2015-08-12
3901
В.Шелохаев. Предисловие.
…“Даровав” в Манифесте 17 октября 1905 г. политические свободы и законодательные представительные учреждения, авторитарная власть оставила под своим полным и неусыпным контролем исполнительную власть… С формально юридической точки зрения, Государственная дума являлась учреждением парламентского типа, однако на деле в России не было парламентаризма (в подлинном смысле этого слова), ибо так и не решенным остался вопрос о взаимоотношении и взаимодействии исполнительной и представительной ветвей власти. Оставив исполнительную власть под своим контролем, Николай II отказался от одного из важнейших принципов парламентаризма - создания ответственного думского министерства, создав тем самым дополнительные коллизии между исполнительной и представительной властью. Дисбалансировка действий двух ветвей власти приводила к перманентным конфликтам между ними, которые, как правило, разрешались волевыми (хотя и с соблюдением норм Основных законов 1906 г.) актами по роспуску Думы и внеправовыми методами (третьеиюньский государственный переворот).
Важно также иметь в виду, что авторитарная власть психологически не была готова к саморасформированию. Недаром Николай II с явной неохотой и под непосредственным давлением ближайшего окружения согласился подписать Манифест 17 октября, с большим трудом отказался от титула “неограниченный”, но сохранил за собой титул “самодержавный”, подчеркнув тем самым свою неприязнь и к конституционализму, и к парламентаризму. Даже либеральные бюрократы типа С.Ю.Витте и П.А.Столыпина не решались публично произносить слова “конституция” и “парламент”, ограничиваясь при характеристике Манифеста 17 октября и Основных законов 1906 г. неопределенными и туманными формулировками типа “представительный образ правления”, “обновленный строй” и т.п…
Следует также иметь в виду, что между провозглашенными и закрепленными в законодательных актах (Манифест 17 октября 1905 г. об Учреждении Государственной думы и Государственного совета, Основных законах 1906 г.) правовыми нормами и их практической реализацией имела место значительная дистанция. Центральная исполнительная власть и местная администрация зачастую действовали вне контекста новых законодательных актов, не только их произвольно толкуя, но и явно игнорируя. Дисбалансировка действий властей разных уровней объективно вела к политической дестабилизации в стране, вылившейся в конечном счете в революцию 1917 года…
История создания Государственной думы
…В начале XX в. в условиях кризиса режима движение либеральной интеллигенции и части дворянства за представительный строй усилилось. Популярность правительства в народных массах падала. В ноябре 1904 г. министр внутренних дел П.Святополк-Мирский предложил избирать губернскими земскими собраниями и городскими думами крупнейших городов часть членов Государственного совета. Среди высших чиновников империи, обсуждавших это предложение в декабре 1904 г., единого мнения о нем не было. Император Николай II его отклонил…
В феврале 1905 г. Совет министров вновь обсуждал вопрос о введении представительного строя. На этот раз решение было положительным и 18 февраля Николай II издал рескрипт министру внутренних дел А.Булыгину, в котором объявил: “Я вознамерился отныне… привлекать достойнейших,… избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждению законодательных предположений” при условии, однако, непременного сохранения “незыблемости основных законов империи” (которые постановляли, что император обладает всей полнотой власти, в том числе и законодательной). В рескрипте император предписал образовать под председательством Булыгина “особое совещание для обсуждения путей осуществления сей моей воли”.
Это совещание было образовано в основном из чиновников министерств внутренних дел и финансов, а также государственной канцелярии. Попытки представителей земств и предпринимательских организаций войти в его состав успехом не увенчались.
Совещание разработало проект учреждения Государственной думы и объяснительную записку к нему – “Соображения министра внутренних дел о порядке осуществления высочайших е. и. в. предуказаний, возвещенных в рескрипте от 18 февраля 1905 г.”...
Законопроекты в Государственную думу должны были вноситься министрами и главноуправляющими отдельными частями. После обсуждения и голосования проектов в Думе заключение и журналы ее заседаний поступали в Государственный совет. Затем законопроекты с мнениями обеих палат представлялись на утверждение императора. При этом предлагалось ввести правило, что законопроекты, отклоненные обеими палатами, на утверждение императора не представляются, то есть считаются отклоненными. Это правило формально ограничило бы абсолютизм и, таким образом, выходило за рамки рескрипта 18 февраля. Однако на практике, при наличии назначаемого императором Государственного совета, члены которого рассматривали монарха как своего начальника, можно не сомневаться, что при желании император смог бы провести любой закон. Поэтому проектируемое ограничение власти монарха было чисто формальным и предназначалось для снятия неудовлетворительно разработанных законопроектов.
Проект учреждения Государственной думы наделял ее рядом прав, которые не имела существующая совещательная палата - Государственный совет. Думе предполагалось предоставить право законодательной инициативы (хотя и очень ограниченное), а также право запроса министрам о незакономерных действиях администрации…
Совет министров в основном одобрил проект. Императору предоставлялось право роспуска Думы (с одновременным назначением новых выборов) до истечения сроков се полномочий (5 лет). Был изменен также порядок назначения на должность председателя и секретаря Думы. 28 июня 1905 г. Совет министров закончил обсуждение вопроса.
Николай II высказал предложение продолжить его рассмотрение в Государственном совете. Но под давлением графа Сельского и ряда других высших чиновников, а также общественного мнения, требовавшего политических реформ, царь решил ускорить движение проекта. 19-26 июля он был обсужден в Петергофском Особом совещании под председательством императора с участием ряда великих князей, членов Совета министров, нескольких членов Государственного совета и сенаторов, а также экспертов (историков и чиновников)…
Впоследствии совещание графа Сельского, состоящее из министров, их товарищей и некоторых членов Государственного совета, выработало Правила о введение в действие Учреждения Государственной думы и Положения о выборах в нес (утвержденные императором в октябре 1905 г.) и законы о выборах на окраинах, которые был и изданы в период с октября 1905 г. по апрель 1906 г…
17 октября 1905 г. император издал Манифест “Об усовершенствовании основ государственного управления”. Этот акт был составлен членом Государственного совета А.Оболенским и временно управляющим делами Комитета министров Н.Вуичем под руководством председателя Комитета министров С.Витте. Обсуждали проект Манифеста несколько приближенных императора, но под давлением графа Витте их поправки были отклонены. В Манифесте Николай II объявил: “На обязанности правительства возлагаем мы выполнение непреклонной нашей воли:... установить, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей”…
20 февраля 1906 Николай II утвердил новое Учреждение Государственной думы. Она создавалась “для обсуждения законодательных предположений, восходящих к верховной самодержавной власти по силе Основных государственных законов и в порядке, установленном в сем учреждении и в учреждении Государственного совета”…
Одновременно шла разработка Основных законов Российской империи. Этот проект представлял собой компиляцию различных европейских конституций и предоставлял законодательным палатам широкие полномочия. Затем в проект были внесены различные изменения, направленные в основном на расширение прерогатив императора, прежде всего в сферах военной и внешней политики. Вслед за этим проект рассматривался третьим Особым совещанием в Царском Селе под председательством императора. Большинство участников Совещания старалось ограничить права Думы… В итоге совещание внесло в проект незначительные изменения и закончило работу в апреле 1906 г. Проект нового учреждения части основных законов был выработан четвертым совещанием, состоявшим в основном из великих князей. К этому времени закончились выборы большей части депутатов Государственной думы первого созыва. На выборах победу одержала конституционно-демократическая партия… Либералы внесли в проект ряд поправок, направленных прежде всего на усиление ответственности министров перед палатами. Затем ряд высших чиновников во главе с министром юстиции, тайным советником М.Акимовым на основе проектов Особого совещания и частного совещания либералов, выработал окончательный проект Основных государственных законов, утвержденный Николаем II 23 апреля 1906 г., т. е. за четыре дня до открытия заседаний Государственной Думы.
Избирательный закон 1907 г. был составлен товарищем министра внутренних дел Крыжановским и был рассмотрен в мае 1907 г. в Совете министров с участием ряда членов Государственного совета и Государственной думы. Поскольку шансов на его проведение через Государственную думу не было, закон был утвержден императором и 3 июня 1907 г. введен в действие.
Государственная дума избиралась населением империи на 5 лет. По избирательным законам 1905-1906 гг. она состояла из 524 депутатов, по закону 1907 г. - из 442, с 1910 г. - из 446. На практике депутатов было меньше, так как всегда имелись вакансии. Некоторые из них возникали из-за того, что не назначались своевременно выборы на окраинах…
