Структурные преобразования в газовой промышленности

В процессе реализации программы совершенствования хозяйственных отношений в газовой отрасли целесообразно выделить три этапа, на каждом из которых Правительством Российской Федерации принимаются согласованные действия в сфере ценовой, налоговой и институциональной политике, опирающиеся на необходимые для их реализации изменения и дополнения в нормативно-правовой базе.

На первом этапе основными решаемыми задачами являются:

- преодоление кризиса неплатежей;

- обеспечение безубыточности коммерческой деятельности организаций газовой отрасли на внутреннем рынке.

Для реализации этих задач в сфере газовой промышленности необходима реализация следующих мероприятий:

В сфере институциональной политики и развития рынка газа:

Подготовить и утвердить постановлением Правительства Российской Федерации Основные положения по развитию внутрироссийского рынка природного газа.

С целью реализации Основных положений:

- определить источники финансирования и запустить Проект по развитию внутрироссийского рынка природного газа, задачами которого должна стать комплексная разработка основных правовых, экономических, методических и технических аспектов развития рынка газа (включая подготовку нормативно-методических документов, детальных технических отчетов, бизнес-планов по важнейшим направлениям развития инфраструктуры газового рынка с последующей организацией финансирования и проведением тендеров по реализации этих проектов) с привлечением специалистов органов государственного управления (Минтопэнерго России, ФЭК России, МАП России и др.), организаций газовой отрасли и независимых экспертов;

- создать постоянно действующую Межведомственную комиссию по подготовке и управлению Проектом по развитию внутрироссийского рынка природного газа, в задачи которой должны войти подготовка технических заданий по Проекту, формирование рабочих групп специалистов, привлекаемых для реализации Проекта на конкурсной основе, рассмотрение и внедрение результатов работы рабочих групп.

Продолжить процесс разграничения функциональных ролей между хозяйствующими единицами, в том числе внутри интегрированных газовых компаний, обеспечив:

- финансовое разделение деятельности по магистральному и распределительному транспорту газа внутри газотранспортных компаний ОАО «Газпром». Выделение из состава газотранспортных предприятий в качестве самостоятельных организаций подразделений, осуществляющих распределение газа, в случаях, когда адекватное разделение издержек путем ведения отдельных счетов и финансовых результатов оказывается невозможным в рамках одной существующей компании;

- финансовое разделение внутри ГРО деятельности по распределительному транспорту газа и сбытовых функций и других видов услуг по газоснабжению, не входящих в сферу естественных монополий;

- Обеспечить поддержку развитию нерегулируемого сектора газового рынка, включая:

- совершенствование процедур доступа независимых производителей, газоснабжающих организаций и крупнейших потребителей (электростанций ФОРЭМ) к магистральной сети ОАО «Газпром», включая:

- уточнение порядка определения величины свободной мощности газотранспортной системы как разницы между номинальной производительностью трубопроводов по маршруту поставки и мощностью, используемой для исполнения договоров поставок по регулируемым ценам, заключенных ОАО «Газпром» с покупателями с учетом объемов газа, реально оплаченных ими по предыдущим договорам. Включение в обязательства ОАО «Газпром» положения о регулярном предоставлении заинтересованным независимым поставщикам газа информации об определенной таким образом величине свободной мощности по основным маршрутам поставки газа;

- предоставление возможности независимым поставщикам газа, наряду с ООО «Межрегионгаз», участвовать на конкурентной основе в дополнительных поставках газа, осуществляемых по нерегулируемым ценам;

- упрощение для независимых поставщиков газа организационной процедуры получения доступа к ГТС ОАО «Газпром», согласования условий и подписания договоров на транспортировку газа;

- расширение состава услуг по обеспечению доступа, включая различные виды услуг по транспортировке с определением режимов поставки, а также системные услуги ОАО «Газпром», предоставляемые независимым поставщикам на возмездной основе (услуги по балансировке поставок и др.);

- предоставление возможности для получения доступа к ГТС ОАО «Газпром» импортерам газа, при осуществлении ими поставок газа потребителям Российской Федерации;

- распространение действия Положения об обеспечении доступа независимых организаций к ГТС ОАО «Газпром» на магистральные газопроводы (газпроводы-отводы), работающие в составе ЕСГ России, но принадлежащие независимым газотранспортным организациям;

- принятие ОАО «Газпром» обязательств по соблюдению общих условий первичной продажи газа (на выходе с установки по подготовке газа), соответствующих коммерческим нормам торговли и исключающих какую-либо дискриминацию в отношении всех покупателей – как организаций, входящих в состав системы ОАО «Газпром» или зависимых от него, так и совершенно независимых организаций;

- введение Правительством Российской Федерации по предложению органов государственного регулирования ограничений в отношении объемов газа, покупаемого ООО «Межрегионгаз» у газодобывающих предприятий Газпрома, с целью предоставления возможностей для прямых закупок газа у этих предприятий газораспределительными и независимыми газосбытовыми организациями; согласование с ОАО «Газпром» программы сокращения прямых закупок газа ООО «Межрегионгаз» на 5-10 лет;

- совершенствование процедур доступа производителей, потребителей и газоснабжающих организаций к местным газораспределительным сетям с обеспечением единых правил доступа ко всем сетям, включая распределительные газопроводы газотранспортных предприятий, и возможностей одновременного доступа к магистральным газопроводам и газораспределительным сетям. Необходимо обеспечить постепенную адаптацию ГРО и участников газового рынка к новым условиям работы в режиме открытого доступа к сетям. С этой целью необходимо на начало введения доступа определить первоначальный круг потребителей на территории обслуживания ГРО, которые могут покупать газ по прямым договорам с производителями (оптовыми поставщиками) газа в первую очередь, и установить соответствующие объемы прямых продаж газа, разработать график и программу мер по расширению круга потребителей и объемов газа, поставляемых по прямым договорам на 5-10 лет;

- организацию биржевой площадки для отработки механизмов спотовой торговли газом.

Провести анализ (вариантов, способов и последствий реализации) и ввести ограничения на процессы вертикальной и горизонтальной интеграции организаций в газовой отрасли, включая ограничения на установление контроля ОАО «Газпром» над сферой переработки попутного нефтяного газа, над ГРО (транспортировка газа и(или) поставка газа) и над сферой импорта газа на российский рынок газа.

В сфере совершенствования организации и методов государственного управления газовой отраслью:

Провести рационализацию системы и методов государственного управления в газовой отрасли, включая:

- создание эффективной системы государственного лицензирования, и в том числе подготовку лицензионных требований для каждого из лицензиатов - субъектов хозяйственных отношений в газовой отрасли и выдачу соответствующих лицензий. Введение обязательного коммерческого лицензирования нерегулируемых поставщиков газа, а также ГРО и газотранспортных компаний ОАО «Газпром» как операторов распределительной и магистральной сети;

- создание системы и механизмов антимонопольного регулирования нерегулируемого сектора газового рынка;

- пересмотр состава информации, представляемой хозяйственными организациями в федеральные и региональные органы исполнительной власти с учетом требований развития конкурентного рынка газа и установления честных и недискриминационных отношений в системе газоснабжения. Необходимо, в дополнении к преобладающей в настоящее время технической информации, обеспечить поступление информации о хозяйственной деятельности в соответствии с новыми стандартами раскрытия информации о деятельности организаций газовой отрасли, включая сведения о загрузке газопроводов и наличии свободных мощностей, объемах прямых продаж газа, состоянии расчетов за газ и задолженности, структуре акционерного капитала, инвестиционных проектах и их реализации, об использовании прибыли, о величине начисленной амортизации и потребности в средствах на реконструкцию и другие сведения, позволяющие повысить эффективность государственного регулирования газовой отрасли;

- разработку новых и обновление существующих правил, норм, стандартов, методических положений и инструкций, регламентирующих взаимоотношения организаций газовой отрасли в процессе их совместной хозяйственной деятельности, а также их отношения с федеральными и региональными органами исполнительной власти в условиях развития внутрироссийского рынка газа;

Обеспечить в течение периода формирования цивилизованного рынка газа и проведения коммерциализации деятельности ГРО сохранение в федеральной государственной собственности блокирующих пакетов акций территориальных ГРО, существенно улучшив эффективность управления этими пакетами акций.

Улучшить взаимодействие федеральных органов исполнительной власти в сфере регулирования газовой отрасли, обеспечив следующий порядок их совместной работы:

- Минэкономики РФ и Минтопэнерго РФ ежегодно разрабатывают топливно-энергетический баланс (ТЭБ) на 3-5 лет по стране и отдельным экономическим районам, а также отдельные балансы электроэнергии, нефти, угля и газа, которые определяют государственную политику в соотношении использования основных видов топливно-энергетических ресурсов.

- исходя из утвержденного ТЭБа и на основе предложений газодобывающих и газотранспортных компаний Минтопэнерго РФ ежегодно утверждает их производственную программу на трех-пятилетнюю перспективу с оценкой объемов необходимых капитальных вложений;

- - ФЭК России рассматривает, проводит экспертизу обоснованности и включает в зональные цены газа и транспортные тарифы инвестиционные затраты, необходимые размеры которых рассчитываются ОАО «Газпром» по утвержденным программам.

Необходимо существенно улучшить систему контроля со стороны Минтопэнерго России и ФЭК России за фактической реализацией инвестиционных программ и крупных инвестиционных проектов с целью определения расхождений между плановыми и фактически осуществляемыми инвестициями и их учета при установлении цен и тарифов с обеспечением справедливого распределения инвестиционных рисков между акционерами организаций газовой отрасли и ее потребителями.

В сфере развития нормативно-правовой базы:

Реализация перечисленных выше мер должна сопровождаться развитием нормативно-правового обеспечения предпринимаемых шагов по реформированию газовой отрасли, включая:

- разработку методики установления тарифов на магистральный и распределительный транспорт;

- разработку методов антимонопольного контроля рыночных цен и их ограничения;

- внесение изменений в порядок применения механизма СРП для мелких месторождений;

- внесение изменений в действующее Положение об обеспечении доступа к газотранспортной системе ОАО «Газпром»;

- внесение изменений в действующее Положение об обеспечении доступа организаций к местным газораспределительным сетям;

- внесение изменений в действующие правила поставки газа, регламентирующие взаимодействие ОАО «Газпром» (ООО «Межрегионгаз») с покупателями газа в регулируемом секторе рынка газа;

- разработку и введение в действие Правил работы оптового рынка газа, регламентирующих взаимодействие участников торговли газом в нерегулируемом секторе рынка газа. В Правилах должно быть предусмотрено введение общих для всех покупателей условий первичной продажи газа на промыслах ОАО «Газпром», соответствующих принятым коммерческим нормам торговли газа и исключающих дискриминацию отдельных покупателей;

- устранение содержащихся в Законе противоречий в определении основ взаимоотношений между владельцем ГТС ОАО «Газпром» и ГРО;

- создание правовой основы диспетчерско-технологического управления объектами, работающими в составе ЕСГ России;

- придание нового статуса Правилам поставки газа в Российской Федерации как документа, регламентирующего только коммерческие аспекты торговли газом по регулируемым ценам и только в регулируемом секторе внутрироссийского газового рынка в сфере действия ЕСГ России. Аналогичные правила поставки газа должны быть разработаны и для остальных крупных систем газоснабжения («Норильскгазпром»,«Якутгазпром», «Роснефть-Сахалинморнефтегаз»);

- определение возможности и условий формирования нерегулируемого внутрироссийского оптового рынка газа, установление необходимости разработки Правил работы оптового рынка в сфере действия ЕСГ России и ответственности органов исполнительной власти за утверждение этих Правил и за контроль их исполнения участниками оптовой торговли;

- определение правил эксплуатации ЕСГ России (ГТС ОАО «Газпром») в условиях развития газового рынка России, которые должны определить порядок состав и предоставления сетевых услуг, определить требования к организации оперативно-диспетчерского управления ГТС и другие технические аспекты использования ГТС для поддержки работы оптового рынка газа. Аналогичные правила эксплуатации должны быть разработаны и для остальных крупных систем газоснабжения («Норильскгазпром», «Якутгазпром», «Роснефть-Сахалинморнефтегаз»);

- создание правового основания для продажи части газа с применением договорных цен и повышающих коэффициентов к регулируемой цене на природный газ;

- подготовку проекта Федерального закона «О регулировании деятельности субъектов естественных монополий на региональном уровне», создающего правовую основу для взаимодействия между федеральными и региональными органами государственного регулирования и между этими органами и субъектами естественных монополий.

- разработку и утверждение типовых лицензий для нерегулируемых поставщиков и операторов сети.

Задачами второго этапа являются:

- достижение безубыточности всех секторов рынка газа;

- создание условий для накопления инвестиционных ресурсов газовыми компаниями;

- прекращение практики перекрестного субсидирования, и в частности продаж газа населению по льготным ценам, поставок газа с применением понижающих и повышающих коэффициентов, применения специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа с целью финансирования программ газификации.

Для реализации этих задач в сфере газовой промышленности необходима реализация следующих мероприятий:

В сфере институциональной политики и развития рынка газа:

Обеспечить развитие биржевой торговли газом и производными финансовыми инструментами (фьючерсы) на одной или нескольких биржах.

Обеспечить дальнейшее развитие порядка и процедур доступа любых субъектов рынка к газотранспортным сетям всех уровней с учетом ограничений на их пропускную способность. Сделать более гибким меню предоставляемых услуг по доступу, проведя дифференциацию услуг по доступу к газотранспортной сети (включая различные услуги по транспортировке газа и услуги по хранению газа), разработать и внедрить методы тарификации для каждой из выделенных видов услуг;

С целью замены действующего порядка разрешительного доступа к сети на более гибкий механизм доступа, повышающий эффективность использования газотранспортных мощностей, провести работу по созданию рынка газотранспортных мощностей, включая вторичный рынок купли-продажи контрактных прав доступа к магистральным и распределительным газотранспортным системам. Поручить ЦПДУ ОАО «Газпром» разработать и внедрить компьютерную систему для проведения аукционных торгов на высвобождающиеся газотранспортные мощности по отдельным маршрутам транспортировки газа.

Стимулировать создание газо-энергетических компаний и компаний по распределению и сбыту газа и электроэнергии путем предоставления более широких прав и возможностей при получении лицензий на разработку месторождений, налоговых преференций и др.

В сфере развития нормативно-правовой базы:

В процессе развития конкурентного рынка газа продолжать совершенствование правил работы оптового рынка газа.

Разработать и внедрить правила работы вторичного рынка газотранспортных мощностей.

Разработать и внедрить методику формирования цен на услуги по хранению газа и Правила предоставления этих услуг.

Разработать и принять единый порядок для всех участников сферы газоснабжения, регулирующий получение разрешений на проектирование, размещение и строительство объектов газификации и обеспечивающий одинаковые условия для их осуществления для всех лицензированных организаций газовой отрасли.