Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом

=====================

Примечание: конкретные правомочия и операции по приобретению недвижимого и движимого имущества в муниципальную собственность, особенности его приобретения и отчуждения, управления им в рамках правомочий распоряжения, владения, пользования приведены в Приложении 1.

======================

8.3. Муниципальные хозяйствующие субъекты

Наличие в муниципальной собственности предприятий и учреждений предусматривалось еще первым в России Законом РФСР о местном самоуправлении 1991 года, затем детализировалось в законах об общих принципах местного самоуправления 1995 и 2003 годов, ГК РФ и ФЗ № 161-ФЗ от 14.11.2002 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», в ФЗ от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», в ФЗ от 12.01.96 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях», ФЗ от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

=======================

В соответствии с этими законодательными актами муниципальные образования вправе выступать учредителями хо­зяйствующих субъектов в следующих организационно-правовых формах:

♦ коммерческие — открытые акционерные общества, общества с ограничен­ной ответственностью, муниципальные унитарные предприятия;

♦ некоммерческие — муниципальные учреждения, некоммерческие партнер­ства, фонды и автономные некоммерческие организации.

=======================

К муниципальным хозяйствующим субъектам, составляющим муниципальный сектор экономики, относятся муниципальные унитарные предприятия (МУП) и муниципальные учреждения.

==========================

Унитарным предприятием называется коммерческая организация, не наде­ленная правом собственности на закрепленное за ней имущество. Унитарными могут быть только государственные и муниципальные предприятия.

Разновид­ностью унитарного является казенное предприятие, которое создается органами МСУ, если преобладающая или значительная часть произ­водимой им продукции, работ и услуг предназначена для муниципального обра­зования либо для осуществления отдельных, датируемых видов деятельности или ведения убыточных производств.

========================

Муниципальное учреждение — это некоммерческая организация, созданная органом МСУ для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично.

Особенность управле­ния названными хозяйствующими субъектами состоит в том, что переданное им в управление муниципальное имущество является неделимым, а руководители предприятий и учреждений обладают определенной степенью самостоятельно­сти в управлении им.

=====================

Муниципальное имущество, переданное муниципальным предприятиям и учреждениям, выделено из состава муниципальной казны и на­ходится у муниципальных унитарных предприятий на праве хозяйственного ве­дения, а у муниципальных учреждений и казенных предприятий - на праве опе­ративного управления.

==========================

Право хозяйственного ведения предполагает, что собственник имущества (му­ниципальное образование) устанавливает лишь общие правила функционирова­ния унитарного предприятия, не вмешиваясь в его текущую хозяйственную дея­тельность. Предприятие самостоятельно владеет, пользуется и распоряжается принадлежащим ему имуществом.

=======================

Право оперативного управления предполагает, что казенное предприятие или учреждение обладает правами владения, пользования и распоряжения муници­пальным имуществом только в соответствии с целями своей деятельности и за­даниями собственника (муниципального образования).

Собственник вправе изъ­ять излишнее либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему назначению. Таким образом, право оперативного управления явля­ется для хозяйствующего субъекта значительно более ограниченным, чем право хозяйственного ведения.

======================

Рассмотрим более подробно деятельность МУП, казенных предприятий, Муниципальных учреждений.

Предприятием признается имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности. В состав предприятия входят все виды имущества для его деятельности, включая земельный участок, здания, сооружения, оборудова­ние, сырье, продукцию, а также права. Предприятие в целом или его часть может быть объектом купли-продажи, залога, аренды и других сделок.

Муниципальное унитарное предприятие (МУП) — самостоятельный хозяйст­вующий субъект с правами юридического лица. На основе использования муни­ципального имущества такое предприятие производит и реализует продукцию, выполняет работы, оказывает услуги.

Надо сказать, что в соответствии с действующим законодательством возможности создания муниципальных предприятий крайне ограничены.

Законодательство регламентирует порядок учреждения МУП. В соответствии с ФЗ «О государственных и муниципальных предприятиях» №161-ФЗ от 14 ноября 2002 г. они представлены в таблице:

Имущества, приватизация которого запрещена, осталось немного, и его правовое положение регулируется федеральными ак­тами.

В то же время по состоянию на 01.01.12 количество предприятий и организаций, находящихся в собственности МО (Росстат дает их общее количество без разграничения) составляло 253 тысячи.

В большинстве МО МУПы обеспечивают оказание населению основной части жизненно важных муни­ципальных услуг в жилищно-коммунальном комплексе.

Во многих МО МУПы действуют также в сферах торговли (муниципальные магазины и рынки), бытового обслуживания населения, здравоохранения (апте­ки, поликлиники), культуры (кинотеатры), массовой информации (газеты, теле- и радиокомпа­нии), производства отдельных видов продукции (молокозаводы, хлебозаводы, асфальто-бетонные, кирпичные заводы и т. п.).

Многие из них являются местны­ми монополистами. В некоторых крупных городах число МУП измеряется сотнями, в малых МО может быть всего одно или не­сколько многопрофильных МУП.

Функции муниципальных органов власти по отношению к МУП:

=====================

* принятие решения о создании унитарного предприятия;

* определение цели, предмета и видов деятельности МУП;

* дача согласия на участие МУП в ассоциациях и др.объединениях коммерческих организаций;

* определение порядка составления, утверждения и установления показателей планов (программ) финансово-хозяйственной деятельности предприятия;

* утверждение устава МУП, в том числе внесение в него изменений;

• принятие решения о реорганизации или ликвидации МУП в порядке, установленном законодательством;

• формирование уставного фонда МУП;

• назначение на должность руководителя МУП, заключение с ним, изменение и прекращение трудового до­говора в соответствии с трудовым законодательством;

• согласование приема на работу главного бухгалтера унитарной предприятия, заключение с ним, изменение и прекращение тру­дового договора;

• утверждение бухгалтерской отчетности и отчетов унитарною предприятия;

• согласие на распоряжение недвижимым имуществом, а в случа­ях, установленных федеральными законами, на совершение иных сделок;

• осуществление контроля за использованием по назначению и со­хранностью принадлежащего унитарному предприятию имуще­ства;

• утверждение показателей экономической эффективности дея­тельности унитарного предприятия и контроль их выполнения;

• согласие на создание филиалов и открытие представительства унитарного предприятия;

• согласие на участие МУП в капитале иных юридиче­ских лиц;

• согласие в случаях, предусмотренных Законом, на совершение крупных сделок, сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, и иных сделок;

• принятие решений о проведении аудиторских проверок, утверж­дение аудитора и определение размера оплаты его услуг.

* право утверждать цены и тарифы на продукцию и услуги МУП.

==============================

Муниципальное образование не несет ответственности по обязательствам МУП, за исключением случаев, когда несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана собственником его имущества.

===========================

МУП ежегодно перечисляет в местный бюджет установленную собственником часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей, а остальную часть вправе использовать по своему усмотрению.

=====================

Основная проблема российских МУП состоит в том, что большинство из них неэффективны, оказываемые ими муниципальные услуги исполняются нека­чественно, что вызывает жалобы населения; многие доведены до банкротства.

Ответственность за это лежит на органах МСУ, которые (в интересах населения) устанавливают экономически необоснованные цены и тарифы на продукцию и услуги МУП, не обеспечивающие их рентабельной ра­боты.

В то же время они не в полной мере компенсируют (или совсем не компен­сируют) теряющиеся при этом доходы МУП, ссылаясь на дефицит бюджетных средств. Через некоторое время МУП неизбежно становится банкротом.

Сами МУПы также объективно незаинтересованы в повышении эффективности своей работы, ибо это приводит не к улучшению их финансового состояния, а к умень­шению или прекращению бюджетных дотаций. Будучи местными монополиста­ми, они отрицательно относятся к появлению конкурентов в сферах сво­ей деятельности.

=========================

Примечание: Конкретный анализ необходимости работы МУП и учреждений приведен в Приложении 2.

--------------------------------------

После заключения договора (контракта) с руководителем МУП органы МСУ фактически не вправе вмешиваться в его текущую хозяйственную деятельность, кроме случаев, оговоренных за­конодательством и уставом предприятия. В акционерных обществах, деятельность исполнительной дирекции подконтрольна совету директоров и собранию акционеров, в которых представлены и органы МСУ.

=========================

*Возможные пути реформирования МУП, либо повышения

их эффективности

Направления реформирования МУП

Многие исследователи выступают в таких условиях за массовую приватизацию МУП и передачу выполняемых ими услуг частному сектору. Органы МСУ в то же время справедливо опасаются потери управляемости предоставления жизненно важ­ных муниципальных услуг, особенно в монопольных сферах.

===================

Имеет место ак­тивный поиск и отработка промежуточных (компромиссных) форм хозяйство­вания в жизнеобеспечивающих и малоконкурентных сферах муниципальной деятельности, при которых имущественный комплекс МУП остается в муници­пальной собственности, но передается в управление частным хозяйствующим субъектам, т. е. функции собственника и управляющего муниципальной собст­венностью оказываются разделенными.

=========================

Во многих зарубежных странах муници­палитеты передают в управление частным компаниям такие жизненно важные муниципальные объекты как водопровод, городские очистные сооружения и да­же метрополитены, не приватизируя их имущественные комплексы. Однако, при этом почти всегда возрастают цены (тарифы) за услуги.

========================

Компромиссными формами управления имущественными комплексами му­ниципальных предприятий могут считаться следующие.

Сдача в Аренду имущественных комплексов МУП как единого целого. В роли аренда­торов могут выступать хозяйственные общества самых разных организацион­но-правовых форм.

Сильные стороны: получение гарантированных поступлений платежей в местный бюджет независимо от результатов хозяйственной деятель­ности арендатора, возможность дифференцировать арендные платежи в зави­симости от профиля предприятия, изменять их в соответствии с инфляцией.

От­рицательные стороны: цели арендатора и арендодателя могут не совпадать, краткосрочная аренда не мотивирует предпринимателя инвестировать в муни­ципальную собственность.

Концессия - форма долгосрочной аренды (до 50 лет), предусматривающая в качестве условия инвестирование средств концессионера в имущественный комплекс предприятия. Концессия может быть наиболее эффективной для мо­нопольных и инвестиционно привлекательных предприятий муниципального хозяйства, например в сферах водоснабжения или теплоснабжения.

Эффектив­ность в этих сферах может быть обеспечена за счет мероприятий по ресурсосбе­режению, на реализацию которых у муниципального образования нет собствен­ных средств. Муниципальное образование может освободить концессионера от арендной платы за переданное имущество при условии инвестирования этих средств в реконструкцию и развитие предприятия.

==============================

Доверительное управление. Это передача имущественного комплекса МУП, иного имущества на определенный срок доверительному управляющему - физическому или юри­дическому лицу. Последний обязуется управлять имущественным комплексом МУП в интересах МО за вознаграждение, предусмот­ренное договором доверительного управления. Поскольку источником вознагра­ждения являются доходы предприятия, доверительный управляющий объектив­но заинтересован в их увеличении. Обычный срок договора доверительного управления, согласно ГК РФ, не должен превышать 5 лет, однако допускается установление иных предельных сроков.

==========================

Акционирование имущественных комплексов МУП при сохранении за муни­ципальным образованием контрольного пакета или даже 100% акций. С юриди­ческой точки зрения это равносильно приватизации, поскольку муниципальная собственность превращается в акционерную.

Однако реальные рычаги управле­ния предприятием остаются у органа местного самоуправления, а форма акционерного общества позволяет ему установить необходимый контроль совета, ректоров над деятельностью предприятия и повысить его заинтересованно в улучшении результатов финансово-хозяйственной деятельности. Недостатком акционирования является то, что получение дивидендов на акции акционерного общества (в отличие, например, от аренды) не гарантировано.

Для убыточно работающих МУП по объективным причинам, как правило, само акционирование не имеет смысла.

Итак, выбор наиболее эффективной формы управления имущественным комплексами МУП является весьма сложной задачей. Принятие оптимально решения по данному вопросу в каждом конкретном случае требует учета многих, зачастую противоречивых факторов и творческого подхода.

====================

Управление муниципальными казенными предприятиями

С принятием ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (2002г.) появилась еще одна возможность реформирования неэффективно работающих МУП - преобразование их в казенные предприятия, которые могут осуществлять виды хозяйственной деятельности, дотируемые местным бюджетом.

В отношении муниципального казенного предприятия, помимо указанных правомочий по отношению к унитарным предприятиям, органы МСУ вправе изы­мать излишнее, неиспользуемое или исполь­зуемое не по назначению имущество; доводить до казенного пред­приятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд; утверждать смету доходов и расходов казенного пред­приятия.

===========================

Казенное предприятие не формирует уставный фонд. Оно вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия уполномоченного органа МСУ и только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, предмет и цели, которые определены уставом.

Деятельность казенного предприятия осуществляется в соответствии со сметой доходов и расходов, утверждаемой органом МСУ. В этом смысле оно приближается по своим правомочиям к муниципальному учреждению. Опыт работы муниципальных казенных предприятий пока очень мал, и судить о его реальной эффективности преждевременно.

======================

Управление муниципальными учреждениями

Наличие отдельных видов муниципальных учреждений предусмо­трено ст. 41, 43 Конституции РФ. Это учреждения здравоохранения и образования.

ФЗ №131, не называя видов муниципальных учреждений, включает в полномочия органов МСУ в части решения вопросов местного значения создание муниципальных учреждений (ст.17). Кроме того, регулирование деятельности муниципальных учреждений осуществляется ГК РФ и федеральными законами: № 174-ФЗ от 03.11.2005 г. «Об автономных учреждениях» и №7-ФЗ от 12.01.96 г. «О некоммерческих организациях» (с изменениями и дополнениями), N 83-ФЗ от 08.05.2010 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

=================

Специфика управления муниципальными учреждениями определяется их социальной значимостью для населения МО и ограни­ченными возможностями местного бюджета для их финансирования.

==========================

Муниципальных учреждений в большинстве МО значительно больше, чем предприятий. К муниципальным относится большинство учреждений дошкольного и общего школьного образования, культуры (театры, музеи, клубы, библиотеки и т. п.), здравоохранения (больницы, поликлиники, аптеки), социальной защиты (комплексные центры социального обслуживания, приют для детей и взрослых).

В целях повышения эффективности деятельности муниципальных учреждений актуальной является задача перехода от сметного финансирования к подушевому и расширение их самостоя­тельности в части распоряжения полученными средствами в соответствии с по­ставленными задачами.

==========================

Гражданский Кодекс РФ содержит следующие основные положения, относящиеся к статусу (муниципального) учреждения (часть 1. ст. 120, ст. 296):

• учреждение является некоммерческой организацией;

• учреждение создается для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого ха­рактера;

• имущество закрепляется за учреждением на праве оперативного управления;

• муниципальное учреждение может быть бюджетным или авто­номным учреждением;

• бюджетные учреждения полностью или частично финансируют­ся собственником их имущества (муниципальным образованием в лице органов местного самоуправления за счет средств местно­го бюджета);

• бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам нахо­дящимися в его распоряжении денежными средствами. При не­достаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет соб­ственник его имущества (муниципальное образование).

=========================

Органы МСУ определяют цели и задачи, утверждают уставы, назначают и отстраняют от должности руководителей, утверждают тарифы на платные услуги и льготы для отдельных социальных групп населения, осуществляют контроль качества предоставляемых услуг, утверждают сметы расходов и финансируют деятельность учреждений в соответствии с объемом муниципального заказа.

==========================

ДОПОЛНЕНИЕ: С 1 января 2007 года вступил в силу ФЗ «Об автономных учреждениях» от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ, которым введена новая форма государственного или муниципального учреждения – автономное учреждение. Принципы работы такого учреждения существенно отличаются от тех правил, по которым осуществляется функционирование традиционных бюджетных учреждений.

Можно выделить следующие основные особенности функционирования муниципальных автономных учреждений:

§ Орган МСУ, являющийся учредителем автономного учреждения, в обязательном порядке устанавливает для учреждения задание на оказание услуг, выполнение которого является для учреждения обязательным. Содержание этого задания определяет требования учредителя к деятельности учреждения, финансируемой за счет бюджетных средств. Задание учредителя может также включать оказание платных услуг для населения.

§ Учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания автономным учреждением, предоставляя учреждению бюджетные средства на выполнение задания в виде общей суммы бюджетных ассигнований, не разбитых по статьям расходов.

§ Автономное учреждение самостоятельно распоряжается всеми доходами от оказания платных услуг или от выполнения государственных или муниципальных заказов вне рамок задания учредителя.

§ Учредитель автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения, возникшего перед третьими лицами.

• автономное учреждение самостоятельно отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, за­крепленных за автономным учреждением собственником этого имущества (муниципальным образованием) или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собствен­ником средств. Собственник имущества автономного учрежде­ния не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения;

=============================

В 2010 году был принят ФЗ от 08.05.2010 N 83-ФЗ, который предусматривает внесение изменений в такие законодательные акты как ГК РФ, Закон о некоммерческих организациях и ряд других.

======================

Государственные (муниципальные) учреждения разделены на бюджетные и казенные, первым из которых предоставлено больше имущественной самостоятельности. Т ипы муниципальных учреждений, в соответствии с последними изменениями теперь следующие – бюджетные, казенные и автономные.