Определение землеустройства

Землеустройство

Лекция № 6

Понятие землеустройства и его содержание

Содержание

Определение землеустройства

Экономическая сущность, правовые основы и техника

Землеустройства

Содержание землеустройства

Определение землеустройства

Землеустройство - сложное социально-экономическое явление; состав мероприятий, входящих в него, меняется по мере исторического развития. Проф. П.Н. Першин еще в 20-е годы отмечал, что землеустройство - явление давнее, с весьма изменчивым в зависимости от условий времени и места содержанием. Проф. А.В. Чаянов примерно в то же время писал, что понятие землеустройства в русской литературе и в разговорном обиходе перегружено самым разнообразным содержанием. Поэтому, чтобы дать современное определение землеустройства нужно еще раз рассмотреть его в историческом аспекте, уточнить, какой смысл вкладывался в это понятие, которое к тому же обозначалось различными терминами - «межевание», «землемерие», «поземельное устройство», «землеустройство». Само слово «землеустройство»,по мнению проф. Ф.Г. Некрасова, появилось лишь в 1906 г. и заменило ранее употреблявшееся «межевание» как свою составную часть.

Как уже отмечалось выше, дореволюционное землеустройство в России сводилось преимущественно к межеванию - установлению на местности и юридическому оформлению границ землевладений. Так, по инструкции 1766 г. основная задача генерального межевания заключалась в том, чтобы «утвердить спокойствие землевладельцев посредством установления правильных и несомненных границ земельных владений». В 1914г. С.П. Кавелин дал следующее определение: «Государственное межевание представляет из себя совокупность технических и юридических действий, направленных к материальному и документальному укреплению границ земельной собственности и определению внутри них количества земли» (См. М.М. Шульгин. Землеустройство и переселение в России в XVIII и первой половине XIX в.М.: Изд. Московского Межевого института 1928.С.128; С. П. Кавелин. Межевание и землеустройство. М.: Изд. юридического книжного магазина «Правоведение», 1914. (С. 129-150). Другими словами межевание - это элементарная форма землеустройства, заключающаяся главным образом в установлении границ территорий и землевладения,как территориального предела прав владельца. При этом земельные участки и их границы, как правило, рассматривались в статике, без цели их изменения и улучшения.

Более развитую форму землеустройство получило в начале ХХ в. при проведении столыпинской аграрной реформы. Теперь ставилась задача не только отграничения земель, но и целесообразного размещения земельных участков (землевладений) и придания им удобной формы для ведения хозяйства. Таким образом, нужно было решать не только технические и правовые,но и экономические проблемы. Наконец, столыпинская реформа ориентировалась и на достижение определенных политических (а не только экономических) целей. Этим содержание дореволюционного землеустройства в России в основном и исчерпывалось.

В 20-е годы землеустройство технически сохранило в основном те же функции, что и ранее, но оно стало в большей степени социальным и экономическим действием. В Земельном кодексе РСФСР 1922г. указывалось: «Землеустройство имеет задачей упорядочение существующих землепользований и образование новых соответственно правам на землю и требованиям хозяйственно-технической целесообразности». Тогда считалось, что оно не должно и не может влиять на изменение свойств земли, на повышение плодородия, увеличение производительности земледельческого труда. Это дела агрономии и техники. Землеустройство должно создавать экономический эффект в результате правильной организации землепользования путем рационального их размещения, придания им оптимальных размеров, устранения их недостатков (А.А. Ржаницын. Теория и практика землеустройства. М.: Новая деревня, 1928. С.57,116). В те годы проф. П.Н. Першин, определяя землеустройство как «...действия, приспособляющие территорию, поверхность земли для производственного ее пользования в отношении размеров, состава угодий и формы расположения», считал, что «такого рода приспособление имеет еще одну характерную черту, заключающуюся в том, что при этом природные свойства земли (почва, рельеф, растительный покров, водный режим и прочее) не изменяются» (П.Н. Першин. Социально-экономическая теория землеустройства // На аграрном фронте. 1925. № 5-6. С. 42-43). Землеустройство того времени было только межхозяйственным (межселенным и внутриселенным). В дальнейшем, однако, в сферу его действий включаются принципиально новые вопросы. Так, в «Общих началах землепользования и землеустройства», принятых в декабре 1928г. было сказано, что «землеустройство должно способствовать борьбе с чересполосицей, дальноземельем и другими недостатками землепользования, переходу к улучшенным севооборотам, коренному улучшению земельных угодий, хозяйственному освоению земли». Для выполнения этих задач одного межхозяйственного землеустройства и его методов было уже недостаточно. Нужны были действия по организации и улучшению использования земли внутри землепользований, границы которых уже установлены и являются устойчивыми. Так возникло внутрихозяйственное землеустройство сельскохозяйственных предприятий (совхозов и колхозов). Содержание его в основном определилось уже в 30-е годы, а в послевоенный период получило дальнейшее развитие. На разработку его методов и были преимущественно направлены усилия ученых и практиков.

Землеустроителям приходилось решать все более широкий круг задач,относящихся к организации использования земли, особенно в сельском хозяйстве, на территории конкретных предприятий. Определялись назначение, размеры, формы, рациональное размещение каждого участка земли. Создавались территориальные условия для повышения плодородия земли, улучшения организации производства, использования техники. Большое значение придавалось введению и освоению правильных севооборотов как важнейшему средству повышения культуры земледелия. Этот аспект внутрихозяйственного землеустройства продолжает развиваться и в настоящее время.

Следующим важным шагом,можно считать противоэрозионную организацию территории, разработку в составе и на основе землеустроительных решений комплекса мероприятий по борьбе с эрозией почв. Таким образом, землеустройство стало решать в полном объеме задачи изменения и улучшения природных свойств земли и далеко вышло за пределы действий экономического, правового и технического характера.

В 70-80-е годы обозначилась еще одна тенденция - территориальное расширение объектов землеустройства, переход от отдельных землепользований и небольших локальных их групп к обширным территориальным системам, таким, как административный район, районный агропромышленный комплекс, большой водосборный бассейн и т.п. Это потребовало принципиально новых разработок- составление схем землеустройства районов и областей; эта работа продолжается и сейчас.

В самое последнее время начались работы по размещению и установлению границ территорий с особыми режимами использования; их можно отнести к ландшафтному проектированию. Необходимость таких действий была закреплена в законодательстве.

В процессе землеустройство, расширяя сферу своих задач, не отбрасывало ранее освоенные методы, а продолжало пользоваться ими, только на более высоком уровне. Так, например, работы, по выдаче государственных актов на бессрочное владение землей сельскохозяйственным артелям в 30-х годах во многом напоминали прежнее межевание, но с одновременным устранением недостатков землепользований. Технически это были действия похожие на осуществлявшиеся в 20-е годы,но относились они уже не к мелким, а к крупным землепользователям.

Прежде чем сформулировать современное определение землеустройства, необходимо рассмотреть понятие организации использования земли, которое так же является одним из основных. Рассмотрим его в главных чертах.

Организация использования земли представляет собой прежде всего действия, предшествующие ее непосредственному использованию, предопределяющие и формирующие его характер, создающие для этого необходимые условия (к таким действиям относятся, в частности, планирование и проектирование). Кроме того, под организацией использования земли понимается и действующая система его осуществления. В целом такая организация включает:

установление на земле порядка, максимально соответствующего конкретным производственным, экономическим, социальным, экологическим целям;

устройство земли как природного ресурса и как объекта социально-экономических связей;

устройство земли совместно с другими связанными с ней средствами производства;

соблюдение в процессе использования земель общих народнохозяйственных интересов а также положений, заложенных в региональных и локальных программах.

Землеустройство включает в себя организацию использования земли как свою основную задачу. К основным функциям землеустройства,связанным с ее решением, относят: регулирование, организация, совершенствование землепользования и землевладения всех форм; межхозяйственная и внутрихозяйственная организация территории; образование фондов земель; территориальная организация агропромышленного комплекса,улучшение природных ландшафтов и др.

В нашей стране землеустройство представляет собой прежде всего систему государственных мероприятий. В эту систему входят экономические,правовые, технические,экологические действия,осуществляемые государственными землеустроительными органами; прогнозирование,планирование и проектирование организации территории; организация использования и охраны земельных ресурсов в настоящее время,на ближайшую и на отдаленную перспективу по стране в целом и по отдельным регионам,категориям и землепользованиям,по видам угодий и отдельным участкам. В эту систему входит и составление различных схем проектов с использованием материалов будущего земельного кадастра.

Будучи по своей сути экономическим мероприятием,землеустройство проводится в единой системе с правовыми,техническими и иными действиями. При этом разрабатываются различные экономические, экологические, правовые и технические вопросы,относящиеся к организации использования земель, что и должно найти свое отражение в научном определении понятия «землеустройство».Ведь любое определение кратко,одной фразой,описывает суть и содержание характерные признаки. В то же время почти всякое определение именно в силу своей краткости оказывается недостаточно полным,что нередко приводит в появлению все новых и новых его вариантов.

В литературе можно встретить множество определений землеустройства,относящихся к разным этапам развития России. В них с разной степенью полноты подчеркивался его технический,правовой или экономический аспект. Все это вполне естественно,так как по мере исторического развития менялось само землеустройство,его содержание и задачи,и определения с разной степенью точности пытались отразить суть происходящих перемен.

Уже в книге проф. Ф.Г. Некрасова «Основы землеустройства»,изданной в 1926г., приведено более десяти определений землеустройства различных авторов - О.А. Хауке, А.А. Кофода, И.Е. Германа, П.Н, Рудина, П. Н. Першина, А. В. Чаянова и др. Ряд более поздних определений приведен в учебнике С.А. Удачина (1965г.)

Некоторые авторы считают, что землеустройство регулирует и изменяет земельные отношения. С таким подходом нельзя согласиться, поскольку землеустройство само осуществляется и развивается под воздействием безусловно принимает участие в изменении отношений,связанных с владением и пользованием землей; точнее, однако,будет сказать, что оно регулирует не земельные отношения, а землепользования и землевладения.

В других определениях говорится лишь о том,что землеустройство - это приспособление земли для определенных хозяйственных целей.Такой подход в наше время является односторонним. Человеку самому приходится постоянно приспосабливаться к земле, видоизменять свои цели применительно к имеющимся земельным ресурсам и экологическим ограничениям, чтобы получить наибольший производственный и социальный эффект.

Основываясь на данных землеустроительной науки и практики,а также принимая во внимание рассмотренное выше понятие использования земли, современному землеустройству можно дать следующее определение.

Землеустройство - это социально-экономический процесс и система мероприятий по организации использования и охране земель,организации и регулированию землевладений,землепользований и специальных фондов земель, устройству территории сельскохозяйственных предприятий,созданию благоприятной экологической среды и улучшению природных ландшафтов.

Землеустройство - составная часть хозяйственного механизма страны. Его основными задачами являются:

формирование и совершенствование рациональной системы землевладения и землепользования;

создание равных территориальных условий для развития всех форм землевладения, землепользования и хозяйствования на земле;

разработка предложений по установлению режима и условий использования земель предоставленных в собственность,владение и пользование;

подготовка данных для установления земельного налога и арендной платы на землю, возмещение потерь сельскохозяйственного производства и убытков землевладельцев и землепользователей при изъятии земель;

обеспечение точности и бесспорности обозначения на местности границ, установленных при землеустройстве;

обоснование направлений и установление перспектив мелиорации;

создание территориальных условий для рациональной организации сельскохозяйственного производства;

разработка мероприятий по сохранению природных ландшафтов,повышению и восстановлению плодородия почв,рекультивации земель,защите их от эрозии и других процессов деградации,а также по консервации нарушенных земель.