Реконструкция политических институтов: российское сетевое государство

На первый взгляд, политическая архитектура, которую предложила команда Ельцина для замены Советского Союза, подобна смелому проекту сетевого государства информационной эпохи. Российская Федерация была задумана как стратегический узел супернациональной конфедерации — Содружества Независимых Государств, внутренне децентрализованной в виде сложной сети республик, областей, краев, округов, автономных территорий и муниципалитетов, которые были поощряемы взять, словами Ельцина, “так много автономии, с какой справитесь”. И они действительно попытались это сделать. Некоторые республики, такие, как Чечня, Татарстан и Башкирия, объявили независимость. Другие, подобно Якутии-Сахе, утвердили контроль над своими ресурсами. Сибирское соглашение объединило сибирские провинции в попытках переопределить их фискальный статус взаимоотношений с Москвой. По всей федерации сильные ветры регионализма, местничества, этнической идентичности и политической автономии указывали на фундаментальное переопределение российского федерализма, и уже семь дополнительных межрегиональных кооперационных сетей последовали путем, проинициированным Сибирским соглашением (18). К тому же российское государство все более вовлекалось в международные сети глобального правления. Присутствие России на встрече “большой семерки” (переименованной российскими властями в “большую восьмерку”) было глубоко символично, тесная кооперация с Международным валютным фондом и Всемирным банком глубоко трансформировала практику российского суверенитета. С одной стороны, МВФ как прямым кредитованием, так и рекомендациями для других кредиторов, продлевал жизнь российским финансам в ситуации экономической безответственности (негативный рост, минимальный уровень налоговых сборов, финансово неподкрепленные обещания высоких процентов при эмиссии ГКО, периодический дефолт в выполнении государственных обязательств по облигациям и т. д.). С другой стороны, в обмен за подпитку займами, МВФ изо дня в день отслеживал принятие базовых управленческих решений в России, тем самым добавляя новый пласт сложности к действующей политической конструкции.

В принципе правление в России было организовано как сложный комплекс взаимодействий между всеми узлами многоуровневой сети институтов. Чтобы система работала, она нуждалась в гибкости и множественности точек соприкосновения между государством и обществом в течение всего трудного бесконечного перехода от сюрреалистичного социализма к нереальному капитализму. Однако она не заработала, как замышлялось. Прежде всего СНГ оказалось фикцией, раздираемой противоречиями между его членами, каждый их которых стремился присвоить как можно большую долю разграбляемого советского наследия. В лучшем случае СНГ обеспечило институциональную платформу для урегулирования потенциальных конфликтов между соседями и решения практических проблем, вызванных необходимостью взаимодействия в рамках основополагающих структур жизнедеятельности (единая энергосистема, рублевая зона, транспортная сеть и т. д.).

Связь между Россией и западным миром быстро приобретала субординационный характер, фундаментально предписываемый МВФ и характеризуемый возрастанием зависимости Москвы от дипломатических инициатив США и, в меньшей степени, от советов и поддержки Германии. Отношение с национальными республиками были отмечены конфликтами, апофеозом которых явилась гибельная чеченская война, показавшая пределы военной возможности Москвы навязывать свою волю. Хотя Татарстан и Башкирия пошли на тесное сотрудничество с Москвой, это совершилось в обмен на отвоеванный ими значительный контроль над их собственными ресурсами.

Федеративные отношения эволюционировали в постоянно меняющуюся во времени и пространстве модель. Можно выделить несколько периодов. После первоначальной фазы относительной автономии, ознаменованной Федеративным договором 1992 г., демонстрация силы Ельциным в октябре 1993 г. привела к рецентрализации. С одной стороны, Ельцин попытался упрочить власть через сеть своих представителей. С другой стороны, Конституция открыла каналы представительства региональных элит посредством их присутствия в Совете Федерации, верхней палате российского парламента. Однако это полностью не сработало. Политические процессы в ключевых регионах, например в Екатеринбурге, Владивостоке, Новосибирске, показали ограниченность власти президента, когда региональные элиты сохранили стремление к автономии как основе консолидации и бросили вызов попыткам президента навязать своих людей в качестве региональных лидеров. Даже московское правительство Лужкова быстро создало свою собственную основу власти в союзе с Черномырдиным и Ельциным, но с собственным независимым доступом к источникам капитала, медиавлияния и политической власти.

Президентский декрет 1996 г., разрешающий регионам демократическим путем избирать своих губернаторов, подтвердил реальность региональных властей и попытался установить новую основу сотрудничества с президентской властью, ослабленной трудными выборами 1996 г. Новая тактика Москвы заключалась в удержании жесткого контроля за фискальными ресурсами в центре, допуская рост политической автономии на периферии. Но и это полностью не сработало. Региональные элиты устанавливали связи непосредственно с промышленными и финансовыми группами, а также с иностранными инвесторами, продавая доступ к своим территориям — с их ресурсами и рынками — в обмен на нужные им блага. Когда же Москва пыталась “прижать” регионы при выделении фондов, провинциальные власти играли на лишениях граждан, обвиняя Москву в отсутствии платежей и сокращении бюджетного финансирования. Федеральные отношения также были чрезвычайно разнообразны в пространственном аспекте. В зависимости от местных и региональных властных отношений уровни автономии и самоуправления были крайне различными. Следовательно, вместо сети институтов реально возникшая политическая система была основана прежде всего на местных и региональных системах власти с их собственными деловыми связями, интересами и ведением бесконечных переговоров с Москвой по поводу их лояльности в обмен на усиление их позиций в федеральном бюджете и управлении региональными ресурсами.

В конце концов в ходе кризиса 1998 г. региональные власти получили перевес над сильно ослабевшей президентской властью для увеличения своей автономии. Губернатор Хакасии Алексей Лебедь объявил по телевидению о своем решении остановить перечисления в федеральный бюджет, сравнив при этом Ельцина с Гитлером. Калининград ввел на своей территории “чрезвычайное положение”. Губернатор Сахалина заявил, что эти действия могут быть расценены, по его словам, как сигнал “начала распада России”. Республика Саха приостановила поставки золота, алмазов и других природных ископаемых в центр. Красноярск, ныне управляемый Александром Лебедем, ввел собственный ценовой контроль, и так же поступили несколько других административных единиц. Губернатор Омска запретил продажу продуктов питания в другие регионы. Подобные меры были введены и в некоторых европейских областях. В Саратове вынашивались планы введения региональных купонов как средств платежа. Свердловская область объявила о готовности печатать собственные деньги в случае углубления кризиса. Если уже сейчас более 40 % экономики находится в ситуации бартерной торговли, то при нарастании кризиса возможность региональной фрагментации российской экономики не может быть исключена.

Формальная сеть институтов фактически была сломана по всему пространству. Республики, провинции, территории, города стали автономными сущностями, пытающимися реализовывать собственные интересы, впоследствии договариваясь об этом с Москвой. Вместо сети усиливается полярность централизма и локальности. Москва хотела удержать контроль административными мерами, тогда как региональные и местные правительства, обычно не сотрудничающие друг с другом, пытались захватить контроль над своими богатствами и ресурсами в максимально возможном объеме, устанавливая при этом прямые связи с крупным бизнесом, как национальным, так и региональным. Результатом была растущая территориальная дезинтеграция российского государства, сдерживаемая лишь растущей экономической интеграцией на базе альянса между мощными бизнес-группами национального и регионального уровней. Сети бизнеса и групп интересов заменили государство. Централизованное государство постепенно утратило власть над необъятными российскими территориями, и возник вариант политического неофедерализма, при котором различные уровни государства оказались расчлененными и попали под влияние господствующих групп каждого региона и города.

Однако кризис 1998 г. может изменить эту тенденцию. Может возникнуть новый вид политико-институциональной сети с регионами, становящимися все более автономными экономическими и политическими акторами, но и с Москвой, все еще являющейся критическим узлом в связях с глобальной экономикой и в перераспределении ресурсов. Это может быть сеть, основанная на большей региональной автономии, с горизонтальными отношениями между региональными правительствами и гибкими договорными отношениями с Москвой. Центр мог бы стать более слабым, но сохранить за собой координационную и связующую роль. Фактически, как это ни парадоксально, проект Ельцина истинно децентрализованной федеральной системы может быть в итоге реализован как результат наследия ельцинской централизации власти.

Впрочем, в зависимости от политического процесса может развиваться альтернативный сценарий. Если Москва упорствует в утверждении своей власти вместо наделения суверенитетом и ресурсами, противоречие между сегментированной глобализацией экономики и территориальной разобщенностью государства может стать фундаментальной чертой нового российского кризиса. Это может не привести к сепаратизму и независимости (за исключением Кавказа), так как подавляющее большинство населения представлено этническими русскими. Но де-факто это может привести к утрате национального политического единства, если только политическая дезинтеграция не запускает националистическую реакцию, нацеленную на утверждение российского единства и идентичности путем чрезвычайных политических мер.