Различные подходы к пониманию феномена коррупции

Коррупция выступает как сложное социальное явление, которое зародилось в глубокой древности и продолжает существовать в настоящее время практически во всех странах мира. Коррупция (лат. corruptio) означает подкуп, подкупность и продажность общественных и политических деятелей, государственных чиновников и должностных лиц [1, с. 369]. Коррумпировать (лат. corrumpere) – подкупать кого-либо деньгами или иными материальными благами [1, с. 369].

Определение «corrumpere» в римском праве трактовалось самым общим образом как «повреждать, ломать, разрушать, подкупать» и означало противоправные действия в судебной практике. Это понятие произошло от сочетания латинских слов «correi» – «несколько участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу единственного предмета» и «rumpere» – «ломать, повреждать, отменять». В результате образовался самостоятельный термин, который предполагал участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых являлась порча или повреждение нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества.

Римские юристы делили право на частное и публичное. Публичное право выражало интересы государства, а частное – интересы частного лица. Частное и публичное право разделяются по способам регулирования правовых отношений. В одних областях государственная власть предписывает гражданам, во имя общего государственного порядка, обязательное для них поведение для определенного момента и при определенных условиях. Сюда относятся все отрасли публичного права: государственное, уголовное, финансовое и т.д. В области же частного права, или гражданского, государственная власть воздерживается от непосредственного и властного регулирования отношений. Здесь она предоставляет возможность регулирования множеству самостоятельных единиц, которые выступают как субъекты права. Такими субъектами являются отдельные индивиды (физические лица) и различные искусственные образования (объединения или учреждения), или так называемые юридические лица. Предполагается, что все эти субъекты права являются носителями собственной воли и инициативы и именно им предоставляется возможность регулирования взаимных отношений друг с другом. Государство не определяет эти отношения принудительно, а лишь занимает позицию органа, охраняющего то, что будет определено другими.

В научной, учебной и общественно-публицистической литературе существуют различные определения коррупции. Толковый словарь русского языка характеризует коррупцию как подкуп взятками, продажность должностных лиц, политических деятелей [2, с. 292].

В учебнике для вузов «Уголовное право России» указывается, что «в широком смысле слова коррупция – это социальное явление, поразившее публичный аппарат управления, выражающееся в разложении власти, умышленном использовании государственными и муниципальными служащими, иными лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, своего служебного положения, статуса и авторитета занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах» [3, с. 656].

Сложность коррупции как социального явления обусловила, во-первых, методологическое разнообразие подходов к его пониманию и, во-вторых, большое количество дефиниций самого понятия «коррупция».

1) Функциональный подход к изучению коррупции был впервые применен М. Вебером. Он обращал внимание на то, что коррупция усиливает позицию элит, продвигающих изменения в обществе. Отсюда М. Вебер делал вывод о допустимости, приемлемости коррупции в той мере, в какой она способствует упрочению позиций элит, рассматривая ее как инструмент такого упрочения. Соответственно, после выполнения своих политических (усиление властных элит) и экономических (стимулирование инвестиций и развитие предпринимательства за счет устранения или снижения бюрократических препятствий) задач, по мнению сторонников функционального подхода, коррупция становится функционально не нужной и исчезает. Еще один сторонник функционального подхода – Г. Мюрдаль, напротив, обращает внимание на отрицательную сторону коррупции. По его мнению, она является препятствием для модернизации общества и его развития.

2) Институциональный подход представлен С. Хантингтоном и Я. Тарковски. Они, рассматривая модернизацию развивающихся стран, видят в коррупции единственное средство постепенного создания институтов, необходимых для развития общества в направлении демократии. По их мнению, индустриализация создает новые источники богатства и власти, а также выдвигает новые социальные и политические требования, которые постоянно меняются. Эти трансформации не позволяют осуществлять политическую институционализацию. Следовательно, по их утверждению, коррупция является не результатом отклонения поведения от норм, а «несоответствием между нормами и устанавливающимися моделями поведения».

Итальянский ученый Д. Делла Порта, исследуя феномен коррупции, ввел понятие «политический бизнесмен»: в настоящее время рост коррупции обусловлен кризисом традиционных политических партий, в результате которого происходит понижение барьеров нелегального поведения, а также замещение политического класса, руководствовавшегося преимущественно идеологией, индивидами, рассматривающими политику прежде всего как бизнес. [4]

В нашей стране сложилось два принципиальных подхода к трактовке природы коррупции: 1) широкая трактовка термина – социально-политический подход (коррупция как социальное явление); 2) узкое понимание коррупции – формально-юридический подход (коррупция как правовая категория, отражённая в законодательстве в виде отдельных правонарушений – преступлений и проступков). [5]

В широком смысле данное понятие охватывает явление, поразившее публичный аппарат управления и выражающееся в разложении власти, умышленном использовании государственными и муниципальными служащими, иными лицами, уполномоченными выполнять государственные функции, своего служебного положения, статуса и авторитета занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах [6, с.36].

Сторонники широкой трактовки термина делают акцент на коррупции как социальном явлении, порожденном социальными противоречиями общества, государства, его властных структур. И в этом плане под коррупцией понимается не только и не столько определенное преступное поведение государственного служащего или должностного лица, сколько социальное зло, неизбежно присущее конкретной социальной системе и государству [7].

По мнению С.Г. Александрова, чаще всего под коррупцией (в узком смысле слова) понимают ситуацию, когда должностное лицо принимает противоправное решение (или решение, морально неприемлемое для общественного мнения), из которого извлекает выгоду некоторая вторая сторона (например, фирма, обеспечивающая себе благодаря этому решению государственный заказ вопреки установленной процедуре), а само должностное лицо получает незаконное вознаграждение от этой стороны. Характерные признаки данной ситуации: принимается решение, нарушающее закон или неписаные общественные нормы, обе стороны действуют по обоюдному согласию, обе стороны получают незаконные выгоды и преимущества, обе стараются скрыть свои действия. Государственная коррупция существует постольку, поскольку чиновник может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами путем принятия или непринятия тех или иных решений. В число таких ресурсов могут входить бюджетные средства, государственная или муниципальная собственность, государственные заказы или льготы и т.п. [8, с. 2].

Государственный служащий должен принимать решения, исходя из целей, во-первых, установленных законом и, во-вторых, одобряемых обществом посредством моральных норм. Коррупция начинается тогда, когда эти цели подменяются корыстными интересами должностного лица, проявляющимися в конкретных решениях и действиях [8, с.3].

Г.А. Сатаров и М.И. Левин считают, что коррупция – это использование государственными, муниципальными или иными публичными служащими (например, депутатами), либо служащими коммерческих или иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незаконного получения каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера), либо предоставление последним таких преимуществ [9, с. 6].

По мнению Е.И. Темнова и А.В. Березовской, коррупция первоначально «распадается» на две неравные части – этические отклонения и правонарушения. Вместе с тем довольно часто коррумпированность проявляется, с одной стороны, в использовании государственным служащим своего статуса для получения незаконных преимуществ (продажность), а с другой – в предоставлении последнему таких преимуществ [10, с.30].

Примером собственно этических нарушений может служить совершение государственным служащим действий, которые отрицательно влияют на состояние общественного мнения о состоянии законности на государственной службе, хотя прямо и не запрещены законом или иным нормативным актом (например, присутствие на банкетах, устраиваемых организациями, контроль за деятельностью которых входит в компетенцию данного лица; публичное неделовое общение с людьми, имеющими судимость за корыстные преступления; владение жильем, автомобилем, предметами роскоши, дорогими аксессуарами, стоимость которых несопоставима с размером жалованья и т.п.).

Среди коррупционных правонарушений обычно выделяют четыре вида: гражданско-правовые деликты, дисциплинарные проступки, административные проступки и преступления [10, с.31].

Вместе с тем исследователи, понимающие коррупцию лишь в узком смысле как зафиксированные в уголовном законодательстве виды правонарушений, тоже не едины в своих пониманиях этого явления. В.А. Ванцев так оценивает их подходы: «…одна часть специалистов исходит из того, что коррупция – это социально-правовое явление, охватывающее как аморальные, так и противоправные проступки (в том числе преступления). Другая часть основывается на том, что коррупция – это всегда общественно опасное явление, состоящее лишь из преступлений (все остальное может рассматриваться в качестве явлений, сопутствующих коррупции или обусловливающих ее). Третья – ограничивает коррупцию подкупом (иные общественно вредные или общественно опасные деяния следует рассматривать, по мнению сторонников данной идеи, лишь как правонарушения, связанные с коррупционными). Четвертая – полагает, что коррупция не ограничивается лишь подкупом и включает должностные хищения» [11, с.110].

Стремясь разобраться в многообразии формулировок коррупции, многие исследователи предлагают различные схемы классификации существующих определений. Так, М. Джонстон выделяет три группы определений коррупции: 1) бихевиористские, основывающиеся на объективных или субъективных критериях; 2) вписывающиеся в модель шеф – агент – клиент и 3) неоклассические.

В соответствии с бихевиористским определением коррупция – это злоупотребление общественной должностью, полномочиями или ресурсами в целях получения личной выгоды. В связи с этим возникает вопрос о поиске объективных критериев для определения понятий «злоупотребление», «общественное» и «личное». Сторонники бихевиористского направления ссылаются либо на то, что такие критерии содержатся в конкретных законах или инструкциях, либо на понятие «общественный интерес». В качестве одного из способов оценки масштабов коррупции они предлагают критерии, связанные с общественным мнением или культурными нормами и стандартами, т.е. пытаются исходить из того, в какой степени тот или иной акт коррупции вызывает реакцию общества или отдельных его слоев.

Большинство из имеющихся объективных определений коррупции концентрируется вокруг одной из трех категорий: бюрократический аппарат, рынок и общественный интерес. Примером определения первой категории служит толкование коррупции, предложенное Дж. С. Наемом: Коррупция – это поведение, отклоняющееся от того, которое предписано должностному лицу имеющимися правилами, и обусловленное желанием получить материальные или статусные преимущества для себя, своей семьи или связанной с собой узкой группы лиц, а также нарушающие ограничения на вмешательство по личным мотивам в отправление должностных функций.

К определениям, ориентированным на специфику рыночного механизма, относится формулировка, предложенная Дж. Ван Клавереном, писавшим, что коррумпированный чиновник рассматривает свою службу как частное предприятие, прибыльность которого следует максимально повысить. Должность становится, таким образом, орудием извлечения максимальной прибыли. Ее размеры зависят от рыночной конъюнктуры и его (чиновника) способностей найти оптимальную точку на кривой общественного спроса.

К бихевиористским определениям, основанным на понятии общественный интерес, относится, например, определение А. Рогоу и Д. Лассвелла, которые пишут, что акт коррупции нарушает ответственность по отношению к системе общественного или гражданского порядка и, следовательно, разрушителен для этих систем. Поскольку для последних общественный интерес выше частного, нарушение общественного интереса для извлечения личной выгоды представляет собой акт коррупции.

Определения коррупции, опирающиеся на схему шеф – агент – клиент, концентрируют внимание не на предварительном составлении каталога коррупционных нарушений, а дают ей косвенное толкование через анализ внутренних взаимодействий бюрократического аппарата. Здесь чиновник, исполняющий оперативные функции (агент), фигурирует не сам по себе, а в системе рабочих отношений между лицом, облеченным властными полномочиями (шефом), и частным лицом, с которым он общается (клиент).

Одно из первых определений коррупции в рамках модели шеф – агент – клиент принадлежит Э.К.Бэнфилду, считающему, что коррупция становится возможной, когда существуют три типа экономических агентов: уполномоченный, уполномочивающий и третье лицо, доходы и потери которого зависят от уполномоченного. Уполномоченный подвержен коррупции в той мере, в какой он может скрыть коррупцию от уполномочивающего. Он становится коррумпированным, когда приносит интересы уполномочивающего в жертву собственным, нарушая при этом закон.

Однако хотя определения, опирающиеся на эту модель, достаточно полно описывают коррупцию в бюрократической среде, они практически неприменимы к формам коррупции, выходящим за ее рамки (коррупция в рыночном обращении, блат). В неоклассическом варианте коррупция определяется как злоупотребление такого рода, которое воспринимается в этом качестве на основании нормативов правового и общественного характера, составляющих систему общественного порядка.

Попыткой актуализировать представление о коррупции, предложенное еще классической политической доктриной, как о свойстве политического действия особого рода является также концепция опосредованной коррупции Д. Томпсона. Опосредованная коррупция характеризуется следующими особенностями: 1) получаемое чиновником вознаграждение предназначено не лично ему, а используется для достижения политических целей, и само по себе вовсе не наказуемо, как при обычной коррупции; 2) непристойно не вознаграждение само по себе, а то, как чиновник его обеспечивает (то же относится и к выгоде частного лица); 3) связь между вознаграждением и выгодой непристойна потому, что она наносит ущерб демократическому процессу, а не потому, что чиновник руководствуется коррупционными мотивами. Таким образом, устанавливая связь между действиями отдельных чиновников и качеством демократического процесса, концепция опосредованной коррупции частично соединяет современное понятие обычной коррупции с понятием системной коррупции, с которым имеет дело традиционная политическая теория. [12]