Круг объектов лоббизма зависит от типа политической системы и сложившейся в стране практики управления. В авторитарных государствах, где парламент или отсутствует, или выполняет номинальные функции, лоббисты направляют свои усилия на сотрудничество с фактическими законотворцами, т.е чаще всего с правительством. И наоборот, там, где исполнительная власть имеет ограниченные полномочия в сфере законотворчества, лоббирование осуществляется в большинстве своем на парламентском уровне. Лоббистская деятельность в российском парламенте не является наиболее эффективной и представляет собой лишь верхушку айсберга. Основная же часть айсберга - это лоббирование исполнительных органов власти, которое пока скрыто от глаз наблюдателей. Причины наибольшего внимания лоббистов к исполнительным органам власти скрываются в незначительной роли Федерального Собрания в политической системе по сравнению с ролью правительства и Президента.
Администрация Президента имеет сильную и разветвленную региональную структуру, с которой в стране может сравниться лишь структура правительства РФ. Кроме этого, президентская вертикаль имеет возможность в наибольшей степени влиять на силовые министерства и другие ветви государственной власти. По Конституции РФ пол-
-----263-----
|
|
номочия Президента настолько широки, что он, как глава государства, находится как бы над всеми ветвями власти, хотя по опыту зарубежных государств Президент входит в систему исполнительной власти. Объективное желание новой политической элиты выйти из-под контроля старой породило противоречие союзного и российского руководства, которое завершилось складыванием и дальнейшим усилением института президентства в РФ. Победив союзное руководство, эта сила значительно консолидировалась и оказалась способной преодолеть сопротивление даже в собственной среде (подавление Верховного Совета РФ). Неудивительно, что ей удалось вскоре привести в соответствие свою фактическую власть с правовыми нормами, которые стали отражать реальную ситуацию. Анализ текста Конституции показывает, что Президент России как глава государства стоит вне контроля парламента, его решения (указы и распоряжения) не подлежат утверждению законодательными органами и сразу вступают в силу, что лишает возможности, в случае надобности, опротестовать их еще до вступления в силу через Конституционный суд. При Президенте РФ создан мощный административный аппарат, что предоставляет лоббистам широкое поле деятельности.
Самостоятельным подразделением является Служба помощников Президента РФ, в состав которой входят специалисты в различных сферах общественных отношений. Функции и возможности помощников настолько широки, что это позволяет аналитикам оценивать их роль в принятии решений как одну из самых сильных. Широкие полномочия Руководителя Администрации Президента, который не только формирует аппарат, но и контролирует представителей Президента в субъектах Федерации, делают его одной из наиболее влиятельных фигур.
|
|
Причины предпочтения, оказываемого исполнительной власти в качестве главного объекта лоббистской деятельности, не ограничиваются традиционно широким объемом ее полномочий и связями, оставшимися после распада советской системы управления экономикой. В исполнительных органах ниже уровень ротации персонала, идеологически и психологически государственные чиновники зачастую ближе к руководителям предприятий и фирм. Напротив, процесс принятия решений в парламенте непонятен для лоббистов: «зачастую вопросы решаются на стыке нескольких комитетов, комитеты действуют разрозненно, депутаты практически неуловимы» (Центр политических технологий, 1997, 63). Поэтому важнейшей точкой доступа современного лоббиста являются не кабинеты парламента, а отделы министерств. Кризис законодательной ветви власти, выразившейся в роспуске Верховного Совета РФ в 1993 г., существенно подорвал политический статус парламента.
Выступая противовесом вертикали исполнительной власти, парламент часто не соглашается с предложениями правительства и предлагает собственные пути решения проблем, что делает его объектом внимания лоббистов, специализирующихся на стадии подготовки законопроектов. В федеративных государствах важное значение имеет оказание влияния на высшую палату парламента. В Российской Федерации Совет Федерации традиционно являлся центром лоббирования региональных интересов. С возрастанием уровня децентрализации государственной власти, проведением выборов глав областных администраций (губернаторов) растет и уровень автономности регионов от федерального правительства. Это находит свое отражение в деятельности Совета Федерации (по положению о Совете Федерации в него входят главы областных администраций и законодательных собраний). Если раньше добрая половина членов Совета Федерации были прямыми сторонниками Президента РФ, который назначал глав областных администраций, то теперь члены высшей палаты парламента более независимы и даже оппозиционны. Совет Федерации не следует прямым указаниям из Администрации Президента, а становится реальным автором решений, что делает его важным объектом лоббирования. Независимость позиции возможна и по причине достаточно высокой организационной стабильности верхней палаты. В отличие от Государственной думы Президент не может досрочно прекратить полномочия Совета Федерации и потому вынужден корректировать свою политику с учетом высказанных требований.
В этих условиях Совет Федерации имеет реальную возможность проводить собственную политику, не рискуя при этом инициировать свою ликвидацию. Хотя по Конституции высшая палата парламента не несет на себе всю тяжесть законодательной работы, все же ее право на вето и возможность внесения поправок позволяют лоббистам апеллировать к ней в случае неудачи в Государственной думе. Политические партии— третий по значению канал влияния организованных интересов наряду с парламентом и правительством. Часто переоценивается способность союзов воздействовать на партии, манипулируя голосами избирателей членов союза. При контактах с партией предпочтительней долгосрочная стратегия. Это личные контакты и финансовая поддержка. Изучение структурных элементов лоббизма должно подкрепляться технологическим знанием механизмов их деятельности
|
|
Под технологией лоббизма понимается совокупность средств, форм, методов и процессов воздействия заинтересованных групп на органы власти, окружающую среду и друг на друга. Судить о том, плох лоббизм или хорош, можно по тому, какие методы используются преимущественно в лоббистской деятельности. Спектр применяемых методов зависит от объекта воздействия, однако большинство методов универсальны.
Можно выделить две группы наиболее популярных и эффективных методов, используемых заинтересованными группами по всему миру. Особенностью первой группы методов, которые можно назвать опосредованными, является вовлечение лоббистом в процесс воздействия потенциала общества. Это происходит путем:
- • формирования положительного общественного мнения к лоббируемой позиции или негативного к контринтересу с помощью СМИ (публикация материалов в качестве оплаченной рекламы, пропагандистские кампании);
- • мобилизации членов представляемой ими группы (обычно с помощью руководства корпоративных организаций) на определенные действия: написать письма, позвонить, отправить электронные сообщения депутату законодательного органа или государственным служащим, создав тем самым у них (депутата) впечатление массовой поддержки ожидаемого решения;
- • выразить недовольство действиями должностных лиц и заявить о нежелании поддерживать их или их партию на очередных выборах;
- • организовать митинги и демонстрации;
- • провести политические забастовки и акции протеста.
К опосредованным методам причисляют также привлечение друзей лоббируемого или авторитетных людей к воздействию на него.
В отличие от опосредованных методов, вторая группа методов осуществляется при помощи прямого давления лоббиста на должностное лицо и называется, соответственно, методами прямого давления. К прямым методам лоббирования относятся:
- участие лоббиста в открытых партийных мероприятиях, в деятельности парламента, правительства, которое чаще всего осуществляется в форме выступления на слушаниях в парламенте;
- участие в разработке законопроектов и других нормативных актов;
- оказание экспертных услуг;
- манипулирование эксклюзивной информацией (ее предоставление или утаивание);
- непосредственные контакты с депутатами и государственными служащими, которые строятся на дружеских отношениях или рациональном убеждении;
- финансовые пожертвования: от законного финансирования избирательных кампаний до нелегальных случаев коррупции и подкупа;
- предоставление в качестве платы за услугу высокооплачиваемой работы и др.
В случае особой сложности ситуации, когда усилия лоббистов максимальны, а принятие необходимого решения все же маловероятно, используется комбинация обеих стратегий: публичного воздействия и прямого давления. В основном же используются прямые методы воздействия, так как опосредованные методы с участием общественности требуют больших затрат средств, времени и сил. Кроме того, выступления общественности основываются на создании конфликта, однако любая конфликтная ситуация носит неустойчивый характер, и каждой из сторон становится нелегко вести дело к желаемому результату. Поэтому лоббисты предпочитают действовать с помощью процесса формулиро-нания законопроекта, закулисных переговоров и компромиссов, независимо от того в достаточной ли степени политическая ситуация допускает такую возможность.
|
|
Трезво мыслящие политические стратеги пытаются сузить поле конфликта, предпочитая вести переговоры методом приватных встреч. Для современной России существует еще одно ограничение, которое не позволяет лоббисту активно использовать общественный потенциал -->то неразвитость институтов гражданского общества и системы представительства интересов. Прямое давление особенно успешно применяется, если у адресатов воздействия схожие с заинтересованной группой ценностные представления, интересы и общая социализация. Особенно верно это утверждение для депутатов членов партий. Будучи зависимы от партийных идеологических норм, они вынуждены патронировать «руппы определенной направленности.
Столь широко используемый западными лоббистами метод воздействия с помощью общественного мнения через средства массовой информации в последнее время все активнее применяется и в России. Средства массовой информации представляют из себя всепроникающий источник сведений, который не только формирует общественное мнение, но и напрямую воздействует на политиков. Не случайно поэтому,
-----267-----
как бы подчеркивая важность СМИ в политической системе, они получили наименование четвертая власть. В зависимости от того, кому принадлежит то или иное издание или телерадиостанция, заметно лоббирование соответствующих позиций. Кроме лоббирования экономических интересов, особенно это проявляется в политических пристрастиях.
В этом ключе СМИ наряду с лоббированием того или иного экономического проекта, например создания высокоскоростной магистрали С.-Петербург — Москва (одного из самых громких лоббистских проектов в нашей стране), могут отстаивать также политическую позицию своих владельцев. В России средства массовой информации стали не просто инструментом давления, но и средством в.политической борьбе, орудием политического лоббизма. Анализ практики использования СМИ позволяет сделать вывод, что основными организаторами лоббистских компаний в СМИ выступают их фактические владельцы — держатели контрольных пакетов акций, которыми в России являются обычно не редакции газет, а крупные корпорации и фирмы.
Хотя многие газеты объявляют себя независимыми, так как их учредителями являются трудовые коллективы редакций или издательств, все же реальными владельцами являются бизнес-структуры. Именно они финансируют редакцию и часто проводят собственную редакционную линию. Главная опасность фактической монополии на средства массовой информации со стороны крупных бизнесменов в том, что большинство общественных организаций не имеет возможности представить свое мнение на страницах газет и на телевидении для оказания воздействия на государственные органы.
К методам опосредованного воздействия относится также воздействие на депутата с помощью писем, телефонных звонков, электронных сообщений. В США это является очень развитой формой опосредованного лоббизма. Причем эффективность воздействия подобного рода кампаний в целом расценивается как достаточно высокая. Лоббисты призывают избирателей оказать давление на депутатов от своего округа, которые входят в соответствующий комитет, даже посредством направления делегаций в столицу. Эмпирические исследования показывают, что многочисленные группы интересов чаще используют письма, а мелкие группы — индивидуальные беседы по телефону. Причем желательно, чтобы телефонным собеседником был известный и пользующийся авторитетом у депутата избиратель. Подобные обращения, называемые в США "short gun pressure", для большей эффективности не должны содержать одинаковый текст или отправляться централизованно.
-----268-----
Классификация этого метода лоббирования требует дополнительного разъяснения, так как право граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы гарантировано ст. 33 Конституции РФ, и причислять любое обращение гражданина в государственные структуры к лоббистским методам неправомерно. Более того, обратная связь между населением и народными избранниками гарантирует демократический политический процесс. Каждый депутат в момент избрания берет на себя выполнение функции представительства интересов в равной мере всех жителей своего округа (или всех, кто проголосовал за партийный список избирательного объединения). Следовательно, получение и обработка посланий избирателей и реагирование на нужды, в них выраженные, входит в круг прямых обязанностей депутата. Подтверждением этому служат положения закона «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», ст. 8 которого полностью посвящена взаимоотношениям депутатов с избирателями. В ней, в частности, говорится: «Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы поддерживают связь с избирателями. Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы принимают меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов своих избирателей; рассматривают поступившие от них предложения, заявления и жалобы, способствуют в пределах своих полномочий правильному и своевременному решению содержащихся в них вопросов; ведут прием граждан, изучают общественное мнение и при необходимости вносят предложения в соответствующие органы государственной власти...»
Лоббизмом не является ситуация, когда эти обращения носят разовый характер и при этом касаются отстаивания законных интересов граждан и их коллективов, которые сами по себе имеют юридическую гарантию осуществления и, значит, как можно ожидать, будут осуществлены в нормальном порядке без всякого вмешательства со стороны. В случае, если депутат получает большое количество посланий по одному вопросу, который к тому же касается защиты незаконных интересов или необоснованных притязаний, такое воздействие должно рассматриваться как лоббистское.