Государственного гражданского служащего

Любая моральная система, господствующая в определенное время в конкретном обществе, наряду с социально и исторически обусловленными нормами, принципами нравственности включает в себя и нормы внеисторические, общечеловеческие – те, которые еще часто называют «вечными». Они обусловлены, прежде всего законами человеческого общежития.

Общество, для того чтобы выжить, сохранить себя, должно в обязательном порядке придерживаться определенных правил, запретов, норм поведения: не убивать соплеменников, не воровать, помогать другим в трудную минуту, выполнять обещания, говорить правду и т.д. Во все времена так или иначе осуждались жестокость, жадность, трусость, лицемерие, клевета, зависть, высокомерие и поощрялись смелость, честность великодушие, скромность.

Очевидно, что эти нормы в основном касаются требований, связанных с практическими, каждодневными взаимоотношениями людей. Недаром в этике их называют простыми нормами нравственности. Именно их соблюдение является одной из гарантий сохранения стабильности, единства, благоприятной атмосферы общества как человеческого общежития.

Следует заметить, что и в содержание более сложных моральных категорий, норм, во многом определяемых особенностями социального строя, спецификой эпохи, ментальностью населения, таких, например, как гражданственность, патриотизм, справедливость, коллективизм в определенной степени включены и простые нормы нравственности.

Соблюдение простых норм нравственности – одно из обязательных условий должной морали любого человека. Особенно важно соблюдать их государственным служащим. Отсутствие или «стертость», искажение их в личностной морали государственного гражданского служащего деформирует сам смысл его служения интересам государства, общества и конкретных граждан.

Рассмотрим более подробно сущность и специфику некоторых наиболее важных для сферы государственной службы простых норм нравственности.

Статья 18 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[22] вменяет в обязанность гражданскому служащему добросовестное, на высоком профессиональном уровне исполнение должностных обязанностей.

Добросовестный государственный гражданский служащий – это человек, честно выполняющий свои обязательства, обязанности.

Честность является интегративным моральным качеством личности, без которого практически невозможна нормальная совместная деятельность людей. Она включает в себя такие составляющие, как стремление говорить правду, принципиальность, верность принятым обязательствам, искренность, откровенность и др. Кроме того, честность тесно связана с понятием чести, в котором раскрывается отношение человека к самому себе и отношение к нему окружающих, признание достоинства человека со стороны других и утверждение человеком этого признания.

Добросовестный государственный гражданский служащий своими предложениями, действиями, решениями заботится как о собственном добром имени, так и о репутации государственного органа, в котором он служит. Он прекрасно осознает, что население оценивает эффективность государственной службы, государственного органа по работе конкретного чиновника, с которым людям приходится общаться в процессе своей жизнедеятельности. Недобросовестность отдельного человека бросает тень на весь институт государственной службы, ослабляет авторитет государственной власти.

Честность самым тесным образом связана с достоинством государственного гражданского служащего, в котором проявляется особое нравственное отношение человека к самому себе и отношение к нему со стороны общества, когда признается ценность личности, обладание высокими моральными качествами и уважение их в себе. Понимание собственного достоинства служит надежнейшим инструментом самосознания и самоконтроля, без чего все разговоры о высокой нравственности являются пустыми. На этой основе формируется профессиональная честь.

Человек чести дорожит мнением окружающих, заботится о своем добром имени, оправдывает ту репутацию, которой обладает он сам и общность, к которой он принадлежит. Честь – своеобразное мерило нравственной силы человека. Не случайно одним из требований к служебному поведению гражданского служащего законодатель установил именно обязанность «не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство».

Честь в свою очередь тесно связана с профессиональным долгом. Чувство долга позволяет человеку осознать безусловную необходимость исполнения моральных требований, превратить их в личную задачу, сформулированную применительно к конкретному положению и ситуации. Оно позволяет не формально, а наиболее оптимальным образом исполнить моральные обязанности и реализовать их в своей служебной деятельности.

Добросовестность как личностное качество государственного гражданского служащего обусловлено таким явлением, как совесть. Совесть представляет собой способность человека критически оценивать свои поступки, мысли, желания, осознавать и эмоционально переживать свое несоответствие должному. Добросовестный человек способен самостоятельно формулировать для себя нравственные обязанности, требовать от себя их выполнения и производить самооценку совершаемых поступков.

Еще на рубеже V и IV вв. до н.э. Демокрит утверждал: «Не говори и не делай ничего дурного, даже если ты наедине с собой. Учись гораздо более стыдиться самого себя, чем других... в каждой душе должен быть начертан закон: «Не делай ничего непристойного»»[23].

Совесть – это ответственность человека перед самим собой как носителем высших ценностей. Она указывает на соответствие или несоответствие поступка долгу, поэтому совесть не дает человеку успокоиться на достигнутом и является одним из мощнейших мотивов к самосовершенствованию, в том числе и профессиональному, которое потенциально бесконечно. Благотворное воздействие совести обусловлено еще и тем, что ее муки – а они вполне реальны – вызывают явно выраженное сожаление о содеянном и намерение не совершать впредь того, что достойно сожаления. Совесть порождает решимость и стойкость человека в исполнении своего долга. Вот почему она является для государственного служащего важнейшим профессионально необходимым качеством личности.

Государственный гражданский служащий, исполняя свои должностные обязанности, призван «исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности»[24]. В данном принципе заложена идея гуманизма (от лат. humanus – человеческий, человечный), зародившаяся еще в античности и получившая второе дыхание в эпоху Возрождения.

В основе гуманизма лежит любовь и уважение к человеку, убеждение в безграничности его возможностей, признание ценности человека как личности, его права на свободу, счастье, развитие и реализацию своих способностей. Именно благо человека, согласно гуманистическим воззрениям, является критерием оценки социальных институтов. «Человек есть мера всех вещей...»[25], – написал Протагор в своем сочинении «Истина». Много позднее И. Кант ввел в этику так называемый категорический императив – общеобязательный принцип, которым должны руководствоваться все люди, независимо от их положения. В одной из формулировок он звучит так: «...поступай так, чтобы ты всегда относился к человечеству и в своем лице, и в лице всякого другого так же, как к цели, и никогда не относился бы к нему только как к средству»[26].

Справедливость как понятие о должном требует учета соответствия между правами и обязанностями, между социальным статусом и ролью каждого индивида, социальной группы, организации в жизни общества, между деянием и воздаянием, трудом и вознаграждением, заслугами людей и их общественным признанием, проступком и наказанием и т.д.

Самое простое содержание справедливости заключается в требовании соблюдения равенства. При этом справедливость в первую очередь устанавливает предел индивидуальному произволу, противодействует эгоистическим устремлениям, удерживает от причинения другим людям вреда, страдания. Принцип справедливости требует от государственного служащего в практической деятельности соблюдения целого ряда общечеловеческих заповедей: «не обижай», «не вреди», «не нарушай чужих прав» и т.п.

Из указанного требования логично вытекает необходимость проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами. Корректность (от лат. correctus – выправленный) – нравственное качество личности, предполагающее сообразование своих действий с установленными правилами приличия, вежливое (иногда «сухо вежливое», т.е. неэмоциональное) поведение, благопристойность, тактичность, учтивость. В какой-то мере все эти качества, абстрагируясь от нюансов их значения, являются синонимами понятия «вежливость».

Вежливость является элементарным и одновременно основополагающим требованием этикета, моральным качеством, характеризующим поведение человека, для которого уважение к другим людям стало повседневной нормой. Она включает готовность оказать услугу каждому, кто в этом нуждается, внешнее проявление доброжелательности ко всем, внимательность и пр.

Внимательность в этическом смысле представляет собой добродетель, которая выступает как чуткое отношение к людям, стремление оградить их от неприятностей, не доставлять их самому, уберечь от возможных опасностей. Она позволяет осознать, что есть поступки, которые недопустимы ни при каких обстоятельствах. Внимательность теснейшим образом связана с отзывчивостью и деликатностью, которые помогают избежать соприкосновения с болевыми точками человека. Внимательность является предпосылкой для возникновения взаимопонимания, которое исключает безразличие и перерастает в заинтересованность, готовность принять участие в делах другого. В этом в значительной мере и состоит смысл служения обществу и государству.

Вежливость и внимательность государственных гражданских служащих непосредственным образом связаны с такими качествами, как терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России. Терпимость,как это уже анализировалось в учебном пособии, – моральное качество личности, характеризующее определенное отношение к интересам, убеждениям, верованиям, привычкам и поведению других людей, которое выражается в стремлении достичь взаимного понимания и согласования позиций без применения давления, преимущественно методом разъяснения и убеждения. Это моральное требование в настоящее время приобретает особую актуальность. Оно имеет глубокий политический смысл и вытекает из самой природы государства и государственной службы, так как только на этом уровне существует реальная возможность учета и согласования интересов различных социальных групп, выработка и проведение в жизнь политических решений, направленных на достижение не чьих-то личных или групповых, а социально значимых целей. Формирование данного качества у государственных служащих является важнейшим условием снижения уровня конфликтности, обеспечения стабильности и консолидации российского общества, которому как раз присущи многонациональность и поликонфессиональность. Отношение к другому человеку как к равнодостойной личности, сознательное подавление чувства неприятия, вызванного всем тем, что знаменует «иное», «чужое» во внешности, манере речи, вкусах, образе жизни и иных проявлениях, предполагает настроенность на понимание и диалог, признание и уважение права на отличие.

В то же время терпимость не является абсолютом и панацеей на все случаи жизни. Никакая терпимость не оправдывает того, что можно терпеть зло по отношению к другим людям. Уместная терпимость не должна переходить в совершенно иное качество – безразличие к существованию зла. Терпимость тогда выступает добродетелью, когда она теснейшим образом связана с вниманием и интересом к другим людям, вниманием к их заботам и проблемам. Достижение взаимопонимания исключает безразличие и преображает терпимость в заинтересованную готовность принять другого человека таким, каков он есть, а не делать вид, будто его не существует. Только на этой основе можно определить и допустимые пределы сопротивления злу силой в случае, когда оно оказывается необходимым. Этика взаимопонимания призывает учитывать реальность: человеческую природу тех, с кем жизнь заставляет вступить в конфликт. Только фанатики не готовы учитывать жизненные реалии во всей их полноте и действуют с полным пренебрежением к ним, разжигая конфликт, расширяя его масштабы.

Государственный гражданский служащий призван воздерживаться от поведения, которое, как это записано в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении им должностных обязанностей, «не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа»[27] (ст. 18), а также «соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации»[28].

Воздержанность в ряде моральных систем относится к важнейшим человеческим добродетелям и заключается в умении ограничить свои потребности, желания, стремления определенными рамками, не позволять себе лишнего, удерживаться от тех действий, которые могут быть оценены как вредные. Введение указанного принципа в ранг обязательных для должной морали государственных гражданских служащих обусловлено тем, что в глазах граждан каждый чиновник олицетворяет собой не столько себя лично, сколько государство, на службе которого он имеет честь находиться, ибо в общественном мнении государство всегда персонифицировано в конкретных лицах его представителей. При совершении неблаговидных поступков и действий даже не при исполнении служебных обязанностей не только причиняется моральный ущерб личности самого государственного служащего, но и наносится ощутимый вред моральному облику коллектива организации, государственного органа, к которому он принадлежит, ибо страдает их репутация и авторитет.

Законодательные ограничения для государственных гражданских служащих. Как и общие принципы служебного поведения государственных служащих, утвержденные Указом Президента Российской Федерации «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» от 12 августа 2002 г. № 885 (с изменениями от 20 марта 2007г.) ст. 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ устанавливает, что служащий призван «соблюдать ограничения, установленные федеральными законами для гражданских служащих»[29].

Государственный гражданский служащий не имеет права участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией[30]. Государственный гражданский служащий может состоять членом органа управления коммерческой организации, если это предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации, ему поручено, по долгу службы, участвовать в управлении этой организацией.

В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» отсутствует имевшееся ранее в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» запрещение совместительства. Такой фактор, как низкий уровень денежного содержания и социального обеспечения служащих[31] настоятельно потребовал допущения современным законодательством возможности выполнения чиновниками с предварительным уведомлением своего руководства другой оплачиваемой работы, если такое совместительство не влечет конфликта интересов[32].

Государственный гражданский служащий не может замещать должность государственной гражданской службы в случае избрания или назначения на государственную должность или выборную должность, например, быть депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти, представительного органа местного самоуправления[33].

Недопустимость представления государственных гражданских служащих в законодательных (представительных) органах всех уровней власти предусматривается в целях недопущения лоббирования ими нормативных правовых актов с использованием своего служебного положения[34]. Государственные гражданские служащие, избранные депутатами Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, приостанавливают свою службу на ранее занимаемых должностях службы на весь период осуществления депутатских полномочий. По окончании периода приостановления их службы они вправе продолжить свою службу в соответствующих органах власти или уволиться со службы. В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» введена запрещающая норма, которой не было в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации». Теперь не допускается замещение должностей государственной гражданской службы в случае избрания чиновника на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в ведомстве, где осуществляется служба.

В Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сохранена ограничительная норма, согласно которой служащему запрещено заниматься предпринимательской деятельностью[35].

Служащим не разрешается приобретать ценные бумаги, по которым может быть получен доход[36]. Следует иметь в виду, что все чиновники, имеющие ценные бумаги, акции, а также имущественные доли (паи) в уставном капитале юридических лиц, в случае, если это владение может привести к конфликту интересов, обязаны передавать указанные ценные бумаги, акции в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Данное ограничение, как подтверждает С.Ю. Кабашов, исходит из признания особого отношения к чиновнику со стороны общества и отношения чиновника к самому себе, в котором моральная ценность личности связана с общественным положением человека, представляющего власть, достоинством профессии государственного гражданского служащего[37].

Выполнение представительских функций находится в прямом противоречии с правовым статусом служащего и запрещено законодательством. В случае, если по каким-либо причинам служащий получил полномочия представлять интересы третьих лиц в органе власти, в котором он состоит на службе, либо в структурах, подчиненных или подконтрольных этому органу, он обязан устраниться от ведения дел от имени органа власти и доложить об этом своему непосредственному руководителю[38].

Законом запрещается использование служащим в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам[39]. Такого рода деяния служащих связаны с нечестностью, недобросовестностью и непорядочностью, они противоречат правовому статусу служащего, всегда влекут применение дисциплинарных санкций вплоть до увольнения от должности.

Государственный гражданский служащий не имеет права разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей[40].

Государственному гражданскому служащему запрещено получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц.

Подарки, полученные государственным гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются, соответственно, федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются государственным гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации[41].

Понятием «вознаграждение» в связи с исполнением должностных полномочий охватываются подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, лечения, внутригосударственных командировок, транспортных расходов, передача в пользование квартиры, дома, дачи, автомобиля и т.д.; предоставление преимуществ в выполнении работы, в учёбе; предоставление привилегий и преимуществ в бытовом обслуживании; выдача кредитов и ссуд с заниженным процентом; предоставление необоснованных привилегий в приобретении ценных бумаг, недвижимости и иного имущества; выплата заведомо завышенной заработной платы (вознаграждения) за дополнительную работу и использование услуг государственного гражданского служащего в качестве эксперта и иные вознаграждения от юридических и физических лиц. Нарушением рассматриваемого запрета будет и получение подарков косвенным путем, например, когда подарки или услуги, приглашения в туристические, лечебно-оздоровительные и иные поездки соответственно сделаны или оказаны юридическими и физическими лицами членам семьи, совместно проживающим со служащим, его близким родственникам. Ограничение установлено для того, чтобы государственные гражданские служащие не оказывали предпочтения каким-либо физическим лицам на основе семейных, дружеских или иных связей, помимо служебных, а также юридическим лицам, в которых они каким-либо образом заинтересованы. Смысл запрета и в том, чтобы служащие не оказывались обязанными по отношению к организациям или лицам, желающим получить от них выгоду в любой форме.

Государственному гражданскому служащему недопустимо выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц за исключением заграничных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями[42]. Государственные гражданские служащие также не вправе выезжать за границу по личным делам за счет принимающей стороны либо за счет предприятий, учреждений, организаций и граждан.

Без письменного разрешения представителя нанимателя (руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации) служащему не разрешается принимать награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями[43]. Смысл этого ограничения – исключить зависимость государственного гражданского служащего от иностранного государства или иностранной организации, что может явиться препятствием при принятии того или иного государственного решения, затрагивающего интересы иностранного государства или иностранной организации, и повлечь многие другие негативные последствия для статуса государственного и муниципального служащего.

Государственному гражданскому служащему запрещается допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором государственный гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности[44].

Для государственного служащего недопустимо использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных, религиозных объединений и иных организаций. Государственные гражданские служащие обязаны руководствоваться исключительно законодательством и не могут быть связаны при исполнении должностных обязанностей решениями партий, политических движений и иных общественных или религиозных объединений.

Государственному гражданскому служащему запрещено также публично выражать отношение к общественным объединениям, религиозным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности[45]. Это означает, что государственный служащий не вправе по своим предпочтениям заниматься пропагандой той или иной религии, тех или иных идеологических взглядов и убеждений, выступать участником религиозных церемоний, публичных мероприятий общественных объединений, поскольку в ином случае эти действия свидетельствовали бы об утрате служащим нейтральности.

Государственные гражданские служащие не вправе создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию таких структур[46]. Это запрещение прямо следует из норм Федерального закона «О политических партиях» от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ, запрещающего создание и деятельность политических партий и их подразделений в органах власти.

Репутация (от лат. reputatio – обдумывание, размышление) – это сложившееся у окружающих мнение о нравственном облике того или иного человека, той или иной общности или организации, основанное на предшествующем поведении и выражающееся в признании их заслуг, авторитета, в ожидании от них подобного и в дальнейшем. Под авторитетом (нем. Autoritat, от лат. auctoritas – власть, влияние, достоинство, сила) следует понимать общепризнанное значение качеств отдельного лица, группы или организации, благодаря которым они заслужили доверие и могут в силу этого оказывать влияние на взгляды и поведение других людей в какой-либо области жизни и деятельности. Добиться высокой репутации и авторитета государственной гражданской службы можно исключительно многократными усилиями всех ее представителей. Принизить, подорвать их сравнительно легко, если не предъявлять жесткие требования к поведению каждого государственного гражданского служащего.

Подводя итог, можно отметить, что общие нравственные принципы и нормы служебного поведения имеют огромное значение в жизни и деятельности государственных гражданских служащих. Они являются важными слагаемыми успешного и эффективного функционирования государственных институтов. Вся мировая практика идет по пути четкого формулирования требований, предъявляемых к нравственному облику государственного гражданского служащего, и придания нравственным принципам юридического статуса. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию ещё раз было подчёркнуто о том, что духовное единство народа и объединяющие нас моральные ценности – это такой же важный фактор развития, как политическая и экономическая стабильность. Общество лишь тогда способно ставить и решать масштабные задачи, когда у него есть общая система нравственных ориентиров[47]. В отечественной государственной гражданской службе в последние годы наметилось целенаправленное движение именно в данном направлении. Реальные и последовательные шаги в системе государственной службы позволяют смотреть в будущее российской государственности и общества с надеждой и оптимизмом.

Литература:

1. 106 философов: жизнь, судьба, учение. – Симферополь, 1995. – С. 159.

2. Бастрыгин С. Изменить отношение к чиновнику // Государственная служба. 2004. № 1. – С. 53.

3. Ильичева Л. Лоббизм в структурах законодательной и исполнительной власти // Государственная служба. 2002. № 2. – С. 102–103 и др.

4. Кабашов С.Ю. Управление персоналом государственного и муниципального аппарата: Учебное пособие / С.Ю. Кабашов, С.Н. Лаврентьев. – М., РАГС, 2005. – С. 82.

5. Кант И.Критика практического разума //Соч. Т. 4. Ч. 1. – М., 1965. – С. 270.

6. Материалисты Древней Греции. М.,1955. – С. 158.

7. Овсяненко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. – М., 2003. – С. 86–88.

8. Путин В.В. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Документы и материалы. – М., 2007г., 26 апреля. – С. 1.

9. Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», п. 2 (с изменениями от 20 марта 2007 г.)

10. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. Ст. 18, п. 1, 13, 14, 6, 1 (б), 4, 9, 7, 10, 11, 13, 14, 17.