Расходов

Государство и муниципальные образования осуществляют мо­билизацию денежных средств в свои финансовые фонды для того, чтобы использовать их на реализацию своих же задач и функций. Средства, выделяемые государством и муниципальными образо­ваниями из централизованных и децентрализованных денежных фондов для осуществления своих задач и функций, являются го­сударственными и муниципальными расходами.

Государственные и муниципальные расходы принципиально отличаются от негосударственных расходов. Последние представ­лены расходами предприятий частной формы собственности, расхо­дами общественных объединений и т.д. Во-первых, государственные и муниципальные расходы имеют публичный характер. Они рсу-ществляются для реализации общегосударственных интересов, ин­тересов высокой социальной значимости, коллективных интересов. Например, за счет государственных расходов обеспечивается оборо­на страны, природоохранная и правоохранительная деятельность, социальное обеспечение населения и т.д. Что касается расходов предприятий частной формы собственности, то они осуществляют­ся, в конечном итоге, в целях увеличения прибыли тех субъектов хозяйствования, которым принадлежит это предприятие на праве частной собственности. Во-вторых, государственные и муниципаль­ные расходы в основной части денежного потока осуществляются на основании специальных законов, ежегодно утверждающих планы этих расходов. Так, расходы бюджетов осуществляются на основании ежегодно принимаемых законов о бюджете и решений муниципальных образований о бюджете. Аналогичным образом, расходы государственных внебюджетных фондов осуществляют­ся на основе ежегодно принимаемых законов о бюджете каждого из этих фондов. Негосударственные расходы не осуществляются на основании специальных ежегодных законов (решений).

4 70 Раздел V. Правовое регулирование государственных и муниципальных расходов

Государственные и муниципальные расходы весьма разнооб­разны, ибо многообразны те источники, за счет которых они осу­ществляются. К числу таких источников относятся:

а) бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ;

б) государственные (муниципальные) внебюджетные фонды РФ;

в) целевые денежные фонды Правительства РФ;

г) государственные отраслевые финансовые фонды;

д) прочие государственные целевые фонды;

е) финансовые фонды государственных и муниципальных уни­
тарных предприятий.

Субъектами, осуществляющими государственные и муници­пальные расходы, являются: Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования в лице соответствующих орга­нов, Правительство РФ, министерства РФ, являющиеся держате­лями отраслевых государственных фондов, государственные и муниципальные унитарные предприятия и т.д. Кроме того, госу­дарственные и муниципальные расходы осуществляют бюджет­ные учреждения. Однако в отличие от всех вышеперечисленных субъектов бюджетные учреждения не являются держателями каких-либо государственных и муниципальных денежных фон­дов. Они расходуют государственные и муниципальные денежные средства, полученные из бюджетов. В этом смысле они выступают в качестве звена в системе государственных и муниципальных бюджетных расходов.

Система государственных и муниципальных расходов предпо­лагает подразделение их по различным критериям. Во-первых, выделяются централизованные и децентрализованные государст­венные и муниципальные расходы. Централизованные расходы осуществляются из централизованных государственных и муни­ципальных фондов: бюджетов, государственных внебюджетных фондов, государственных отраслевых денежных фондов. Децент­рализованные расходы производятся за счет финансовых ресур­сов государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также за счет бюджетных ассигнований, полученных бюджет­ными учреждениями. Во-вторых, в зависимости от принадлеж­ности финансовых ресурсов к той или иной форме собственности различают: государственные расходы и муниципальные расходы. Муниципальные расходы осуществляются за счет муниципаль­ных бюджетов, муниципальных унитарных предприятий, муни­ципальных внебюджетных фондов. Они направлены на реализа­цию задач и целей местного самоуправления. Все остальные рас­ходы являются государственными.

Раздел V. Правовое регулирование государственных и муниципальных расходов 471

Государственные и муниципальные расходы осуществляются в соответствии с определенными принципами: плановости, целе­вого использования средств, постоянного контроля за использова­нием средств, безвозвратности и безвозмездности выделения средств.

Принцип плановости государственных и муниципальных рас­ходов означает, что они осуществляются на основе финансовых планов и смет доходов и расходов. Так, к примеру, расходование средств из бюджетов всех уровней бюджетной системы и государ­ственных внебюджетных фондов осуществляется на основании бюджетов как финансовых планов, а бюджетных учреждений -на основе смет доходов и расходов этих учреждений.

Принцип целевого использования средств означает, что госу­дарственные и муниципальные расходы предназначены для реа­лизации определенных целей, а поэтому выделяются в распоря­жение конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Особенно последовательно принцип целевого использования средств реализуется через бюд­жеты всех уровней бюджетной системы (ст. 38 БК РФ), государст­венные внебюджетные фонды, а также бюджетные учреждения (ст. 70 БК РФ).

Принцип безвозвратности и безвозмездности выделения средств означает, что государственные и муниципальные расходы осуществляются целевым назначением и на бесплатной основе. Таким образом выделяются средства их бюджетов по большинст­ву направлений функциональной классификации расходов бюд­жетов. В частности, так выделяются средства на оборону, на пра­воохранительную деятельность, на судебную власть, на фунда­ментальные исследования и т.д. Аналогичным образом выделя­ются средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов. Однако в последние годы в бюджетном законодательстве и практике стала допускаться возможность; осуществления госу­дарственных и муниципальных расходов на возвратной и на воз­мездной основе. Так выделяются средства в виде бюджетных кре­дитов и бюджетных ссуд. Кроме того, на возвратной и возмездной основах выделяются средства в ряде случаев из государственных отраслевых фондов.

Принцип постоянного контроля за осуществлением государ­ственных и муниципальных расходов подтверждается существо­ванием системы органов государственного и муниципального контроля, которые контролируют предварительное, текущее и последующее использование государственных и муниципальных

472 Раздел V. Правовое регулирование государственных и муниципальных расходов

средств. Это Счетная палата РФ, главные распорядители и распо­рядители бюджетных средств, контрольно-ревизионные управле­ния Министерства финансов РФ в субъектах РФ и т.д.

Государственные и муниципальные расходы осуществляются определенными способами. Главным способом осуществления бюджетных расходов является финансирование. Финансирова­ние — это осуществление расходов на условиях безвозвратности и безвозмездности. Этим способом осуществляется расходование средств из бюджетов и из государственных внебюджетных фон­дов, а также из некоторых прочих целевых государственных де­нежных фондов.

Финансирование как способ осуществления государствен­ных и муниципальных расходов производится в двух формах: а) в форме прямого финансирования; б) в форме зачетного финан­сирования.

Прямое финансирование - это реальное выделение денежных средств на безвозмездной и безвозвратной основах из бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Финансирование путем зачета имеет различные вариации. Оно осуществляется за счет средств бюджетов как исключительное явление в случае установ­ления встречных обязательств между бюджетом и получателем бюджетных средств (ст. 235 БК РФ), а за счет средств Фонда соци­ального страхования РФ — как ординарное явление. В последнем случае зачет представляет собой вычет расходов организации (страхователя) из начисленных предстоящих платежей в пользу Фонда социального страхования1.

Помимо финансирования способом осуществления государст­венных и муниципальных расходов является публичное кредито­вание. Публичное кредитование — это осуществление расходов на условиях возвратности и возмездности. Этим способом расходу­ются средства бюджетов, а также некоторых государственных от­раслевых фондов. Разновидностью публичного кредитования в бюджетной сфере является бюджетное кредитование. Способом бюджетного кредитования выделяются из бюджетов бюджетные кредиты.

Центральное место в системе государственных и муниципаль­ных расходов занимают расходы бюджета. Причин тому несколь-

1 См., например: постановление Правительства РФ «Об утверждении правил начисления, учета и расходования средств на осуществление обязательного соци­ального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» от 2 марта 2000 г.

Раздел V. Правовое регулирование государственных и муниципальных расходов 473

ко. Во-первых, это расходы, посредством которых в целом реали­зуется финансовая политика государства. Во-вторых, это самые большие по объему расходы. В-третьих, они обеспечивают реали­зацию всех задач и функций государства.

Государственные и муниципальные расходы осуществляются в соответствии с законами и правовыми актами органов исполни­тельной власти. Большое число правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные расходы, обусловило сущест­вование раздела финансового права «государственные и муници­пальные расходы». Этот раздел представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения по поводу выделения финансовых ресурсов из государственных и муниципальных де­нежных фондов (централизованных и децентрализованных).

Раздел финансового права «государственные и муниципаль­ные расходы» включает в себя в качестве составных частей право­вые институты1.

Во-первых, в составе этого раздела сегодня целесообразно вы­делять институт расходов бюджета. Это обусловлено весьма боль­шим числом норм, регулирующих расходы бюджета. В этом ин­ституте могут быть выделены группы норм, регулирующие: а) сметно-бюджетное финансирование; б) бюджетное кредитова­ние; в) финансирование в виде бюджетных инвестиций различ­ных субъектов хозяйствования (субъектов, производящих госу­дарственные капитальные вложения); г) финансирование органов местного самоуправления в виде трансфертов населению; д) фи­нансирование из целевых бюджетных фондов и резервных фон­дов, а также некоторые другие. Эти нормы содержатся в ст. 75— 83, 227, 237, 252, 253 БК РФ, в Федеральном законе «О финансо­вых основах местного самоуправления в Российской Федерации», в законах о бюджетах на предстоящий финансовый год и др.

Во-вторых, совсем недавно в составе правового раздела госу­дарственных и муниципальных расходов появился правовой ин­ститут расходов государственных внебюджетных фондов. Этот институт пока еще не окончательно сформирован. Сегодня доста­точно ясно определен правовой режим расходов Фонда социально­го страхования РФ и в наименьшей мере - правовой режим рас­ходов Пенсионного фонда РФ и фондов медицинского страхова-

1 См.: ЦыпкинСД. Финансово-правовые институты и их роль в совершенст­вовании финансовой деятельности советского государства. М., 1983. С. 26; Совет­ское финансовое право. М., 1982. С. 58; Финансовое право / Под ред. Н.И. Хими-чевой. М., 1999. С. 528.

4 74 Раздел V. П р а в о в о е регулирование г о с у д а р с т в е н н ы х и муниципальных р а с х о д о в

ния. В частности, нормы этого правового института содержатся в Федеральном законе «Об обязательном страховании от несчаст­ных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» от 24 июля 1998 г., в постановлении Правительства РФ «Об ут­верждении Правил начисления, учета и расходования средств на осуществление обязательного социального страхования от не­счастных случаев на производстве и профессиональных заболева­ний» от 2 марта 2000 г. и др.

В-третьих, в раздел государственных и муниципальных рас­ходов включаются финансово-правовые нормы, регулирующие расходы государственных и муниципальных унитарных предпри­ятий. Это нормы, регулирующие порядок использования прибы­ли этих предприятий на: уплату штрафных санкций за налоговые правонарушения; перечисление в бюджет свободного остатка при­были казенным предприятием и т.д. Нормы, регулирующие вышеназванные расходы, содержатся в Законе РФ «О налоге на прибыль предприятий и организаций», в постановлении Прави­тельства РФ «О порядке планирования и финансирования дея­тельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хо­зяйств) от 6 октября 1994 г.1 и др.

В-четвертых, в финансово-правовой раздел государственных и муниципальных расходов включаются нормы, регулирующие расходы государственных отраслевых денежных фондов, а также целевых фондов Правительства РФ. Эти нормы содержатся в по­становлениях Правительства РФ, устанавливающих правовой режим названных фондов. Например, в соответствии с Порядком образования и использования средств резервного фонда Минис­терства транспорта РФ для обеспечения безопасного функциони­рования транспортных систем и ликвидации последствий чрезвы­чайных ситуаций в транспортном комплексе, утвержденном по­становлением Правительства РФ от 21 июля 1997 г.2, средства этого фонда выделяются на возвратной или безвозвратной осно­вах. Решение по этому вопросу принимает Министерство транс­порта РФ.

Финансово-правовой раздел государственных и муниципаль­ных расходов находится сейчас в стадии развития и очень тесно связан с бюджетным правом, институтом государственных вне­бюджетных фондов, налоговым правом.

1 СЗ РФ. 1994. Х28.

2 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3659.