2015-10-13
2489
Проведя анализ документов в сфере противодействия коррупции на региональном уровне, В.Н. Бондарь отмечает [31], что субъекты Российской Федерации отличаются разными подходами к формированию антикоррупционной политики и могут быть классифицированы следующим образом:
– регионы, в которых противодействие коррупции осуществляется в рамках общих программ по борьбе с преступностью;
– регионы, где программы противодействия коррупции являются частью административной реформы;
– регионы, выделяющие противодействие коррупции как самостоятельную проблему.
Характеризуя целевые региональные программы, автор отмечает следующее:
– наиболее характерным недостатком региональных программ является нечеткость сформулированных задач в сфере противодействия коррупции;
– далеко не всегда программы предусматривают систему диагностики и мониторинга, набор критериев для оценки выполнения программы;
– программы содержат сложный механизм определения индикаторов, позволяющих оценить ход ее исполнения;
– часто встречаются типовые программы, т.е. программы «под копирку», набор мероприятий и проектов в которых не отражают конкретную ситуацию и проблемы в субъекте Российской Федерации, а, значит, не будут эффективны в практической реализации;
– только в отдельных субъектах Российской Федерации существует системный стратегический подход к решению проблемы преодоления коррупции.
Без создания системных механизмов противодействия коррупции на муниципальном уровне Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции могут превратиться в неосуществимую идею.
Судя по всему, на разных уровнях власти и в обществе это давно осознается и, как отмечает B.H. Бондарь [32], «во многих регионах массовый процесс разработки муниципальных программ противодействия коррупции инициируется с государственного уровня. Именно за счет давления «сверху» значительное число российских муниципалитетов (счет идет на сотни) имеет к сегодняшнему дню действующие планы или программы противодействия коррупции. Накопленный практический опыт разработки таких программ уже позволяет провести их сравнительный анализ».
По мере развития правовой базы в сфере противодействия коррупции на федеральном уровне осуществляется совершенствование документов на региональном и муниципальном уровнях. В связи с этим хотелось бы перечислить правовые документы Смоленской области в сфере противодействия коррупции:
– Областной закон «О противодействии коррупции в Смоленской области» от 28 мая 2009 г. №34-з (в редакции закона Смоленской области от 30 апреля 2010 г. №29-з);
– Областной закон «О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Смоленской области, должностей государственной гражданской службы Смоленской области, и лицами, замещающими государственные должности Смоленской области, государственными гражданскими служащими Смоленской области сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» от 29 сентября 2009 г. №91-з;
– Областной закон «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Смоленской области, должностей государственной гражданской службы Смоленской области, лицами, замещающими государственные должности Смоленской области, государственными гражданскими служащими Смоленской области, соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Смоленской области, и соблюдения государственными гражданскими служащими Смоленской области требований к служебному поведению» от 8 июля 2010 г. №54-з;
– Областной закон «О перечне должностей государственной гражданской службы Смоленской области, замещение которых налагает на гражданина ограничения при заключении трудового договора после увольнения с государственной гражданской службы Смоленской области» от 1 ноября 2010 г. №87-з;
– Постановление Администрации Смоленской области «Об утверждении перечня должностей государственной гражданской службы Смоленской области, замещаемых в органах исполнительной власти Смоленской области, исполнение должностных обязанностей по которым предусматривает осуществление постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций; предоставление государственных услуг гражданам и организациям; осуществление контрольных и надзорных мероприятий; подготовку и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение ограниченного ресурса (квоты, участки недр); управление государственным имуществом Смоленской области; осуществление государственных закупок либо выдачу лицензий и разрешений; хранение и распределение материально-технических ресурсов» от 28 августа 2009 г. №499 (в редакции постановления Администрации Смоленской области от 21 декабря 2011 г. №846);
– Постановление Администрации Смоленской области «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы областных нормативных правовых актов и проектов областных нормативных правовых актов» от 23 марта 2010 г. №145;
– Постановление Администрации Смоленской области «Об утверждении Положения о ежегодном конкурсе среди журналистов Смоленской области на всестороннее и объективное информирование населения о проблемах противодействия коррупции, а также о фактах проявления коррупции на территории Смоленской области» от 20 июля 2010 г. №423;
– Постановление Администрации Смоленской области «Об утверждении Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Смоленской области и урегулированию конфликта интересов» от 9 сентября 2010 г. №541;
– Постановление Администрации Смоленской области «Об утверждении перечня должностей государственной гражданской службы Смоленской области в органах исполнительной власти Смоленской области, в аппарате Уполномоченного по правам человека в Смоленской области, замещение которых налагает на гражданина ограничения при заключении трудового договора после увольнения с государственной гражданской службы Смоленской области» от 30 декабря 2010 г. №839;
– Распоряжение Администрации Смоленской области «Об утверждении Порядка подготовки отчета о реализации органами исполнительной власти Смоленской области мер в сфере противодействия коррупции» от 4 февраля 2010 г. №90-р/адм;
– Распоряжение Администрации Смоленской области «Об утверждении Положения о порядке проведения антикоррупционного мониторинга в Смоленской области» от 1 апреля 2010 г. №369-р/адм;
– Распоряжение Администрации Смоленской области «Об утверждении состава конкурсной комиссии по определению победителей ежегодного конкурса среди журналистов Смоленской области на всестороннее и объективное информирование населения о проблемах противодействия коррупции, а также о фактах проявления коррупции на территории Смоленской области» от 27 августа 2010 г. №1190-р/адм;
– Распоряжение Администрации Смоленской области «Об утверждении Положения о «телефоне доверия» Администрации Смоленской области для получения информации о проявлениях коррупции в органах исполнительной власти Смоленской области и органах местного самоуправления муниципальных образований Смоленской области» от 13 сентября 2010 г. №1294-р/адм.
Распоряжением Губернатора Смоленской области 15 июля 2009 г. №735-р при Губернаторе Смоленской области создан специализированный совещательный орган – Совет по противодействию коррупции. Основными задачами Совета являются объединение усилий и организация взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти Смоленской области, иных государственных органов Смоленской области, органов местного самоуправления, общественных объединений и иных организаций в целях противодействия коррупции в Смоленской области.
Функции Совета по противодействию коррупции следующие:
– разработка основных направлений стратегии обеспечения общественной безопасности на основе анализа состояния коррупции в Смоленской области;
– разработка мер по противодействию коррупции, осуществление контроля за их реализацией;
– выработка предложений, рекомендаций и мер по укреплению взаимодействия между правоохранительными органами и органами исполнительной власти Смоленской области, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями в сфере предупреждения преступлений и противодействия коррупции;
– организация разработки областных целевых программ в сфере противодействия коррупции;
– подготовка рекомендаций Губернатору Смоленской области, Администрации Смоленской области, иным органам исполнительной власти Смоленской области, органам местного самоуправления для принятия решений по вопросам противодействия коррупции;
– подготовка предложений федеральным органам государственной власти по совершенствованию федерального законодательства, регламентирующего правоотношения в сфере противодействия коррупции.
На территории региона в 2010 г. начала действовать долгосрочная областная целевая программа «Противодействие коррупции в Смоленской области» на 2010–2012 годы (далее также – Программа), утвержденная постановлением Администрации Смоленской области от 30 сентября 2009 г. №588.
Приказом руководителя Аппарата Администрации Смоленской области от 29 сентября 2009 г. №187 утверждено «Положение об отделе региональной безопасности и противодействия коррупции Аппарата Администрации Смоленской области» Основными задачами отдела являются:
1) Обеспечение реализации полномочий Администрации Смоленской области в сфере антикоррупционной политики.
2) Обеспечение взаимодействия органов исполнительной власти Смоленской области с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления, иными заинтересованными органами и организациями по вопросам реализации в Смоленской области мероприятий в сфере противодействия коррупции.
3) Выявление причин и условий, способствующих возникновению коррупции.
4) Организация контроля за реализацией мероприятий, направленных на противодействие коррупции.
В соответствии с возложенными на него задачами отдел осуществляет следующие функции:
1) Осуществляет анализ деятельности органов исполнительной власти Смоленской области и органов местного самоуправления в целях выявления причин и условий, способствующих возникновению и распространению коррупции.
2) Разрабатывает меры по противодействию коррупции, устранению причин и условий, способствующих ее проявлению, а также осуществляет контроль за реализацией этих мер.
3) Координирует деятельность органов исполнительной власти Смоленской области и органов местного самоуправления по реализации государственной политики в сфере противодействия коррупции.
4) Подготавливает Губернатору Смоленской области предложения по укреплению законности, правопорядка, созданию правового механизма защиты прав и свобод граждан, совершенствованию системы взаимодействия государственных органов, органов местного самоуправления, правоохранительных органов, общественности в целях противодействия коррупции.
5) Разрабатывает проекты нормативных правовых актов Смоленской области по реализации антикоррупционной политики в Смоленской области.
6) Анализирует и обобщает информацию о сферах государственной деятельности, имеющих высокую степень коррупционных рисков, вырабатывает предложения и рекомендации по их минимизации для представления Губернатору Смоленской области.
7) Обобщает сведения о признаках коррупционных проявлений в деятельности лиц, замещающих государственные должности Смоленской области, должности государственной гражданской службы Смоленской области, муниципальных служащих Смоленской области, использующих свои должностные полномочия и связанные с ними возможности для противоправного удовлетворения корыстной или иной личной заинтересованности посредством принятия неправомерных актов, совершения иных незаконных действий (бездействий), а равно физических и юридических лиц, противоправно предоставляющих им материальные блага и преимущества.
8) Рассматривает обращения граждан, должностных и юридических лиц, поступающие в Администрацию Смоленской области, содержащие сведения о коррупционной деятельности должностных лиц, участвует в их проверке, проводит соответствующий анализ.
9) Разрабатывает проект областной антикоррупционной программы и анализирует ход ее исполнения.
10) Ежегодно готовит сводный отчет о состоянии коррупции и реализации мер антикоррупционной политики в Смоленской области для представления его Губернатору Смоленской области.
11) Обеспечивает деятельность комиссии Смоленской области по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Смоленской области и урегулированию конфликтов интересов.
12) Обеспечивает проверку соблюдения государственными гражданскими служащими Смоленской области требований к служебному поведению, а также проверку соблюдения гражданами, замещавшими должности государственной гражданской службы Смоленской области, ограничений при заключении ими после ухода с государственной гражданской службы Смоленской области трудового договора и (или) гражданско-правового договора в случаях, предусмотренных федеральными законами.
13) Принимает меры по выявлению и устранению причин и условий, способствующих возникновению конфликта интересов на государственной гражданской службе Смоленской области.
14) Оказывает государственным гражданским служащим Смоленской области консультативную помощь по вопросам, связанным с применением на практике требований к служебному поведению и общих принципов служебного поведения государственных служащих, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. №885, а также с уведомлением представителя нанимателя, органов прокуратуры Российской Федерации, иных государственных органов о фактах совершения государственными служащими коррупционных правонарушений, непредставления ими сведений либо представления недостоверных или неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
15) Обеспечивает реализацию государственными гражданскими служащими Смоленской области обязанности уведомлять представителя нанимателя, органы прокуратуры или иные государственные органы обо всех случаях обращения к ним каких-либо лиц в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений.
16) Участвует в проведении служебных проверок в отношении государственных гражданских служащих Смоленской области, нарушивших ограничения и запреты, требования к служебному поведению.
17) Взаимодействует с правоохранительными органами в установленной сфере деятельности.
18) Осуществляет другие функции в соответствии с законодательством.
Таким образом, локальная нормативная правовая база на региональном уровне характеризуется следующими документами:
– программой (планом) противодействия коррупции на региональном уровне;
– положением о комиссии по противодействию коррупции на региональном уровне;
– постановлением об утверждении состава комиссии по противодействию коррупции на региональном уровне;
– положением об отделе региональной безопасности и противодействия коррупции Аппарата Администрации Смоленской области;
– постановлением об утверждении состава комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов.
Вместе с тем, коррупция в регионе представляет собой реальную угрозу нормальному функционированию публичной власти, верховенству закона, демократии, правам человека и социальной справедливости.
По данным отдела региональной безопасности и противодействия коррупции Аппарата Администрации Смоленской области, в 2011 г. в Смоленской области выявлено 258 преступлений коррупционной направленности (в 2010 г. – 402, в 2009 г. – 378), из них по фактам взяточничества – 111 преступлений (в 2010 г. – 121).
За этот же период по преступлениям коррупционной направленности возбуждено 195 уголовных дел (в 2010 г. – 91), а с учетом соединения в одно производство – 90 уголовных дел (в 2010 г. – 68). За 2011 г. окончено производством 84 уголовных дела (в 2010 г. – 70), из них направлено в суд 74 дела (в 2010 г. – 62) в отношении 81 лица (в 2010 г. – 70).
В прошедшем году судами Смоленской области рассмотрено 79 уголовных дел коррупционной направленности в отношении 83 лиц (в 2010 г. – 60 дел в отношении 65 лиц). С постановлением обвинительного приговора рассмотрено 69 уголовных дел (в 2010 г. – 54) в отношении 73 лиц (в 2010 г. – 59 лиц). [33]
В январе 2010 г. в рамках Программы впервые филиалом государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Орловская региональная академия государственной службы» в г. Смоленске (в настоящее время – филиал государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российской академией народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» в г. Смоленске) было проведено социологическое исследование на тему «Мнение населения Смоленской области об уровне коррупции в органах исполнительной власти региона». Опрошены 500 респондентов на территории Смоленской области.
Доля граждан, столкнувшихся с проявлениями коррупции в 2008–2009 гг., составила 51% от общего числа опрошенных (средний показатель по России – 53%). Уровень коррупции в ходе исполнения органами исполнительной власти Смоленской области государственных функций и предоставления ими государственных услуг за этот же период составил 35% (средний по России показатель – 37%).
В ноябре – декабре 2010 г. проведено аналогичное исследование за 2010 год. Так, доля граждан, столкнувшихся с проявлениями коррупции в 2010 г., составила 40% от общего числа опрошенных; заметна тенденция к снижению данного показателя. Уровень коррупции в ходе исполнения органами исполнительной власти Смоленской области государственных функций и предоставления ими государственных услуг в 2010 г. составил 34%, что всего на 1% ниже значения данного показателя за 2008–2009 гг.
Одновременно на сайте «Противодействие коррупции в Смоленской области» на Интранет / Интернет-порталах Администрации Смоленской области были проведены опросы посетителей сайта по указанной тематике.
На вопрос, связанный с распространением коррупции среди должностных лиц Смоленской области, получены следующие ответы:
– 82% граждан, принявших участие в опросе, полагают, что большинство должностных лиц имеет отношение к коррупционным проявлениям;
– 9% респондентов отметили, что меньшинство должностных лиц имеет отношение к коррупционным проявлениям;
– 9% опрошенных затруднились ответить.
По мнению опрошенных, для борьбы с коррупцией необходимо:
– обеспечение достойного уровня жизни населения (21% опрошенных);
– неукоснительное соблюдение требований действующего законодательства (39% респондентов);
– эффективная работа правоохранительных органов (40% опрошенных).
На вопрос о сферах деятельности, в которых преобладают коррупционные проявления, мнения респондентов распределились следующим образом:
– в экономической сфере (экономика, инвестиции, промышленность, торговля, имущество, государственный заказ, земля) – 72%;
– в социальной сфере (здравоохранение, культура, физическая культура и спорт, социальное развитие, занятость населения, молодежная политика) – 15%;
– в сфере лесного, сельского хозяйства, природных ресурсов, охраны объектов животного мира – 5%;
– другое – 8%.
По мнению 68% опрошенных, СМИ не оказывают влияния на работу по противодействию коррупции в регионе; 20%респондентов считают, что влияние СМИ на работу по противодействию коррупции положительное; 12%затруднились ответить.
74% опрошенных заявили, что им известны конкретные факты коррупционных проявлений среди государственных гражданских служащих Смоленской области; 26% респондентов ответили, что такие факты им неизвестны.
Среди приоритетных задач антикоррупционной политики можно выделить следующие:
– реализация организационно-правовых мер по противодействию коррупции;
– проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов;
– разработка и внедрение антикоррупционных механизмов в рамках кадровой политики, реализуемой в органах исполнительной власти;
– разработка механизмов, способствующих совершенствованию организации деятельности органов исполнительной власти Смоленской области в сфере противодействия коррупции;
– реализация мер по противодействию коррупции, направленных на поддержку малого и среднего предпринимательства;
– формирование у государственных гражданских служащих Смоленской области, граждан нетерпимого отношения к коррупции;
– повышение информационной открытости органов исполнительной власти Смоленской области. [34].
По данным отдела региональной безопасности и противодействия коррупции Аппарата Администрации Смоленской области, в ноябре–декабре 2011 г. в рамках Смоленским гуманитарным университетом было проведено социологическое исследование на тему «Мнение населения Смоленской области об уровне коррупции в органах исполнительной власти региона». Опрошены 502 респондента на территории Смоленской области, в том числе в городе Смоленске и шести муниципальных районах.
Доля граждан, столкнувшихся с проявлениями коррупции в 2011 г., составила 65,9%от общего числа опрошенных (в 2010 г. значение данного показателя составляло 41%). Уровень коррупции в ходе исполнения органами исполнительной власти Смоленской области государственных функций и предоставления ими государственных услуг за этот же период составил 53% (в 2010 г. – 34%). Рост значений целевых показателей обусловлен прежде всего тем, что социологические исследования были проведены разными организациями (в 2010 г. – филиалом государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Орловская региональная академия государственной службы» в г. Смоленске, в 2011 г. – негосударственным образовательным учреждением высшего профессионального образования «Смоленский гуманитарный университет»), расширенной географией опроса (в 2011 г. он проведен в 7 муниципальных районах, в 2010 г. – в 4), различной структурой и содержанием анкет для проведения опроса населения.
Одновременно в 2011 г. на сайте «Противодействие коррупции в Смоленской области» на Интранет/Интернет-порталах Администрации Смоленской области были проведены опросы посетителей сайта по указанной тематике.
На вопрос, связанный с распространением коррупции среди должностных лиц Смоленской области:
– 80 процентов граждан, принявших участие в опросе, ответили, что большинство должностных лиц имеет отношение к коррупционным проявлениям (в 2010 г. – 82%);
– 11% респондентов - что меньшинство должностных лиц имеет отношение к коррупционным проявлениям (в 2010 г. – 9%);
– 9%опрошенных затруднились ответить (в 2010 г. – 9%).
По мнению опрошенных, для борьбы с коррупцией необходимо:
– обеспечение достойного уровня жизни населения – 23 процента опрошенных (в 2010 году – 21 процент);
– неукоснительное соблюдение требований действующего законодательства – 39% респондентов (в 2010 г. – 3%);
– эффективная работа правоохранительных органов – 38% опрошенных (в 2010 г. – 40%).
По вопросу о сферах деятельности, в которых преобладают коррупционные проявления, мнения респондентов распределились следующим образом:
– в экономической сфере (экономика, инвестиции, промышленность, торговля, имущество, государственный заказ, земля) – 73% (в 2010 г. – 72%);
– в социальной сфере (здравоохранение, культура, физическая культура и спорт, социальное развитие, занятость населения, молодежная политика) – 15% (в 2010 г. – 15%);
– в сфере лесного, сельского хозяйства, природных ресурсов, охраны объектов животного мира – 5% (в 2010 г. – 5%);
– другое – 7% (в 2010 г. – 8%).
По мнению 68% опрошенных, средства массовой информации не оказывают влияния на работу по противодействию коррупции в регионе; 21% респондентов считает, что влияние средств массовой информации на работу по противодействию коррупции положительное; 11% затруднились ответить (в 2010 г. – соответственно 68%, 20% и 12%).
72% опрошенных заявили, что им известны конкретные факты коррупционных проявлений среди государственных гражданских служащих Смоленской области (в 2010 г. – 74%); 28% респондентов ответили, что такие факты им неизвестны (в 2010 г. – 26%).
Таким образом, результаты Интернет/Интранет-опросов показывают одинаковую динамику мнения населения о коррупции в Смоленской области и в 2011 г., и в 2010 г. [35]
Контрольные вопросы к главе 1:
1. Каким международным документом закреплена необходимость принятия законодательных и иных мер в части установления в качестве уголовного преступления активного и пассивного подкупа?
2. Дайте определение термина «коррупция», установленное Конвенцией Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию.
3. Какие условия в соответствии с требованиями Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию должны предусмотреть Стороны в своем национальном законодательстве, чтобы ущерб, причиненный коррупцией, подлежал возмещению?
4. Как Вы думаете, почему Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию до настоящего времени не ратифицирована Российской Федерацией?
5. Каким международным документом предусмотрена система стандартов, мер и норм, которые могут применяться всеми странами в целях укрепления их правовых нормативных режимов борьбы с коррупцией?
6. Назовите цели Конвенции ООН против коррупции.
7. Дайте краткий анализ глав Конвенции ООН против коррупции.
8. Каковы основные требования в отношении деятельности и поведения служащих государственного аппарата, сформулированные в Указе Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 г. №361 «О борьбе с коррупцией в системе органов государственной службы»?
9. Какие задачи в отношении преодоления коррупции были поставлены в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг.?
10. Какие важнейшие международные правовые акты были ратифицированы Российской Федерацией?
11. Охарактеризуйте разделы Национального плана противодействия коррупции.
12. Дайте определение коррупции в соответствии с Федеральным законом «О противодействии коррупции».
13. Дайте определение термина «противодействие коррупции» в соответствии с Федеральным законом «О противодействии коррупции».
14. Какие основные принципы противодействия коррупции установлены Федеральным законом «О противодействии коррупции»?
15. Какие основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции предусмотрены Федеральным законом «О противодействии коррупции»?
16. Дайте определение конфликта интересов на государственной и муниципальной службе.
17. Назовите коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.
18. Какие цели и задачи установлены Национальной стратегией противодействия коррупции?
19. На каких принципах основана Национальная стратегия противодействия коррупции?
20. Назовите основные направления Национальной стратегии противодействия коррупции.
21. Каким образом осуществляется реализация Национальной стратегии противодействия коррупции?
22. Когда в основном формировалась законодательная база по вопросам противодействия коррупции на уровне Смоленской области как субъекта Российской Федерации?
23. Какие направления и вопросы антикоррупционного законодательства представлены в Смоленской области?
24. Назовите основные недостатки региональных программ Смоленской области в сфере противодействия коррупции.
25. Охарактеризуйте основные нормативные правовые акты Смоленской области в сфере противодействия коррупции.
