точки зрения бюджета, ограничения на новые заимствования накладываются необходимостью обеспечения долгосрочной бюджетной сбалансированности также с учетом консервативной оценки перспектив экономического развития, включая соотношение динамики реального обменного курса и роста ВВП. Равновесный уровень новых заимствований должен быть, по предварительным оценкам, ниже ежегодных потребностей в погашении государственного долга[10], что будет составлять ХХХ-ХХХ% ВВП.

Соответственно, общий баланс ресурсов и обязательств государства является отрицательным и составляет не менее ХХХ% ВВП.

Таблица Х: баланс обязательств и ресурсов, % ВВП

Пока не решена проблема эффективного сбалансирования ресурсов и обязательств, она решается неисполнением избытка обязательств по правилам, определяемым либо государством, либо в результате договоренностей государства с частным сектором.

Эти договоренности становятся возможными, поскольку сохраняется зеркальное отражение избыточного объема государственных обязательств – чрезмерная номинальная налоговая нагрузка на экономику. При существующей налоговой системе среднее предприятие, не имеющее никаких льгот и не скрывающее налогооблагаемую базу, должно выплачивать от 35% до 50% своей выручки или от 60% до 90% добавленной стоимости. В масштабах всей экономики (без учета необлагаемых доходов сектора нерыночных услуг) это подразумевает номинальную налоговую нагрузку свыше 50% (???) ВВП.

Если на одной стороне «договора» между государством и обществом находится неполное исполнение государством своих обязательств, то на другой стороне лежит массовое неисполнение налоговых обязательств, зачеты, льготы и отсрочки. Такой «договор» является одним из главных первоисточников неравных условий конкуренции, невозможности легальной защиты прав собственности, масштабного кризиса неплатежей и оттока капитала – ключевых препятствий для устойчивого экономического роста.

Дисбаланс ресурсов и обязательств существует не только в расширенном бюджете в целом, но и на всех уровнях бюджетной системы. Ни федеральный бюджет, ни бюджеты субъектов Федерации, ни большинство государственных внебюджетных фондов не финансируют свои обязательства в полном объеме. Наибольшая несбалансированность de jure существует на федеральном уровне (7-10% ВВП???). De facto это оказывается проблемой региональных бюджетов и внебюджетных фондов, которым переданы полномочия по исполнению федеральных обязательств[11]. Не менее важен и следующий уровень проблемы – отсутствие достаточных самостоятельных финансовых ресурсов у местного самоуправления, подрывающее эффективность его функционирования.

Таким образом, без решения проблемы несбалансированности государственного бюджета, невозможно не только достижение финансовой стабильности и создание надежных предпосылок для устойчивого экономического роста, но и повышение эффективности государственной власти, являющее фундаментом поступательного развития общества.