Вищий адміністративний суд України

У Х В А Л А (витяг)

«06» жовтня 2011 р. м. Київ К/9991/36795/11

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі: Цуркана М.І. (головуючий); Калашнікової О.В.; Леонтович К.Г.; Чалого С.Я.; Черпіцької Л.Т., розглянувши в попередньому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Житомирської спеціалізованої загальноосвітньої школи-інтернату І-ІІІ ступенів для глухих дітей Житомирської обласної ради до Контрольно-ревізійного управління в Житомирській області про визнання протиправним розпорядження, що переглядається за касаційною скаргою Контрольно-ревізійного управління в Житомирській області на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2011 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2011 року,

у с т а н о в и л а:

У липні 2010 року Житомирська спеціалізована загальноосвітня школа-інтернат І-ІІІ ступенів для глухих дітей Житомирської обласної ради (Школа) звернулася до суду з позовом до Контрольно-ревізійного управління в Житомирській області (КРУ) про визнання незаконним розпорядження.

Зазначали, що оскаржуваним розпорядженням КРУ від 13 травня 2010 року № 124 зобов’язано зупинити операції з бюджетними коштами на рахунках Школи строком до 12 червня 2010 року.

Посилаючись на те, що бюджетне правопорушення, за яке застосовані зазначені санкції, встановлені ревізією КРУ помилково, просили оскаржуване розпорядження визнати протиправним.

Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2011 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2011 року позов задоволено.

У касаційній скарзі КРУ, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані рішення скасувати, а у задоволенні позову відмовити.

Заслухавши доповідача, здійснивши перевірку доводів касаційної скарги, матеріалів справи, колегія суддів вважає, що скарга задоволенню не підлягає.

Судами встановлено, що за результатами ревізії виконання кошторису доходів та видатків на утримання Школи за період з 01 квітня 2006 року по 01 лютого 2008 року складено акт від 06 травня 2008 року, яким зафіксовані порушення бюджетної дисципліни: нецільове використання коштів, яке полягає у витрачанні коштів не за тими кодами КЕКВ, на які вони виділялись кошторисом.

На підставі висновків акту, КРУ винесені чотири ідентичні розпорядження, якими зобов’язано зупинити операції з бюджетними коштами на рахунках Школи: № 119 від 09 червня 2008 року, № 206 від 27 жовтня 2008 року, № 116 від 25 травня 2009 року; та № 124 від 13 травня 2010 року.

Законність останнього з перелічених розпоряджень є предметом цього спору.

Також встановлено, що перше із зазначених розпоряджень винесено на підставі пункту 6 Порядку зменшення бюджетних асигнувань та повернення коштів у разі нецільового використання бюджетних коштів у поточному чи минулих роках, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2006 року N 492 (Порядок, чинний на час винесення оскаржуваного розпорядження).

Три наступні розпорядження винесені на підставі пункту 11 згаданого Порядку як повторні.

Задовольнивши позов, суд першої інстанції, а апеляційний суд погодившись з таким висновком, виходили з того, що незважаючи на очевидність порушення позивачем бюджетної дисципліни, застосування до нього санкцій вчетверте за те ж саме порушення є протиправним. Зазначений висновок судів базується на тому, що оскаржувана санкція нерозривно пов’язана з процедурою зменшення бюджетних асигнувань, а оскільки встановлено, що зазначена процедура в повній мірі не дотримана, відповідачем не недоведена доцільність зупинення операцій з бюджетними коштами вчетверте.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з такими висновками судів.

З матеріалів справи вбачається, що відповідачем чотири рази за період 2008 –2010 років застосовано ідентичні санкції у вигляді зупинення операцій з бюджетними коштами за одні і ті ж порушення бюджетної дисципліни, які виявлені у 2008 році.

Відповідно до статті 120 Бюджетного кодексу від 21 червня 2001 року № 2542-ІІІ (чинного на час винесення оскаржуваного розпорядження КРУ) зупинення операцій з бюджетними коштами полягає у зупиненні будь-яких операцій по здійсненню платежів з рахунку порушника бюджетного законодавства. Механізм зупинення операцій з бюджетними коштами визначається Кабінетом Міністрів України. Зупинення операцій з бюджетними коштами можливе на термін до тридцяти днів, якщо інше не передбачено законом.

За змістом статті 118 цього ж Кодексу зазначений захід застосовується в тому числі органами КРУ у разі виявлення бюджетного правопорушення.

З системного аналізу Порядку, постанови Кабінету Міністрів України «Про механізм зупинення операцій з бюджетними коштами»та Порядку зупинення операцій з бюджетними коштами, затвердженого наказом Державного казначейства України від 18 листопада 2002 року № 213 (чинних на час винесення оскаржуваного розпорядження КРУ), прийнятий відносно позивача захід може застосовуватись як самостійна санкція за порушення бюджетної дисципліни та як один з етапів комплексного заходу зі зменшення бюджетних асигнувань.

З матеріалів справи вбачається, що до позивача чотириразово застосовувались зупинення операцій з бюджетними коштами не як самостійна санкція, а як елемент процедури зменшення бюджетних асигнувань.

Згідно пункту 6 Порядку у разі встановлення факту нецільового використання бюджетних коштів контролюючий орган протягом десяти робочих днів з дати реєстрації акта, а в разі наявності заперечень (зауважень) розпорядника бюджетних коштів - з дати надання письмового висновку щодо таких заперечень (зауважень) подає до Мінфіну (місцевого фінансового органу, головного розпорядника бюджетних коштів) засвідчену підписом керівника контролюючого органу копію акта, що скріплений печаткою такого органу.

До акта додається довідка контролюючого органу про бюджетне правопорушення за формою та у порядку, що встановлюються Мінфіном.

Одночасно з поданням зазначених документів керівник контролюючого органу приймає в установленому законодавством порядку рішення про зупинення операцій з бюджетними коштами розпорядника бюджетних коштів, який вчинив бюджетне правопорушення, за відповідними кодами економічної класифікації видатків та відповідною бюджетною програмою (функцією).

За правилами пункту 11 Порядку якщо протягом 30 днів після прийняття рішення про зупинення операцій з бюджетними коштами не прийнято рішення про зменшення бюджетних асигнувань, контролюючим органом в установленому законодавством порядку може бути прийнято рішення про повторне зупинення операцій з бюджетними коштами.

Таким чином, КРУ має формальне право неодноразово застосовувати один і той самий захід за одне і те ж порушення бюджетної дисципліни.

В той же час, колегія суддів зазначає, щ о в будь-якому разі рішення контролюючого органу повинно відповідати вимогам, встановленим частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно якої у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); розсудливо; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Колегія суддів вважає, що оскаржуване розпорядження правильно визнано судами протиправним, оскільки воно хоч формально і прийняте на підставі та у межах повноважень, що передбачені законодавством, проте не відповідає вищепереліченим вимогам, які ставляться до рішення суб’єкту владних повноважень.

Оскільки судами встановлено, що при попередніх аналогічних розпорядженнях відповідачем не вжито усіх необхідних заходів в процедурі зменшення бюджетних асигнувань, тобто кінцева мета, задля якої і застосовувались такі заходи, не досягнута, в тому числі з вини КРУ, то прийняття оскаржуваного розпорядження через два роки після виявлення відповідного порушення правильно розцінено судами як неправомірне.

Доводи, викладені в касаційній скарзі, зазначеного висновку не спростовують, повторюють аналогічні доводи заперечень на позов та апеляційної скарги, які були належним чином досліджені й оцінені судами, а тому не дають підстав вважати їх рішення такими, що ухвалені з порушеннями норм матеріального або процесуального права.

Відповідно до статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

На підставі викладеного, керуючись статтями 220, 223, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а:

Касаційну скаргу Контрольно-ревізійного управління в Житомирській області залишити без задоволення, а постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2011 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2011 року –без змін.

Ухвала набирає законної сили через п’ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.»

Якого засобу впливу за порушення бюджетного законодавства стосується вказана справа? Яке правило щодо порядку застосування цього заходу впливу було предметом оцінки у аналізованому судовому рішенні? До якого висновку прийшов суд з цього питання? Чи змінилася ситуація із застосуванням вказаного заходу впливу із останніми змінами до законодавства? Як, на Вашу думку, цей висновок узгоджується із теорією віднесення заходів впливу за порушення бюджетного законодавства до спеціальних санкцій самостійної фінансової відповідальності?

5. Комунальний заклад Львівської міської ради уклав договір на придбання за рахунок коштів місцевого бюджету товарів на суму 538 тис. грн.. Оформивши договір, накладну та інші супровідні документи разом з платіжним дорученням, подали їх до територіального управління Державної казначейської служби України за місцем свого обслуговування для проведення оплати через 20 днів після оформлення документів. Управління Державної казначейської служби України зафіксувало порушення порядку реєстрації бюджетних зобов’язань та у порядку ст. 117, 118 БК України винесло попередження.

Через 1 день, надіслало письмову відмову проводити оплату за вказаним зобов’язанням у зв’язку із порушенням Закону України «Про здійснення державних закупівель» (відсутність документів про проведення конкурсної процедури). Комунальний заклад оскаржив відмову Управління до суду з огляду на те, не може застосовуватися два заходи впливу за одне й те ж порушення, а також оскільки закупівля за кошти місцевого бюджету не є державною закупівлею. Решта ж вимог ст. 49 Бюджетного кодексу України («Здійснення платежів відповідно до взятих бюджетних зобов’язань») були дотримані.

Яке рішення повинен прийняти суд? Обгрунтуйте.

Законодавство

1. Конституція України від 26.06.1996 р. (зі змінами внесеними Законом України від 21.02.2014 р.) // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.

2. Податковий кодекс України від 02.12.2010 р. // Відомості Верховної Ради України – 2011. – №№ 13-14, 15-16, 17. – Ст. 112.

3. Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 р. // Відомості Верховної Ради України – 2010. – № 51-52. – Ст. 572.

4. Кримінальний кодекс України від 05.04.2001 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2001.- № 25.- Ст.131.

5. Кодекс про адміністративні правопорушення від 07.12.1984 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1984.- № 51.- Ст.1122.

6. Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2007.- № 29.- Ст.389.

7. Закон України «Про комітети Верховної Ради України» від 04.04.1995 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1995. - № 19. - Ст. 134.

8. Лімська декларація керівних принципів контролю, прийнята ІХ Конгресом Міжнародної організації найвищих контрольних органів (ІNTOSAI).-1977 р.

9. Постанова Кабінету Міністрів України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 10.09.2014 р. № 442 // Урядовий кур’єр. – 2014, 16 вересня. - № 169.

10. Порядок утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах а бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.2011 р. № 1011 // Офіційний вісник України. – 2011. - № 75. – ст. 2799.

11. Порядок виконання рішень про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів або бюджетних установ, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 03.08.2011 р. № 845 // Офіційний вісник України. – 2011. - № 61. – Ст. 14.

12. Постанова Кабінету МіністрівУкраїни вiд 17.03.2011 № 255 «Про затвердження Порядку зменшення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів» //Офіційний вісник України. - 2011. - № 20. – Ст. 832

13. Порядок зупинення операцій з бюджетними коштами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 19.01.2011 р. № 21 // Офіційний вісник України. – 2011. - № 4. – Ст. 820.

14. Порядок безспірного вилучення коштів з місцевих бюджетів, витрачених на здійснення видатків, кредитування місцевого бюджету, які мають проводитися з іншого бюджету, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26.03.2003 р. № 386 // Офіційний вісник України. – 2003. - № 13. – Ст. 580.

15. Про схвалення Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю в Україні, затверджена Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.05.2005 р. № 158-р // Офіційний вісник України. – 2005. - № 22. – Ст. 1224.

16. Стандарти внутрішнього аудиту, затверджені наказом Міністерства фінансів України від 04.10.2011 р. № 1247 // Офіційний вісник України. – 2011. - № 85. – ст. 3131.

17. Наказ Міністерства фінансів України «Про затвердження Порядку складання Протоколу про порушення бюджетного законодавства та форми Протоколу про порушення бюджетного законодавства» від 15.11.2010 р. № 1370 // Офіційний вісник України. – 2010 - № 93. – Ст. 72.

18. Порядок призупинення бюджетних асигнувань, затверджений наказом Міністерства фінансів України від 15.05.2002 р. № 319 // Офіційний вісник України. – 2002. - № 23. – Ст. 122.

Законодавство про Міністерство фінансів України та Державну казначейську службу України:

1. Положення про Міністерство фінансів України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 р. № 375 // Урядовий кур’єр. – 2014, 27 серпня. - № 155.

1. Положення про Державну казначейську службу України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 15.04.2015 р. № 215 // Офіційний вісник України. - 2015.- № 33.- ст. 27.

Законодавство про Рахункову палату:

1. Рішення Конституційного Суду України у справі у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про Рахункову палату Верховної Ради України» (справа про Рахункову палату) від 23.12.1997 р. № 7-зп/1997 // Офіційний вісник України. – 1998. - № 1. - ст. 151.

2. Закон України «Про Рахункову палату» від 02.07.2015 року // Голос України. – 2015, 8 серпня. - № 145.

Законодавство про Державну фінансову інспекцію:

1. Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 р. (в ред. Закону від 16.10.2012 р.) // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 13. – Ст. 110.

2. Положення про Державну фінансову інспекцію України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 р. № 310 // Урядовий кур’єр. – 2014, 9 серпня. - № 144.

3. Порядок координації одночасного проведення планових перевірок (ревізій) контролюючими органами та органами державного фінансового контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.10.2014 р. № 805 // Офіціний вісник України. – 2013. – № 87. – ст. 67.

4. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку проведення перевірок державних закупівель Державною фінансовою інспекцією та її територіальними органами і внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України» від 01.08.2013 р. № 631 // Офіційний вісник України. – 2013. - № 69. – ст. 27.

5. Постанова Кабінету Міністрів України «Про утворення територіальних органів Державної фінансової інспекції» від 20.07.2011 р. № 765 // Офіційний вісник України. – 2011. – № 55. – Ст. 2204.

6. Порядок проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту виконання місцевих бюджетів, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 12.05.2007 р. № 698 // Офіційний вісник України. – 2007. - № 37. – Ст. 1453.

7. Порядок проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 р. № 550 // Офіційний вісник України. – 2006. - № 16. – Ст. 1206.

8. Порядок проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту діяльності суб’єктів господарювання, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2006 р. № 361 // Офіційний вісник України. – 2006. - № 13. – Ст. 868.

9. Порядок проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту бюджетних установ, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 31.12.2004 р. № 1777 // Офіційний вісник України. – 2005. - № 1. – Ст. 14.

10. Порядок проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 10.08.2004 р. № 1017 // Офіційний вісник України. – 2004. - № 32. – Ст. 2144.

11. Порядок планування контрольно-ревізійної роботи Державною фінансовою інспекцією та її територіальними органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 08.08.2001 р. № 955 // Офіційний вісник України. – 2001. - № 32. – Ст. 1478.

12. Порядок здійснення Державною фінансовою інспекцією контролю за станом внутрішнього аудиту в міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, в Раді міністрів Автономної Республіки Крим, в обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях, затверджений наказом Міністерства фінансів України від 31.07.2014 р. № 794 // Офіціний вісник України. – 2014.- № 71. – ст. 2011.

13. Методика проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту суб’єктів господарювання, затверджена наказом Головного управління контрольно-ревізійної служби України від 04.08.2008 р. № 300 // Офіційний вісник України. – 2008. - № 83. – Ст. 21.

Література:

1. Бюджетний кодекс України. Науково-практичний коментар: станом на 1 березня 2011 р. / за ред. Л.К. Воронової, М.П. Кучерявенка. – Х., 2011. – 608 с.

2. Воронова Л.К. Фінансове право України: Підручник. – К.: Прецедент; Моя книга, 2006. – 448 с.

3. Гетманець О. Правові основи бюджетного контролю // Право України. – 2010. - № 3. – С. 174-179.

4. Гетманець О. Місце бюджетного контролю в системі фінансового права // Право України. – 2009. - № 9. – С. 148-158.

5. Іванський А.Й. Фінансово-правова відповідальність: теоретичний аналіз: монографія / А.Й. Іванський. – Одеса: Юридична література, 2008. – 504 с.

6. Ільницький О. Правова природа заходів впливу за порушення бюджетного законодавства й її вплив на правозастосування / Олег Ільницький // Підприємництво, господарство і право. – 2013. - № 4. – С. 89-93.

7. Клочков В. Система органів державного нагляду та контролю (порядок створення та розмежування повноважень) // Право України. – 2010. - № 2. – С. 204-208.

8. Онищук Н. До питання про правову природу фінансової відповідальності / Н Онищук // Право України. – 2013. - № 1-2. – С. 166-170.

9. Орлюк О.П. Фінансове право: Академічний курс: підручник / О.П. Орлюк. – К.: Юрінком Інтер, 2010. – 808 с.

10. Плескач В. Л., Жадько К. С. Фінансовий контроль у контексті трансформаційних процесів економіки // Фінанси України.- 2009.- № 6.- С. 85-93.

11. Розгильдиева М.Б. Проблемы института бюджетно-правовой ответственности в бюджетном праве России / М.Б. Розгильдиева // Фінансове право. – 2012. - № 3 (21). – С. 27-30.

12. Савченко Л. Проблеми правового регулювання методології фінансового контролю / Л. Савченко // Право України. – 2013. - № 1-2. – С. 159-165.

13. Савченко Л. Правовий статус Рахункової палати України: монографія. – Ірпінь: Академія ДПС України, 2002.-131 с.

14. Савченко Л.А. Правові основи фінансового контролю: навч. посібник. – К., 2008. – 504 с.

15. Сивульський М.І. Результати роботи, проблеми й завдання державної контрольно-ревізйної служби України // Фінанси України.- 2009.- № 3.- С. 37-46.

16. Стародубова О. Поняття та функції парламентського бюджетного контролю // Право України. – 2010. - № 3. – С. 260-266.

17. Стефанюк І.Б. Державний фінансовий контроль: проблеми ідентифікації й визначення системи // Фінанси України.- 2009.- № 11.- С. 12-20.

18. Усенко Р.А. Фінансові санкції за законодавством України: монографія / від. ред. Д.М. Лук’янець. – К.. 2007. – 168 с.

19. Фінансове право України: Навч. посібник [для студ. вищ. навч:. закл.] / Л. К. Воронова, М. П. Кучерявенко, Н. Ю. Пришва та ін. – К.: Правова єдність, 2009. - 395 с.

20. Чугунов І.Я., Федосов В.М. Державний внутрішній фінансовий контроль: стратегія розвитку // Фінанси України.- 2009.- № 4.- С. 3-13.