Формы государственного кредита

Одним из институтов финансовой системы России является кредит, в том числе государственный и муниципальный кредит. Последний в процессе воспроизводства на стадии обмена обеспе­чивает финансовые потребности государства и муниципальных образований на условиях возвратности * срочности и платности. Кредитные отношения возникают по поводу получения или предоставления денежных средств. Государственный и муници­пальный кредит обеспечивает аккумуляцию временно свободных денежных средств граждан и организаций. В отличие от общест­венных отношений, возникающих при банковском кредитовании и регулируемых нормами гражданского права, общественные от­ношения, складывающиеся в процессе государственного (муни­ципального) кредита, являются в значительной мере предметом правового регулирования финансового права.

Ранее справедливо отмечалось, что основным источником до­ходной части бюджета страны выступают налоги. Наряду с нало­гами важнейшим инструментом привлечения дополнительных денежных ресурсов в бюджет государством является государст­венный (муниципальныйкредит. В юридической и экономичес­кой литературе принято отмечать различие этих двух видов ис-

448 Глава 22. Правовой режим государственного и муниципального кредита в РФ

точников доходов для бюджета. Это различие заключается в том, что государственный кредит носит добровольный и договорный характер, а налог - односторонний и принудительный характер. Если уплата налога влечет за собой уменьшение собственных средств налогоплательщика, то при предоставлении средств взай­мы государству такого уменьшения не происходит, поскольку у кредитора остается документ, подтверждающий его право требо­вать возврата данных средств у государства. Полученный государ­ством налог не влечет за собой каких-либо обременении для него, встречного требования1. Следовательно, использование государст­вом займов в дальнейшем требует от последнего принятия соот­ветствующих мер для возврата привлеченных таким образом средств. Привлекаемые средства, как отмечалось ранее, направ­ляются для погашения бюджетного дефицита, соответственно и средства бюджета служат источником погашения государствен­ной задолженности. Следовательно, государство должно будет в дальнейшем повышать налоги, служащие основным источником доходов бюджета страны. Таким образом, «заем — средство воз­ложить государственные расходы на будущее поколение»2. В этой связи представляется, что проведение государственных займов предпочтительнее, чем использование таких методов, как по­вышение налогов или эмиссия. Вместе с тем, необходимо иметь в виду, что успех финансовой политики государства заключается в умелом сочетании этих двух инструментов для пополнения доход­ной части бюджета. М.Ф. Орлов справедливо подчеркивал, что «вся наука финансов состоит в том, чтобы оба сии средства... по­ставить в совершенное равновесие таким образом, чтоб налоги не вредили кредиту, а кредит облегчал налоги»3.

Государственный (муниципальный) кредит может быть оха­рактеризован как экономическая и правовая категории.

Государственный (муниципальный) кредит как экономичес­кая категория представляет собой систему денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством на доброволь­ных основах для использования временно свободных денежных средств граждан и хозяйствующих субъектов. Государственный (муниципальный) кредит как правовая категория — это самосто­ятельный институт финансового права, представляющий собой

1 См.: Орлов М.Ф. О государственном кредите // У истоков финансового
права. М., 1998. С. 303-304; Годме П. Финансовое право. М., 1978. С. 346.

2 Годме П. Указ. соч. С. 347.

i Орлов М.Ф. Указ. соч. С. 304.

§ 1. Понятие и значение государственного и муниципального кредита 449

совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общест­венные отношения, складывающиеся в процессе привлечения го­сударством и муниципальными образованиями временно свобод­ных денежных средств юридических и физических лиц на усло­виях добровольности, возвратности, срочности и возмездности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денеж­ного обращения.

Государство и муниципальные образования используют дан­ный кредит для обеспечения постоянного процесса финансирова­ния своих потребностей. Полученные таким образом средства по­ступают в распоряжение органов государственной и муниципаль­ной власти, превращаясь в дополнительные финансовые ресурсы. Они направляются на покрытие бюджетного дефицита. В после­дующем источником погашения государственных и муниципаль­ных займов и выплат процентов по ним выступают средства бюд­жета.

Как экономическая категория, государственный кредит нахо­дится на стыке двух видов денежных отношений - финансов и кредита и, как следствие, несет в себе основные черты и финан­сов, и кредита. В качестве звена финансовой системы с помощью государственного кредита государство формирует и использует централизованные денежные фонды государства.

Как один из видов кредита, государственный кредит имеет ряд специфических черт, к которым можно отнести: 1) добровольный характер этих отношений; 2) возвратный и платный характер; 3) в отличие от банковского кредита, где в качестве обеспечения выступают материальные ценности, при заимствовании средств государством обеспечением кредита служит все имущество, нахо­дящееся в его собственности; 4) привлекаемые в результате госу­дарственного кредита средства имеют специфический целевой ха­рактер — они направляются на погашение бюджетного дефицита. В то же время, на уровне субъекта РФ или муниципального обра­зования привлекаемые таким образом средства могут иметь четко выраженную целевую направленность; 5) государственный кре­дит носит срочный характер. В БК РФ оговорено, что государст­венные и муниципальные долговые обязательства не могут пре­вышать соответственно 30 и 10 лет.

Важностью возникающих в процессе функционирования госу­дарственного (муниципального) кредита общественных отноше­ний обусловлено их правовое регулирование.

Правовой основой государственного кредита, в первую оче­редь, является Конституция РФ, где в ч. 3 ст. 104 говорится, что

45 0 Глава 22. Правовой режим государственного и муниципального кредита в РФ

«законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении фи­нансовых обязательств государства, другие законопроекты, пре­дусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации». Часть 4 ст. 75 Конститу­ции РФ гласит, что государственные займы выпускаются в поряд­ке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе. Помимо конституционных норм правовую основу государственного кредита с 1 января 2000 г. образуют со­ответствующие нормы БК РФ (гл. 14 и 15), ГК РФ (§ 1 гл. 42), ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете на соот­ветствующий год, федеральные законы «О рынке ценных бумаг»1, «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»2, «О порядке перевода государ­ственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства Российской Феде­рации»3, а также иные законы и подзаконные нормативные акты. Источником права являются также некоторые нормы междуна­родного права, содержащиеся в международных договорах и со­глашениях о предоставляемых или получаемых Российской Фе­дерацией кредитах, гарантиях и поручительствах.

Вопросы государственного кредита конкретных субъектов РФ, а также муниципального кредита регулируются, помимо БК РФ, также конституциями и уставами субъектов Федерации, а также уставами конкретных муниципальных образований.

Анализ правовой основы данного института финансового права позволяет сделать вывод о его комплексном, межотрасле­вом характере. Государственный (муниципальный) кредит вклю­чает нормы финансового, гражданского и международного права4.

Предметом правового регулирования финансового права явля­ются общественные отношения, складывающиеся, как отмеча­лось ранее, в процессе привлечения, размещения государством (муниципальными образованиями) дополнительных финансовых

1 СЗРФ. 1996. №17. Ст. 1918; 1998. № 48. Ст. 5857.

2 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3814.

3 СЗРФ. 1999. №29. Ст. 3683.

А См., например: Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть. М., 1999. С. 12; СелюковАД. Государственный и муниципальный кредит. Правовое обеспе­чение. М., 2000. С. 5-6.

§ 1. Понятие и значение государственного и муниципального кредита 451

ресурсов физических лиц и организаций на принципах добро­вольности, возвратности и возмездное™ для покрытия бюджетно­го дефицита, а также отношения по погашению государственного (муниципального) долга.

Функционирование государственного кредита ведет к образо­ванию государственного долга, под которым понимаются долго­вые обязательства России перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными органи­зациями и иными субъектами международного права. Государст­венный долг полностью и без условий обеспечивается всем нахо­дящимся в федеральной собственности имуществом, составляю­щим государственную казну (ст. 97 БК РФ).

Государственный долг подразделяется на капитальный и те­кущий. Капитальный государственный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая проценты, которые должны быть уплачены по этим обязательствам. Текущий долг составляют расходы по вы­плате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам госу­дарства и по погашению обязательств, срок оплаты которых на­ступил.

В зависимости от субъектов-кредиторов государственный долг делится на внутренний и внешний.

Кредиторами по внутренним займам преимущественно высту­пают физические и юридические лица, являющиеся резидентами данного государства. Внутренние займы выпускаются в нацио­нальной валюте. Для привлечения средств эмитируются ценные бумаги, пользующиеся спросом на национальном фондовом рынке. Для дополнительного поощрения инвесторов используют­ся различные налоговые льготы. БК РФ в ст. 89 определяет госу­дарственные внутренние заимствования как займы, привлекае­мые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в валюте РФ, по кото­рым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или га­ранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в ва-люте РФ.

Внешние займы размещаются на иностранных фондовых рын­ках в валюте других государств. При размещении таких займов учитываются специфические интересы инвесторов страны разме­щения. Внешние заимствования РФ законодатель определяет как займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, ино­странных государств, международных финансовых организаций в иностранкой валюте, по которым возникают долговые обяза-

452 Глава 22. Правовой режим государственного и муниципального кредита в РФ

тельства РФ как заемщика или гаранта погашения займов други­ми заемщиками, выраженные в иностранной валюте.

Заемные средства мобилизуются в основном двумя способами:

— размещением долговых ценных бумаг;

— получением кредитов у специализированных финансово-кредитных институтов.

В зависимости от того, у какого субъекта возникают долговые обязательства в результате заемной деятельности, различают обще­государственный долг Российской Федерации, государственный долг субъекта Российской Федерации и муниципальный долг.

Государственный (муниципальный) кредит, а также долговые обязательства, образующие государственный долг Российской Федерации, могут выступать в форме:

— кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени РФ как заемщика, с кредитными организациями, ино­странными государствами и международными финансовыми ор­ганизациями;

— государственных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

— договоров и соглашений о получении Российской Федера­цией бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

— договоров о предоставлении Российской Федерацией госу­дарственных гарантий;

— соглашений и договоров, в том числе международных, за­ключенных от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации дол-, говых обязательств РФ прошлых лет (ст. 98 БК РФ).

В соответствии с БК РФ долговые обязательства могут носить краткосрочный (до 1 года), среднесрочный (от 1 года до 5 лет) и долгосрочный (от 5 до 30 лет) характер. Любые долговые обяза­тельства РФ погашаются в сроки, которые определяются кон­кретными условиями займа и не могут превышать 30 лет.

Как уже отмечалось ранее, наряду с определением государст­венного долга РФ законодатель в Бюджетном кодексе формулиру­ет понятие государственного долга субъекта РФ, а также муници­пального долга.

Так, под государственным долгом субъекта РФ понимается совокупность долговых обязательств субъекта РФ. Государствен­ный долг субъекта РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта РФ имуществом, со­ставляющим казну субъекта РФ. Данные долговые обязательства могут осуществляться в форме:

§ 1. Понятие и значение государственного и муниципального кредита 453

— кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени субъекта РФ;

— государственных займов субъекта РФ, рсуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта РФ;

— договоров и соглашений о получении субъектом РФ бюд­жетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы России;

— договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ;

— соглашений и договоров, в том числе международных, за­ключенных от имени субъекта РФ, о пролонгации и реструктури­зации долговых обязательств субъекта РФ прошлых лет.

Долговые обязательства субъекта РФ не могут превышать 30 лет.

Под муниципальным долгом понимается совокупность долго­вых обязательств муниципального образования, которые, в свою очередь, могут существовать в форме:

— кредитных соглашений и договоров;

— займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг;

— договоров и соглашений о получении муниципальным об­разованием бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

— договоров о предоставлении муниципальных гарантий.
Муниципальный долг полностью и без условий обеспечивается

всем муниципальным имуществом, составляющим муниципаль­
ную казну. /

Названные долговые обязательства не могут превышать 10 лет.

Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам ее субъектов и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Фе­дерацией. Субъекты РФ и муниципальные образования также не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам РФ.

Предельные объемы государственного внутреннего долга и го­сударственного внешнего долга, пределы внешних заимствований страны на очередной финансовый год утверждаются федераль­ным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. Пре­дельный размер государственных внешних заимствований РФ не

454 Глава 22. Правовой режим государственного и муниципального кредита в РФ

должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга страны. Так, в соот­ветствий с Федеральным законом «О Федеральном бюджете на 2001 год» верхний предел государственного внешнего долга РФ предусмотрен в сумме 148,2 млрд долл. США1, в то время как в 2000 г. он составлял 158 млрд долл.

Органы государственной власти и органы местного самоуправ­
ления обязаны использовать все полномочия по формированию
доходов бюджетов всех уровней для погашения долговых обяза­
тельств и обслуживания государственного и муниципального
долга РФ. В этой связи важным является вопрос о деятельности
названных органов по управлению государственным и муници­
пальным долгом.,

Под управлением государственным и муниципалънымдолгом понимается совокупность мероприятий государства и муници­пального образования по выплате доходов кредиторам и погаше­нию займов, а также порядок, условия выпуска (выдачи) и разме­щения долговых обязательств РФ. Эта деятельность осуществля­ется Правительством РФ в соответствии с законодательными ак­тами. Бюджетный кодекс РФ запрещает изменять условия выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроки выплаты и размеры процентных платежей, сроки обраще­ния (см. ст. 98 БК РФ).

К основным методам управления государственным долгом относятся: рефинансирование, реструктуризация и пролонга­ция2.

1 СЗ РФ. 2001. №1. Ст. 2.

2 До введения в действие БК РФ использовались такие методы управления
государственным долгом, как: конверсия, консолидация, унификация, отсрочка,
аннулирование долга.

Под конверсией понимается изменение размера доходности займа, т.е. сни­жение или повышение процентной ставки дохода, выплачиваемого государством своим кредиторам.

Государство заинтересовано в получении займов на длительные сроки. Уве­личение срока действия уже выпущенных займов называется консолидацией госу­дарственного долга.

Совместно с консолидацией может проводиться и унификация займов, т.е. объединение нескольких займов в один.

Отсрочка погашения займа или всех ранее выпущенных займов проводит­ся в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов неэффективно для государства.

Под аннулированием государственного долга понимается отказ государст­ва от долговых обязательств.

§ 1. Понятие и значение государственного и муниципального кредита 455

Выплата доходов по займам и их погашение обычно произво­дятся за счет бюджетных средств, но в условиях постоянного роста государственной задолженности государство может прибег­нуть к рефинансированию, т.е. к погашению старой государствен­ной задолженности путем выпуска новых займов. Рефинансиро­вание неоднократно использовалось в нашей стране, в частности, при погашении задолженности по государственному трехпроцент­ному внутреннему выигрышному займу 1966 г., а также при вы­пуске казначейских обязательств государства в середине 50-х гг. Рефинансирование используется при выплате процентов и пога­шении по внешней части государственного долга.

В настоящее время законодательством предусмотрена ре­структуризация долга, пор, которой понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, пре­дусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. В Б К РФ указывается, что реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

Обслуживание государственного долга производится Цент­ральным банком РФ и его учреждениями, если иное не установле­но Правительством посредством осуществления операций по раз­мещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме (п. 2 ст. 119 БК РФ).

Контроль за состоянием государственного внутреннего долга РФ осуществляется парламентом страны.

Правительство РФ должно ежегодно публиковать данные о со­стоянии государственного внутреннего долга.

Верхний предел государственного внутреннего долга устанав­ливается высшим представительным органом при утверждении федерального бюджета на предстоящий финансовый год. Так, на 1 января 2001 г. государственный внутренний долг страны со­ставляет 593,2 млрд руб., к концу года планируется сократить его до 575,7 млрд руб.

В целях оптимизации расходов федерального бюджета на об­служивание государственного долга РФ, своевременного выпол­нения государством обязательств перед внутренними и внешними кредиторами, в Министерстве финансов создается единая система управления государственным долгом для обеспечения снижения стоимости обслуживания государственных заимствований (Де-

456 Глава 22. Правовой режим государственного и муниципального кредита в РФ

партамент управления государственным внутренним долгом и Де­партамент управления государственным внешним долгом). Ми­нистерству финансов РФ разрешено резервировать часть поступ­лений от размещения внешних и внутренних государственных ценных бумаг на отдельном счете в ЦБ РФ с использованием этих средств только для проведения операций по снижению стоимости обслуживания государственного долга. Наряду с этим Минфину России разрешено проводить совместно с ЦБ РФ операции на внутреннем рынке с государственными Денными бумагами, на­правленные на стабилизацию и последовательное снижение уров­ня процентных ставок. На Минфин России возложена обязан­ность обеспечить единство планирования и учета всех операций по привлечению, погашению и обслуживанию внешних и внут­ренних государственных заимствований.

Характеристика государственного (муниципального) кредита позволяет выявить его положительные и отрицательные свойст­ва. Положительная роль данного института заключается в следу­ющем: во-первых, государство для решения возникающих про­блем в процессе повышения доходов бюджета использует безэмис­сионный метод путем привлечения временно свободных денеж­ных средств населения и организаций; во-вторых, привлечение названных временно свободных средств для финансирования об­щегосударственных задач способствует упорядочению денежного обращения в стране; в-третьих, государственный кредит дает воз­можность населению и организациям с экономической выгодой вложить собственные денежные средства в государственные цен­ные бумаги, являющиеся наиболее привлекательными на фондо­вом рынке. Отрицательным результатом государственного (муни­ципального) кредита является, как отмечалось ранее, возникно­вение государственного (муниципального) долга, которое может привести к серьезным экономическим и политическим негатив­ным последствиям. Неконтролируемый рост долга влечет за собой со всей неизбежностью и усиление налогового бремени, а также дополнительные непроизводственные расходы, связанные с пога­шением долга и процентов по нему.

§ 2. Финансово-правовые отношения в области государственного и муниципального кредита

Возникающие в процессе осуществления государственного и муниципального кредита общественные отношения имеют слож-

§ 2. Финансово-правовые отношения в области кредита 457

ный характер и регулируются, как отмечалось ранее, нормами гражданского, финансового и международного права.

Данные общественные отношения могут быть разделены на группы.

В соответствии со ст. 98, 99 и 100 БК РФ долговые обязатель­ства России возникают из отношений, связанных с заключенны­ми кредитными соглашениями и договорами от имени РФ, субъ­екта РФ или муниципального образования. Данные отношения регулируются нормами гражданского права. В то же время они имеют специфические черты, обусловленные тем, что привлекае­мые таким образом денежные средства направляются на погаше­ние бюджетного дефицита, являются одним из источников его финансирования (ст. 93—96 БК РФ). В этой связи можно сказать и о финансовом характере возникающих при этом отношений. Так, в данных отношениях в роли заемщика всегда выступают уполномоченные исполнительные органы федерального, регио­нального или муниципального уровня. Они наделены правом по­лучать кредиты не только у банков, иных кредитных организа­ций, что предусмотрено нормами гражданского права (ст. 819 ГК РФ), но и у иностранных государств, международных организа­ций. Эти отношения регулируются нормами финансового права и международно-правовыми договорами. Такого рода привлечение дополнительных средств возможно только в соответствии с ут­вержденным законом (решением) о бюджете на очередной финан­совый год.

Если в кредитных соглашениях, заключенных от имени РФ, кредиторами выступают кредитные организации, иностранные государства и международные финансовые организации, то кре­диторами субъекта РФ могут выступать также физические и юри­дические лица, не являющиеся кредитными организациями.

Важнейшим основанием возникновения государственного и муниципального долга являются государственные и муниципаль­ные заимствования, с помощью которых обеспечивается форми­рование государственного долга, а также покрытие дефицита бюджета (ст. 98—100 БК РФ). Следовательно, данные заимство­вания имеют целевой характер. Деньги, поступившие в бюджет в результате займов, не могут быть использованы на другие цели. В ст. 89 БК РФ под «государственными заимствованиями Россий­ской Федерации» понимаются займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возника­ют долговые обязательства РФ как заемщика или. гаранта пога-

458 Глава 22. Правовой режим государственного и муниципального кредита в РФ

шения займов (кредитов) другими заемщиками. Складывающие­ся отношения между Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием как заемщиками и заимодавцем — гражданином или юридическим лицом — регулируются нор­мами гражданского права (например, нормы § 1 гл. 42 ГК РФ, в том числе ст. 817), а также нормами финансового права. Нормы финансового права устанавливают, что:

1) проводимые займы носят строго целевой характер;

2) заемщиком выступают уполномоченные государством ор­ганы;

3) порядок и условия проведения, размещения и погашения займов предусматриваются в специально принятом нормативном правовом акте, а также в законе о бюджете на текущий год, в котором учитываются не только общие размеры государственного долга, но и выделяемые бюджетные средства на погашение имею­щейся задолженности по займам.

Бюджетный кодекс РФ установил, что долговые обязательства государства и муниципальных образований могут выступать в форме предоставления государственных и муниципальных га­рантий по обеспечению исполнения обязательств третьими лица­ми. Традиционно государство гарантирует вклады населения в Сберегательном банке. Вместе с тем, в последние годы РФ высту­пает гарантом и по долговым обязательствам различных юриди­ческих лиц.

Спецификой возникающих отношений является то, что в от­личие от банковской гарантии, регулируемой нормами граждан­ского права, в финансовых отношениях гарантом выступает госу­дарство (муниципальное образование). Оно в одностороннем по­рядке четко определяет условия и порядок предоставления на­званной гарантии, что требует соответствующего утверждения в нормативном правовом акте. Поскольку это влечет возникнове­ние государственного (муниципального) долга, постольку в слу­чае неисполнения обязательств лицами, которым такая гарантия была предоставлена, государство или муниципальное образова­ние как гаранты погашают возникшую задолженность за счет бюджетных средств. В соответствии с Указом Президента РФ «О предоставлении гарантий или поручительств по займам и кре­дитам» от 23 июля 1997 г.1, в целях укрепления финансовой дис­циплины, создания обоснованного механизма предоставления га-

СЗ Р Ф. 1997. № 3. Ст. 3606.

§ 2. Финансово-правовые отношения в области кредита 459

рантий или поручительств Правительства РФ, федеральных орга­нов исполнительной власти по займам и кредитам, гарантии или поручительства не предоставляются организациям, имеющим за­долженность по платежам в федеральный бюджет либо государст­венные внебюджетные фонды.

Предоставление гарантий должно осуществляться на конкурс­ной основе.

Общая сумма гарантий РФ в валюте РФ включается в состав государственного внутреннего долга, а в иностранной валюте — в состав государственного внешнего долга. Так, предоставленные государственные гарантии для обеспечения обязательств в ино­странной валюте на сумму, превышающую сумму, эквивалент­ную 10 млн долл. США, должно утверждаться отдельно.

Государственные (муниципальные) гарантии как форма госу­дарственного (муниципального) долга представляют собой догово­ры о предоставлении государственных гарантий Российской Фе­дерацией, субъектом РФ и муниципальным образованием. Следо­вательно, государственная (муниципальная) гарантия — катего­рия, предусмотренная нормами БК РФ, но базирующаяся на принципах гражданского права. В соответствии со ст. 115 БК РФ государственные и муниципальные гарантии в бюджетных отно­шениях выступают способом обеспечения исполнения граждан­ско-правовых обязательств, в силу которого соответственно Рос­сийская Федерация, субъект РФ или муниципальное образова­ние — гарант дает письменное обязательство отвечать за исполне­ние лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично. Так, Федеральный закон «О Федеральном бюджете на 2001 год» предусмотрел, в частности, предоставление государст­венных гарантий по облигациям Российского акционерного обще­ства «Высокоскоростные магистрали» путем погашения задол­женности по указанным облигациям, а также сумм невыплачен­ного купонного дохода по облигациям (ст. 91)1.

Основанием возникновения государственного и муниципаль­ного долга в соответствии с БК РФ являются соглашения и догово­ры (в том числе международные), заключенные от имени Россий­ской Федерации или субъекта РФ, о пролонгации и реструктури­зации долговых обязательств РФ или субъекта РФ прошлых лет. В данном случае используется механизм новации долга, т.е. со-

1 СЗРФ.2001.№1.Ст, 2.

460 Глава 22. Правовой режим государственного и муниципального кредита в РФ

глашения сторон по замене старого долгового обязательства на новое. В БК РФ под реструктуризацией долга понимается осно­ванное на соглашении прекращение долговых обязательств, со­ставляющих государственный или муниципальный долг, с заме­ной указанных долговых обязательств иными долговыми обяза­тельствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. При согласии кредитора реструктури­зация может включать также частичное списание либо сокраще­ние суммы основного долга.

Б К РФ устанавливает также порядок, предусматривающий исключение реструктурированных сумм из обслуживания долго­вых обязательств в текущем году и перенос сроков их погашения на следующие годы.

Общественные отношения, складывающиеся в процессе предо­ставления или получения Российской Федерацией кредитов от кредитных организаций, иностранных государств, международ­ных организаций или иных субъектов международного права, а также отношения между Российской Федерацией и названными субъектами в связи с предоставлением гарантий, а также отноше­ния, возникающие в процессе пролонгации и реструктуризации внешних долговых обязательств РФ прошлых лет, регламентиру­ются нормами гражданского права. Вместе с тем, необходимо иметь в виду, что такая категория гражданского права, как «га­рантия» используется государством (муниципальным образова­нием) как инструмент урегулирования общественных отноше­ний, складывающихся в процессе образования, функционирова­ния и погашения государственного и муниципального долга, т.е. гражданско-правовые отношения выполняют как бы «служебную роль» по отношению к финансово-правовым отношениям. Это связано со следующим.

1. Привлечение государством дополнительных средств в на­званных ранее формах имеет иные цели, чем в отношениях, регу­лируемых нормами гражданского права.

2. В финансовых отношениях дополнительные денежные ре­сурсы используются для погашения бюджетного дефицита, т.е. направляются на финансирование общесоциальных программ.

3. Заключению перечисленных выше договоров и соглашений предшествует издание нормативного правового акта, в котором предусматривается порядок, условия, сроки и цели их заключе­ния, уполномоченные государством (муниципальным образова­нием) органы. К таким актам относится, в частности, закон о бюд­жете на текущий год.

§ 3. Правовое регулирование внутренних государственных займов 461

4. Специфика финансовых правоотношений, складывающих­ся в области государственного кредита, заключается также в том, что в названных отношениях, как и в иных финансовых отноше­ниях, одной из сторон является государство, которое в данном случае выступает в роли должника, заемщика, гаранта. Несмотря на это, именно оно в одностороннем порядке определяет условия проведения государственных займов, предоставления гарантий, что обусловлено государственно-властным, императивным харак­тером финансово-правовых норм. Юридические и физические лица, добровольно вступившие в названные правоотношения, обязаны выполнять все условия займа, полученной гарантии.

К сфере государственного кредита относятся, в частности, от­ношения между Правительством РФ и кредитными организация­ми, ЦБ России; отношения между РФ и ее субъектами по поводу привлечения дополнительных средств в бюджет, а также погаше­ния возникшей задолженности. Субъектами правоотношений по государственному кредиту являются Правительство РФ, Минис­терство финансов РФ, ЦБ РФ. На другой стороне в данных право­отношениях могут выступать граждане, организации, банки и иные субъекты. Названные отношения регулируются нормами финансового права (например, нормы финансового права, содер­жащиеся в ст. 97, 98, 106, 107—109 и других статьях гл. 14, а также гл. 15 БК РФ).