Анализ преобразований и основных тенденций, сложившихся в жилищном секторе

Жилищная система, функционировавшая в дореформенный период, характеризовалась жестким государственным регулированием всех жилищных отношений и доминированием государственной собственности.

В самом начале переходного периода были намечены основные направления новой жилищной политики и реформирования жилищного сектора (Закон «Об основах федеральной жилищной политики» (1992), Государственная целевая программа «Жилище» (1993), принципы которой впоследствии были развиты в документе «Основные направления реализации нового этапа Государственной целевой программы «Жилище» (1996)).

Преобразования проводились по следующим основным направлениям:

- реформа прав собственности на жилье;

- реформа арендного сектора жилья;

- реформа жилищно-коммунального хозяйства;

- реформа строительного сектора;

- реформа землепользования и градостроительного регулирования;

- реформа системы жилищного финансирования;

- создание инфраструктуры рынка жилья.

В результате проведенных преобразований кардинальным образом изменилась структура собственности жилищного фонда Российской Федерации. В 1999 году после приватизации 45% квартир, подлежащих приватизации, доля частного жилищного фонда составила 59% по сравнению с 33% в 1990 году (включая жилищные и жилищно-строительные кооперативы).

К сожалению, в процессе приватизации жилых помещений не была достигнута цель передачи в реальное управление собственникам помещений многоквартирных зданий в целом и прилегающих земельных участков. В настоящее время в России создано лишь немногим более 3200 товариществ собственников жилья, что составляет менее одного процента от общего объема жилищного фонда.

Завершается процесс передачи муниципалитетам государственного ведомственного жилищного фонда (его доля сократилась с 42% в 1990 году до 6% в конце 1998 года). Данная политика позволяет сделать предприятия более конкурентоспособными.

В рамках реформы жилищно-коммунального хозяйства основными компонентами явились: создание эффективной системы управления жилищно-коммунальным хозяйством через формирование муниципальных заказчиков жилищно-коммунальных услуг и товариществ собственников жилья; переход на договорные отношения с подрядными организациями любой организационно-правовой формы; демонополизация и развитие конкуренции в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг; регулирование деятельности естественных монополий по предоставлению коммунальных услуг; переход к новой системе оплаты жилья и коммунальных услуг с целью возмещения потребителями реальной стоимости оказываемых услуг; введение адресной помощи семьям на оплату жилищно-коммунальных услуг в зависимости от их доходов.

К началу 90-х общие затраты на жилищно-коммунальное хозяйство составили 7,5% ВВП, что являлось чрезмерной нагрузкой как на бюджеты всех уровней, так и на население, являющееся основным потребителем данных услуг.

В результате проведения реформ происходит организационное разделение функций управления и обслуживания жилищным фондом. Отношения между управляющей организацией и подрядными компаниями начали строиться на договорной основе. Удельный вес муниципальной жилой площади, обслуживаемой на конкурсной основе, превысил 20% от площади, обслуживаемой на договорной основе.

Одним из условий повышения эффективности жилищно-коммунального хозяйства был постепенный перевод отрасли на режим безубыточного функционирования путем сокращения бюджетного дотирования и перекрестного субсидирования потребителей. Если сразу после либерализации цен население оплачивало около 2% стоимости этих услуг, то в настоящее время доля населения составляет 54% оплаты стоимости жилищно-коммунальных услуг (данные Госстроя России).

Успешно реализуется программа адресной социальной помощи в виде компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг гражданам с низкими доходами. В настоящее время более 6% семей с наименьшими доходами получают такие субсидии, в городской местности доля таких семей составляет около 8%. Эти цифры говорят о существенных возможностях в повышении уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг населением.

Удалось снизить масштабы бюджетного дотирования отрасли. Доля дотаций ЖКХ в расходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составила в 1998 году 23,2% процента против 26,2% в 1994 г. Однако, необходимо признать, что снижение мосштабов дотирования отрасли является не столько результатом проводимых преобразований, сколько следствием системного бюджетного кризиса.

Вместе с тем, сохраняется высокая зависимость от бюджетных дотаций производителей жилищно-коммунальных услуг. Практически не происходит привлечение частных подрядных организаций к управлению жилищным фондом и объектами коммунальной инфраструктуры, в сфере эксплуатации жилья также не удалось пока создать полноценный рынок подрядных услуг. В начальной стадии находится становление процедур эффективного тарифного регулирования в коммунальном секторе. Критически снизились капитальные затраты на содержание жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры, которые все еще в основном осуществляются за счет местных бюджетов. Такая система не создает достаточных стимулов для рационального ресурсопотребления, не позволяет привлекать кредитные ресурсы для поддержания и развития коммунальной инфраструктуры.

Кардинальные изменения произошли в сфере финансирования строительства жилья: бюджетные источники перестали играть существенную роль: 40% строительства жилья финансируется за счет средств индивидуальных застройщиков, в значительной мере привлекаются средства частных инвесторов (в том числе населения) на строительство многоэтажных домов.

Существенные изменения произошли и в форме участия бюджетов в жилищном финансировании. Приоритетной формой была признана поддержка нуждающихся в улучшении жилищных условий через предоставление безвозмездных субсидий на приобретение жилья. В первую очередь, эта политика реализуется на федеральном уровне в рамках Федеральной целевой программы «Государственные жилищные сертификаты». За период 1998 – 1999 годов за счет средств безвозмездных субсидий более 28 тыс. участников программы приобрели жилье в собственность.

Можно уверенно констатировать, что в настоящее время основную роль на рынке строительства жилья играют частные и индивидуальные застройщики. Доля жилья, вводимого государственными и муниципальными предприятиями и организациями сократилась с 80% в 1990 году до 20% в 1998 году, в том числе доля предприятий федеральной собственности до 9%.

Однако, в целом так и не удалось стабилизировать объемы нового жилищного строительства после резкого обвала в 1993 году. Динамика вновь возводимых объектов продолжает оставаться отрицательной. В 1998 года на территории Российской Федерации предприятиями и организациями всех форм собственности построено 387,7 тыс. новых благоустроенных жилых единиц общей площадью 30,7 млн. кв. метров. Это составило 68% к минимальному и 52% к максимальному объему, прогнозировавшемуся в Государственной целевой программе «Жилище» на 1998 год. В результате, если в 1991 году получили жилье и улучшили свои жилищные условия 11% семей, состоявших на учете, то в 1998 г. – только 5%. Снизились и темпы капитального ремонта: если в 1992 году было отремонтировано около 22 млн. кв. м. жилья, то в 1998 – только 4,9 млн. кв. м.

При этом численность семей, состоящих в очереди на улучшение жилищных условий, уменьшилась за период 1990 – 1997 гг. на 3,4 млн., или на 35% (частично свою роль здесь сыграло практически полное разрушение системы очередей на предприятиях, где нередко действовали более высокие нормы постановки на учет, по сравнению с муниципальной очередью), а средняя обеспеченность жильем населения увеличилась на 2,1 кв. метра общей площади и составила 18,9 кв. метров на человека (на 1.01.1999). Одновременно с этим возросла и благоустроенность жилищ, в частности, по следующим показателям: доля площади, оборудованной горячим водоснабжением (с 51% до 58%), водопроводом (с 66% до 73%), центральным отоплением (с 64% до 71%).

Таким образом, налицо тенденция улучшения уровня и качества обеспеченности населения жильем при снижении уровня государственных и муниципальных инвестиций в жилищный сектор. Основной причиной этого является мобилизация ресурсов населения для решения своих жилищных проблем, что находит свое подтверждение в изменении структуры источников финансирования жилищного строительства. Сегодня семьи, имеющие возможность самостоятельно решать свою жилищную проблему, скорее всего, не имеют стимула регистрироваться в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, поскольку время ожидания в очереди составляет неприемлемо долгий срок.

Поставленная в Федеральной целевой программе «Свой дом» (1996) задача достижения стоимости 1 кв. метра общей площади жилья не более 2-месячного среднего денежного дохода на душу населения за счет использования более эффективных строительных технологий пока еще не решена.

По России в среднем стоимость 1 кв. м на первичном рынке жилья во втором квартале 1999 года составила 4,6 месячных средних душевых доходов населения.

Реформа землепользования и градостроительного регулирования была нацелена на введение конкурентных процедур продажи долгосрочных прав на земельные участки под застройку, формирование системы правового зонирования для регулирования землепользования и застройки.

Общая тенденция практически для всех городов в современных условиях – отсутствие градостроительной политики. Это вызвано:

- сложностью прогнозирования долгосрочного развития городов в условиях перманентных изменений в экономической и градостроительной политике;

- отсутствием правовых инструментов быстрого реагирования на изменения в отношениях в сфере землепользования и мониторинга таких изменений.

Существующая в настоящее время в большинстве регионов страны система градорегулирования и землепользования все еще характеризуется очень усложненной административной процедурой получения земельных участков, неопределенными правами на участок до окончательного процесса принятия всех решений, отсутствием конкурентных процедур предоставления прав на земельные участки под застройку.

Еще один элемент реформы жилищной политики состоял в создании инфраструктуры рынка жилья - формировании государственных систем регистрации прав на жилье и сделок с ним и кадастрового учета объектов недвижимости (включая земельные участки), формировании рыночных институтов оценки и страхования недвижимости, развитие риэлторских, нотариальных и других услуг.

В настоящее время, по оценкам, в крупных городах России ежегодно осуществляются сделки, в которые вовлечено 1,5 – 2% квартир, находящихся в частной собственности, что является существенным показателем для начального этапа функционирования рынка жилья.

До сих пор величина трансакционных расходов составляет значительную долю от стоимости жилья (до 10%), а процедура оформления сделок занимает значительное время.

Анализ основных результатов жилищной политики, достигнутых в начальный период проведения преобразований (1991 – 1999), позволяет сделать следующие выводы:

- Провозглашенная новая жилищная политика являлась взаимосвязанной и согласованной по своим основным направлениям, исходя из установленных целей, что позволило на федеральном уровне формировать основную законодательную и нормативную базу.

- Несмотря на то, что на местах с положительным результатом были апробированы предлагаемые преобразования, по многим направлениям не удалось сформировать экономических стимулов для их широкомасштабной реализации.

- Наиболее успешно реформы протекали в тех секторах, где уход государства от выполнения несвойственных ему функций сопровождался развитием необходимых элементов рыночной инфраструктуры (приватизация жилья и развитие рынка купли-продажи жилья).

- Темпы проведения намеченных преобразований сдерживались как внутренними сложностями установления баланса между принципами экономической и социальной эффективности в жилищной сфере в условиях снижения уровня жизни населения, так и внешними факторами, связанными с проблемами достижения макроэкономической стабилизации и медленным продвижением по проведению структурных реформ.