Текущие расходы

1. Социальные трансферты — один из ведущих видов расходов, нацеленных на поддержку тех, кто не может обеспечить свое существо­вание и достойный образ жизни и (или) имеет какие-либо особые зас­луги перед обществом.

Экономическое обоснование рациональности социальных транс­фертов состоит в том, что улучшение положения малоимущих и нуж­дающихся граждан за счет перераспределения доходов и богатства в об­ществе дает больший прирост общественной полезности, чем некоторое снижение благосостояния более обеспеченных слоев населения.

Масштабы социальных: трансфертов и их удельный вес в бюджет­ных расходах зависят от эгалитарных (·франц. egalitaire – уравнительный, основанный на уравнительности, уравнительном переделе имущества) предпочтений общества.

В условиях бюджетного федерализма в рамках бюджета каждого уровня помимо видов социальной помощи, установленных общенаци­ональным законодательством, может быть введена своя система соци­альных трансфертов. Такая возможность позволяет полнее отразить местные эгалитарные предпочтения, приоритеты местного сообщества, а значит, повысить эффективность бюджетных расходов. Поэтому де­централизация системы социальных трансфертов, перемещение основ­ной их массы на локальный уровень становится условием повышения эффективности социальной помощи. Социальные трансферты можно подразделить на три категории:

1. денежные выплаты, или трансферты;

2. помощь в натуральной форме;

3. субсидии производителям социально значимых товаров и услуг.

Денежные трансферты населению осуществляются в виде пен­сий, стипендий, пособий, дотаций, компенсаций и других социальных выплат, установленных законодательством. Они могут быть опреде­лены для индивидуального получателя или рассчитаны на семью (до­мохозяйство), а также носить единовременный, ограниченный во вре­мени или постоянный характер.

Однако у денежных трансфертов имеется отрицательная сторо­на. Они могут быть использованы «не по назначению». Введение кон­троля требует дополнительных затрат и уменьшает эффективность денежных трансфертов, негативный аспект денежных выплат также связан со'снижением стимулов к труду, поэтому эффективное испол­нение денежных трансфертов предполагает соблюдение следующих условий.

Во-первых, денежные трансферты должны иметь адресный и за­явительный порядок выплат, т.е. предоставляться только тем, кто в установленном порядке обратился в органы социальной защиты на­селения и прошел отбор по ряду критериев. Если денежные трансфер­ты предоставляются трудоспособному населению, они должны быть ограничены во времени. Следует предъявлять разумное периодическое подтверждение их правомерности и целесообразности.

Во-вторых, выплаты должны быть ориентированы на определен­ный уровень потребления (например, прожиточный минимум), чтобь реально помогать ликвидации бедности.

В-третьих, перечень видов денежных трансфертов населению дол жен быть органичен, поскольку большое их разнообразие усложняет планирование, снижает достоверность бюджетных заданий и увеличивает затраты на координацию выплат и контроль.

В-четвертых, целесообразно большую часть денежных выплат производить через бюджеты нижнего (муниципального) уровня, где легче организовать их адресный учет и контроль нуждаемости, а так­же выбрать наиболее эффективные и приспособленные к местным ус­ловиям формы трансфертов.

Система этих требований позволяет понять причины несостоя­тельности монетизации льгот, осуществленной в 2006 г., и ее социаль­но негативный характер. Кроме того, она привела к значительному увеличению расходов по контролю над этими средствами, одновремен­но доказав его неэффективность, поскольку породила значительный рост воровства и коррупции в системе распределения денежных транс­фертов.

Социальная помощь в натуральной форме может иметь вид бес­платных благ или услуг для всего населения или отдельных его кате­горий, предоставления льгот на определенные блага или услуги, т.е. частичную их оплату.

Ее преимущество перед денежными выплатами заключается в том, что она в большей степени детерминирует целевое использование средств при решении частных социальных проблем. Натуральная по­мощь гораздо меньше дестимулирует трудовую активность. Ее форма сама по себе является фильтром для отбора нуждающихся. Недостат­ком ее является то, что она не оставляет выбора ее получателям, они не могут максимизировать свою полезность. Натурализация помощи — по существу, способ навязывания возможным получателям обществен­ных предпочтений, которые они могут не разделять.

Польза натуральной помощи для ее получателей может быть по­вышена за счет предоставления им ограниченной свободы выбора, ког­да малообеспеченные люди получают право не на конкретное благо или услугу, а на категорию благ и услуг (продовольствие, услуги здра­воохранения и пр.).

Другим следствием натуральных трансфертов является измене­ние размеров располагаемых денежных доходов и структуры потреби­тельских бюджетов их получателей. Это происходит в тех случаях, когда в составе натуральных благ и услуг имеются ранее оплаченные или способные замещать некоторые платные блага и услуги. Натураль­ная помощь в этих случаях обеспечивает также эффект, получаемый от денежных трансфертов.

Иногда бесплатные блага и услуги могут не высвобождать дохо­ды их получателей, а, наоборот, требовать дополнительных расходов, поэтому иногда для реализации цели натуральной помощи приходит­ся принимать несколько программ одновременно. Программы нату­ральной помощи, индуцирующие дополнительные расходы, изменя­ют структуру расходов потребительских бюджетов их адресатов.

Предельная полезность бесплатных благ и услуг, как и любых других, уменьшается с ростом их потребления — это реально доказали обще­ственные фонды потребления, бытующие в социалистической эконо­мике' советского типа. Это становится рациональным ограничителем величины расходов на данные цели. Кроме того, программы натураль­ной помощи связаны с большими трансакционными издержками на ре­гистрацию нуждающихся, организацию финансирования, раздачи и кон­троля получателей. Требуются дополнительные расходы на внутренний и внешний контроль организации натуральной помощи и ее использо­вания. Все это является еще одним доводом в пользу ограничения рас­ходов на социальные трансферты в форме натуральной помощи.

Финансирование производителей социально значимых товаров и услуг осуществляется в форме льготного налогообложения, бюджет­ных субсидий, льготного кредитования, разного рода гарантий. Таким образом, оно может быть как прямым (субсидии), так и косвенным (льготы, гарантии ). В отличие от денежных выплат и натуральной по­мощи, средства распределяются не потребителям, а производителям определенных благ и услуг. При этом производители, в отличие от бюджетных организаций, предоставляющих населению бесплатные услуги в общественном секторе (натуральные трансферты), действу­ют как коммерческие организации в условиях рынка. Они имеют са­мостоятельные бюджеты, а ориентиром для них является получение прибыли. Государство в данном случае не занимается закупками и рас­пределением благ среди нуждающихся — за счет бюджетных средств оно покрывает убытки или снижает затраты рыночных производите­лей. Например, государственная компенсация «ОАО „РЖД"» дотирует оплату проезда льготных групп пассажиров. Бюджетное финансиро­вание производства товаров и услуг является худшей формой соци­альных трансфертов, так как оно наименее избирательно, неэффектив­но и приводит к дискриминации участников рынка.

Бюджетное финансирование производителей социально значи­мых благ может быть оправдано в тех случаях, когда не созданы ин­ституциональные условия для реализации других форм социальных трансфертов. Бюджетные расходы на закупку товаров и услуг могут преследовать различные цели — начиная от попыток стимулировать экономику в целом или ее отдельные секторы за счет расширения аг­регированного спроса и заканчивая более узкими целями предостав­ления общих или социально значимых благ, а также обеспечения функ­ций государственного управления.

2. Закупки товаров и услуг, внешние контракты. Производство далеко не всех благ можно передать рынку посредством формирова­ния государственного спроса и системы закупок. Национальная оборона, правопорядок, государственное управление обеспечиваются в настоящее время государственными институтами. В этом случае финансируются (оплачиваются) лишь те составляющие, которые необходим производства таких неотъемлемо государственных услуг (например, необходимые материалы и оборудование, вооружения, здания и услуги по их обслуживанию и т.н.).

Однако в большинстве случаев государство может само не заниматься предоставлением услуг, а заказывать их исполнение в частном секторе или на государственных предприятиях, заключая с ними договоры. Такие договоры с независимыми юридическими лицами но назвать внешними контрактами, так как они предполагают числение средств за пределы общественного сектора.

Государство долгое время являлось единственным производителем большинства услуг для общественного сектора. Однако в силу своей бюрократической природы его учреждения и ведомства больше внимания уделяют процедурным моментам, а не результативности и стремятся прежде всего упрочить свое положение и лишь во вторую очередь удовлетворить общественные интересы, что приводит к высокой стоимости и низкому качеству государственных услуг. Поэтому проведении реформ государственного управления широкое распространение получило привлечение внешних исполнителей для оказания традиционно государственных услуг, получившее название контрактации - аутсорсинга (contracting-out, outsourcing, англ.). Конкуренция между потенциальными исполнителями является главным фактором, позволяющим повысить результативность бюджетных расходов, поэтому внешние контракты, оформляемые в форме государственных закупок, предусматривающих процедуры котировок, открытого курса и аукционов, оправданы в тех случаях, когда заказчик (гoсударство) может рассчитывать на нескольких исполнителей, а также способно четко сформулировать свои требования (конечные результаты и проконтролировать их исполнение. Причем, транзакционные издержки по заключению контрактов и контролю за их исполнением должны быть не выше той величины мииимальных бюджетных расходов, которую правительство ожидает получить в результате контрактации. Иначе теряется экономический смысл внешних контрактов.

Капитальных расходов бюджета. К капитальным расходам относятся:

1. бюджетные инвестиции;

2.бюджетные кредиты;

3.бюджетные гарантии.

Помимо текущих расходов бюджеты содержат значительные рас­ходы инвестиционного характера. Их отличие от текущих расходов состоит, во-первых, в долгосрочном влиянии на бюджет, его будущие доходы и расходы. Во-вторых, эти расходы в определенной части осу­ществляются на возвратной основе или предполагают получение дол­госрочного эффекта. В-третьих, они часто выходят за пределы бюд­жетного года и усиливают связанность текущих бюджетных решений;

Бюджетные инвестиции являются безвозвратными и предназна­чены для создания объектов и мощностей по оказанию общих или со­циально значимых услуг. Помимо основной цели — расширения пре­доставления общественных услуг и повышения их качества — они могут обеспечить снижение текущих расходов бюджета. Дело в том, что текущие и инвестиционные расходы бюджета не только взаимодо­полняемы, но и взаимозаменяемы. Инвестиции на строительство боль­ницы, например, означают, что, когда она будет построена, потребуются дополнительные текущие расходы на содержание персонала, закупку лекарств и эксплуатационные расходы. В то же время если эта круп­ная больница заменит несколько небольших, ранее существовавших то это может дать экономию на масштабе и одновременно привести к сокращению текущих расходов на здравоохранение и улучшить его качество.

Бюджетные кредиты предоставляются на возвратной основе и могут быть использованы не только в рамках бюджетного сектора и межбюджетных отношений, но и для финансирования негосудар­ственных коммерческих предприятий. Кроме прямых бюджетных кре­дитов, государство осуществляет кредитование через свои финансо­вые организации. Однако эти кредиты не учитываются в составе бюджетных, хотя бюджетные средства могут использоваться при фор­мировании уставных капиталов этих финансовых институтов.

Бюджетные кредиты по форме являются долговыми операциями, однако по существу представляют специфическую форму бюджетных расходов. Дело в том, что отличительной особенностью бюджетного кре­дитования является его льготный характер. Это объясняется, во-первых, тем, что государство в сфере коммерческого кредитования не должно бьггь конкурентом частных банков — банки эту функцию выполнят го­раздо лучше, поскольку рискуют своими собственными средствами, а не бюджетными. Во-вторых, выдавая кредиты, государство ориентирует­ся не только и даже не столько на коммерческий результат, сколько на социально-экономические и политические результаты.

В бюджетах утверждаются суммы предоставления и погашения кредитов. Разница между ними характеризует объем нетто-кредитования. Именно его величина, как правило, учитывается в бюджетных расходах. Однако такой учет скрывает реальные объемы расходов, свя­занные с бюджетным кредитованием. Как уже отмечалось, бюджетные кредиты являются льготными, т.е. включают определенную величину дотации. Кредитная дотация содержит не только разницу между ры­ночной ставкой и пониженным процентом за бюджетный кредит, что является явной формой расходов, но и неявные их формы, к которым относится, например, допущение повышенных издержек управления инвестиционным проектом, большего риска неплатежей по кредитно­му договору. Все элементы явных и неявных кредитных льгот составля­ют дополнительные расходы (упущенные доходы) бюджета, поэтому не только валовую величину кредита, но и величины сопутствующих яв­ных и неявных льгот нужно сопоставлять с ожидаемым полезным эф­фектом. Поскольку этот эффект в значительной степени является не коммерческим, а социально-экономическим, то целесообразность бюд­жетного кредита нельзя оценить на основе формальных процедур ин­вестиционного анализа — это могут и должны сделать законодатели, но для этого им нужна информация обо всех расходах, связанных с пре­доставлением кредита, и планируемых результатах.

Еще одним инструментом расходов являются кредитные гаран­тии. Они выдаются правительствами разных уровней в качестве обес­печения внутренних и внешних займов государственных и коммерче­ских организаций. Гарантии являются специфическим видом расходов, связанных с инвестиционной деятельностью правительства для него­сударственных организаций, которые без этих гарантий не получили бы средств на рынке заемного капитала. Правительство, дающее кре­дитные гарантии, обычно рассматривает их как продолжение своей экономической и социальной политики, как «мягкий» вариант расхо­дов, которые сразу не сказываются на состоянии государственных финансов.

Особенность гарантий состоит в том, что они являются неявны­ми, потенциальными или условными обязательствами бюджета. В этом состоит привлекательность данного инструмента для правительства, стремящегося к экономической экспансии. Гарантии превращаются в явные расходы, если те, кому они выданы, не выполняют своих обя­зательств перед третьей стороной — кредитором. Это может не случить­ся вообще, произойти в следующем бюджетном году или когда прави­тельство, выдавшее гарантии, уйдет в отставку. Такая неопределенность гарантий содержит потенциальную угрозу для бюджета

Гарантии привносят дополнительную неопределенность в процесс планирования бюджета. Для того чтобы свести эту неопределенность к минимуму, устанавливаются; лимиты гарантий, вводятся законодательные и процедурные ограничения на их выдачу.

Гарантии имеют еще один скрытый дотационный аспект. Как и вестно, в частном секторе гарантии являются платными. Эта плата формирует своеобразный страховой фонд для организации, выдавшей гарантию. Государственные гарантии для государственного сектора, как правило, бесплатны, что является формой дотации получателю гapaнтий. Даже в тех странах, где с получателя гарантии собирается небольшой процент от суммы кредита (США, Германия, Нидерланды), этот сбор не покрывает возможных убытков. Бесплатность гарантии означает, что размер возможной платы за нее в частном секторе должен сопоставляться с ожидаемым от нее результатом и утверждаться законодателями вместе с другими бюджетными показателями. Кроме тог при исполнении бюджета необходим мониторинг получателей rapантий, что также подразумевает дополнительные расходы, которые также нужно учитывать при обосновании целесообразности гарантии.

Резервные фонды

Спектр деятельности резервных фондов определяется ст. 81, БК РФ-

В расходной части бюджетов БС РФ (за исключением бюджете государственных внебюджетных фондов) предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) — резервного фонда Правительства Российской Федерации, резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местных администраций. При этом запрещается создание резервных фондов законодательных (представительных) органов и депутатов законодательных (представительных) органов.

Размер резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) устанавливается законами (решениями) о соответствующих бюджетах и не может превышать, утвержденного указанными законами (решениями) общего объем расходов.

Средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и друщх чрезвычай­ных ситуаций.

Порядок использования бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации, резервного фонда выс­шего исполнительного органа государственной власти субъекта Рос­сийской Федерации, резервного фонда местной администрации, пре­дусмотренных в составе федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, устанавливается соответ­ственно Правительством Российской Федерации, высшим исполни­тельным органом государственной власти субъекта Российской Фе­дерации^ местной администрацией.

Отчет об использовании бюджетных ассигнований резервных фондов; исполнительных органов государственной власти (местных администраций) прилагается к ежеквартальному и годовому отчетам об исполнении соответствующего бюджета.

Вопрос 2. Эффективность бюджетных расходов

Бюджетные ресурсы, находящиеся в руках государства, ограни­чены. При их распределении возникает потребность в оценке эффек­тивности программ расходов. В бюджетном секторе оценка эффектив­ности расходов осуществляется с помощью анализа «затраты — выгоды» — процесса, который позволяет на основе располагаемых дан­ных принимать компетентные решения о распределении ресурсов. Этот процесс заключается в логическом сопоставлении вероятных затрат, связанных с программой (проектом) или мероприятием, и ожидаемых выгод. Как затраты, так и выгоды в большинстве случаев оцениваются в денежных единицах, однако в государственном секторе могут быть учтены и другие факторы. Это имеет отношение прежде всего к соци­альной сфере, в которой выгоды измеряются ростом качества жизни, снижением риска заболеваемости и т.д.