Структура лоббистской деятельности

Лоббизм сегодня, вопреки обыденным представлениям, не только за­кулисный подкуп, но и система аргументации, механизмы подготовки, консультирования, содействия принятию соответствующих законов, участию в других социально-конструктивных актах и др. Лоббизм — многоступенчатое явление. Венчает его политик (или группа полити­ков), предлагающий или осуществляющий решения; середину состав­ляет многотысячный отряд экспертов, консультантов, исполнителей; часто это бывшие чиновники и государственные деятели, профессио­нальные юристы, специалисты по общественному мнению; перечень можно продолжить.

Ряд механизмов лоббизма находится под контролем общества, но сама природа данного феномена исключает полную возможность та­кого контроля. Сильнейшим, к примеру, в США считается лоббизм военно-промышленного комплекса.

Существование лоббистских организаций обычно не связано с усложнением парламентских и правительственных структур, с до­полнительными нагрузками на бюджет. Лоббистские организации имеют форму всевозможных комитетов, комиссий, советов, бюро, со­здаваемых при законодательных и правительственных органах. Основ­ная задача этих организаций — добиться отражения или закрепления в принимаемых нормативных актах и решениях частных интересов групп и организаций (профессиональных, корпоративных, общест­венно-политических), не противоречащих общественным интересам. Партии артикулируют и агрегируют интересы далеко не всех полити­ческих и социальных групп общества. Лоббистские группировки как раз восполняют этот недостаток: они выражают и отстаивают прежде всего корпоративные, профессиональные, этнические, региональные и иные интересы (в том числе и политические интересы, но уже во вто­рую очередь), тем самым в парламенте реализуется представительст­во: партийное (политическое); корпоративных интересов; профессио­нальное; этническое; социальное; региональное и др.

Таким образом, при наличии таких составляющих влияния на властные структуры в цивилизованном, правовом, демократическом государстве наиболее полно осуществляется представительство со­циальных и иных интересов, а это значит, что политические решения наиболее адекватно отвечают социальному и политическому заказу общества.

Лоббистские организации — частный институт, они существуют при парламенте, вокруг парламента или правительства, но в организа­ционном плане совершенно независимы. Как правило, они находятся на полном финансовом самообеспечении.

В политологии выделяют две основные модели: англосаксонскую, которая предполагает обязательность государственной регистрации лоббистских организаций и определение допустимых рамок деятель­ности групп давления, и континентальную, при которой официально лоббизм как бы не существует, но заинтересованные организации мо­гут воздействовать на законодательный орган, официально участвуя в работе специально созданных совещательных структур.

Вступление России в эпоху рыночных отношений коренным обра­зом изменило принципы организации управления страной и обще­ством, но не устранило причины, порождающие лоббистскую дея­тельность. Несмотря на то что некоторые причины лоббизма стали достоянием истории, необходимость в их реализации отпала, оставши­еся пополнились новыми — «детьми» нынешней общественно-поли­тической системы и ситуации. Сегодня одним из основных институтов государства, где наиболее ярко проявляется подобная специфическая форма отстаивания групповых интересов, является парламент.

В новом тысячелетии роль и место парламента в политической жизни общества, его функции существенно изменяются. И все же главная особенность функционирования всех без исключения парла­ментов мира остается неизменной. Парламенты любой страны посто­янно находятся в фокусе общественно-политической жизни общества и государства, являются средоточием существующих в обществе мно­гочисленных интересов, мотивов, потребностей.

Сегодня этой деятельностью занимаются и официальные структу­ры. К примеру, в Администрации президента Российской Федерации с 1994 г. существует Управление по взаимодействию с депутатами Федерального собрания. По мнению его сотрудников, это фактиче­ски президентские лоббисты. Но это лишь один из видов этой специ­фической деятельности. Весьма основательным, распространенным и эффективным является лоббизм деловых кругов России, который свидетельствует об их выходе на уровень политических функций, об участии в реализации весьма ответственных государственных задач.

Особенности устройства системы государственной власти в Рос­сии, ее функциональное предназначение, закрепленное в Конститу­ции, а также практика функционирования самой политической систе­мы порождают массу веских причин, обусловливающих потребность существования лоббистской деятельности в российском парламенте. Государственная дума как орган власти обладает необходимыми пол­номочиями для влияния на все социально-экономические, политиче­ские и другие процессы, происходящие в стране. Наделенная правом принимать законы, регулирующие жизнь страны, Государственная дума столь же необходима для субъектов лоббирования, как и Адми­нистрация президента, Правительство РФ.

Структурный анализ лоббистской деятельности включает в себя, с одной стороны, характеристику широкого спектра правительствен­ных и неправительственных организаций, выражающих интересы раз­личных страт, классов, слоев и групп российского общества, с другой стороны, множество точек доступа, через которые осуществляют вли­яние лоббисты, и, наконец, описание многообразия векторов интереса лоббирования — то, из-за чего тратятся силы, энергия и финансовые ресурсы лоббирующих организаций.

В мировой практике существуют различные типы классификации субъектов лоббистской деятельности, начиная от степени их организации и кончая типом выражаемого интереса. В России до последнего времени наиболее значимым был отраслевой и региональный лоббизм. С вступлением страны в эпоху новых экономических отношений паль­ма первенства в лоббистской деятельности перешла к другим субъек­там.

Анализ публикаций, посвященных проблемам лоббизма, показы­вает, что в зависимости от позиции авторов существуют различные варианты классификации субъектов лоббистской деятельности в рос­сийском парламенте. В качестве такового критерия, как правило, вы­ступает или институциональный признак, или функциональный, но бывает, что одновременно и тот и другой.

Вне зависимости от выбранного способа классификации лоббизма субъекты лоббистской деятельности есть объективная реальность, за­фиксированная многими исследователями. Эта реальность обладает своей специфической мотивационной направленностью, психологией деятельности, характеризующейся поисковым, новаторским поведе­нием. Как показывает анализ, реальная психология субъектов лобби­рования представляет собой продукт взаимодействия и взаимонало­жения мотивационных, познавательных (когнитивных), аффективных (эмоции), коммуникативных (общение) процессов.

Одна из наиболее содержательных, на наш взгляд, классификаций структуры лоббистской деятельности предложена С. П. Перегудовым и И. С. Семененко. В первую, политизированную, группу лоббистов они включают группировки бизнеса и его политических представите­лей, которые добиваются политического влияния через участие в вы­борах и прямо вовлечены в борьбу. В качестве социальных лоббистов у них фигурируют аграрии и профсоюзы. В целом же число доброволь­ных организаций, защищающих интересы социальных групп, по их оценкам, велико и неуклонно растет. К ним относятся женские, эколо­гические, молодежные организации. Социальные интересы часто ис­пользуются в лоббистских целях корпораций и отраслевых комплек­сов (ВПК и АПК). К категории экономических лоббистов указанные авторы относят финансово-промышленные группы, корпорации и от­раслевые комплексы.

Субъектами лоббистской деятельности в Государственной думе яв­ляются в первую очередь наиболее мощные и влиятельные государст­венные и гражданские институты, а также промышленно-финансовые корпорации. В числе названных:

♦ Администрация президента РФ и его представительства по семи регионам;

♦ Правительство РФ, в том числе МО, ФСБ, МВД, другие министер­ства, ведомства и комитеты;

♦ Совет Федерации;

♦ Генеральная прокуратура РФ, суды (Арбитражный, Верховный суд, Конституционный суд);

♦ Центральный банк РФ, банки, корпорации, фонды, финансовые комиссии;

♦ регионы России, в том числе Москва, Санкт-Петербург, Екатерин­бург, Республика Татарстан, этнические группы;

♦ отраслевые объединения, в том числе ВПК, АПК, газовики, нефтя­ники, энергетики, космическая промышленность, производители алкоголя и табака, текстильщики, транспортники, связисты и те­левизионщики, издатели печатной продукции, представители ре­кламных агентств и т. д.;

♦ партии, общественные организации, профсоюзы;

♦ отечественные конфессии, церковь, зарубежные секты;

♦ иностранные государства и фирмы.

Президентский лоббизм — наиболее представительный, развитый и мощный институт отстаивания и продвижения интересов высшего должностного лица страны в Государственной думе РФ. Президент­кий лоббизм, а также правительственный, порождены прежде всего особенностями политической системы России. С 2000 г. президентом назначаются семь (теперь уже восемь) его представителей в регионах России. Это, безусловно, дает новое направление проявлению лоббиз­ма в современной парламентской практике России.

На пути к этой цели много различных препятствий, эффективное преодоление которых зависит не только от умения и опыта самих лоб­бистов, но и от таких важнейших факторов, как общее состояние от­ношений президента и Правительства РФ с парламентом, и та роль, которую президент и премьер-министр отводят своему лоббистскому аппарату, какими полномочиями его наделяют.

Выступая как единое целое, лоббистская деятельность Админи­страции президента РФ и аппарата Правительства РФ все же — в силу ряда политических обстоятельств: борьбы за власть, соперничества ап­паратов, задач, видения ситуации — имеет сегодня отдельные, а в ряде случаев довольно существенные различия. Именно поэтому более объ­ективно будет говорить не о едином субъекте лоббистской деятельнос­ти в лице Администрации президента РФ и аппарата Правительства РФ, а о двух отдельных субъектах, лоббирующих свои особые, специ­фические интересы в парламенте.

В ряде случаев, чтобы продвинуть собственные корпоративные интересы вопреки существующему в правительстве правилу, МВД,

Министерство обороны, ФСБ, отдельные министерства, ведомства и комитеты осуществляют самостоятельную лоббистскую деятель­ность в российском парламенте. Многочисленные ряды федеральных лоббистов пополняются и за счет лобби Генеральной прокуратуры РФ, Арбитражного суда РФ, Верховного суда РФ, Конституционно­го суда РФ.

Лоббизм Совета Федерации РФ выступает следующим по уровню и значимости самостоятельным субъектом лоббистской деятельности в Государственной думе РФ. Необходимость лоббирования им своих интересов также заложена в Конституции РФ, где говорится о том, что Совет формируется из глав администраций регионов и что законы обязательно должны быть рассмотрены в Думе.

Таким образом, в Конституции РФ изначально заложены пред­посылки необходимости лоббирования парламентской деятельности Государственной думы РФ Советом Федерации, поскольку его члены весьма заинтересованы в продвижении интересов регионов, которые они представляют.

Исследование лоббистской деятельности в Государственной думе РФ показывает, что в качестве самостоятельного лоббистского субъ­екта зачастую выступает и такое специфическое лобби, как лобби цен­трального бюрократического аппарата, отстаивающего свои особые институциональные интересы, интересы чиновнического класса.

Наряду со структурами президента, Правительства РФ и Совета Федерации, а также аппаратом федеральных органов власти субъек­тами лоббистской деятельности являются административные терри­тории Российской Федерации — республики, области, края, мегаполи­сы, города, этнические группы и т. д. (так называемый региональный лоббизм).

Среди региональных лоббистов, обладающих большими возмож­ностями диктовать свои условия центру, выделяются представители обеих столиц, регионов, в которых базируются жизненно важные для экономики страны предприятия и службы (нефтегазовые и транспорт­ные) или находятся зоны потенциально острых социальных конфлик­тов (например, Приморский край, Кузбасская область), а также пред­ставители некоторых республик и автономий.

Поскольку из 83 субъектов Российской Федерации только 10­12 отчисляют в госбюджет больше, чем получают из него, то вполне закономерно, что 2/3 субъектов Федерации являются дотационными, причем 26 из них, относящиеся к остро нуждающимся в государствен­ном финансировании, просто вынуждены, чтобы не погибнуть, зани­маться лоббистской деятельностью.

Мощнейшими субъектами и каналами лоббирования стали пресса, политические партии и движения (последние особенно в парламен­те). Профессиональным лоббизмом занимаются также специальные лоббистские фирмы: консалтинговые и рекламные агентства (только в Москве их около двухсот), аналитические центры, число которых все увеличивается, а это значит, что на них есть спрос.

Одним из ведущих каналов лоббирования по-прежнему остаются чиновники исполкомов всех уровней, включая федеральное правитель­ство, и прежде всего Госкомимущества и Центральный банк России. Это связано с появлением на российском рынке новых товаров — зем­ли, недвижимости, денег. Именно на базе структур, осуществляющих финансовые операции, а также операции с землей и недвижимостью, и формируются сегодня новые, внеотраслевые группы давления.

Представительство интересов предпринимателей в структурах власти развивается форсированными темпами. Сегодня можно гово­рить о разветвленной сети подобных структур. Их можно разделить на:

♦ объединения (союзы, ассоциации, лиги предпринимателей);

♦ общественные структуры при законодательных и исполнительных органах;

♦ экспертные и аналитические центры в структурах власти;

♦ партии и политические движения предпринимателей;

♦ общественно-государственные фонды;

♦ бизнес-клубы;

♦ «клиентеллы» — конгломераты структур, группирующихся вокруг какого-либо политика;

♦ лоббистские фирмы.

В настоящее время в стране действуют уже около сотни общерос­сийских и международных объединений предпринимателей, занимаю­щихся лоббистской деятельностью.

Лоббистская деятельность деловых кругов России не является классическим аналогом деятельности традиционного западного лоб­бизма хотя бы потому, что она сосредоточена преимущественно на воздействии на правительственные структуры и другие подразделе­ния исполнительной власти, нежели, как принято в странах предста­вительной демократии, на парламентские органы и организации.

Естественно, в центре общественных сил, организованных непо­средственно группами предпринимателей и промышленников, нахо­дятся общенациональные трансотраслевые ассоциации, претендую­щие на роль выразителя интересов если не всех, то по меньшей мере подавляющей части промышленных и предпринимательских структур России всех сфер деятельности. На эту роль претендуют следующие ассоциации (но список на этом не исчерпывается):

♦ Федерация товаропроизводителей России;

♦ Российский союз промышленников и предпринимателей;

♦ Ассоциация руководителей предприятий;

♦ Конфедерация промышленников и предпринимателей;

♦ Торгово-промышленная палата России.

Специфической формой лоббизма являются бизнес-клубы. Сегод­ня только в Москве их около двух десятков: VIP-клуб, Реформ-клуб, «Взаимодействие», Международный русский клуб, «Серебряная кар­та», Московский коммерческий клуб, Российский клуб, Клуб директо­ров, Профи-клуб, Суздаль-клуб, Финансовый клуб и т. п.

По данным Института социологии Российской академии наук, де­ловые круги (среднего уровня) деятельность общественных объедине­ний в существующих условиях представляют следующим образом:

♦ защита от коррупции в государственных органах власти — 57 %;

♦ поддержка в борьбе с бюрократизмом — 54 %;

♦ помощь в организации внешнеэкономической деятельности — 48 %;

♦ помощь в получении достоверной информации о рыночной конъ­юнктуре, политических прогнозов — 47 %;

♦ помощь в поиске партнеров для совершения сделок — 47 %;

♦ помощь в поиске партнеров для совместной работы — 43 %. Таким образом, на первом месте стоят задачи, предполагающие

формирование нормального лоббизма, создание цивилизованного правового режима.

Сложившиеся крупные структуры ориентируются на более солид­ные задачи — общеотраслевое кредитование и субсидирование, фор­мирование общеэкономической политики государства.

Контрольные вопросы и задания

1. В чем заключается сущность политического лоббизма?

2. Дайте сравнительную характеристику групп давления, групп инте­ресов и неформальных лоббистских структур.

3. Какую роль играет лоббизм в системе политического представи­тельства?

4. Опишите основные направления лоббистской деятельности в по­литической сфере.

5. Проанализируйте институциональные основания лоббистской дея­тельности в современной России.

6. Дайте характеристику основных технологий политического лоб­бизма.

7. В чем заключается роль политического лоббизма в системе полити­ческого менеджмента?

Литература

3.10. Конфронтационный менеджмент (управление политическими конфликтами)

В течение 90-х гг. ХХ в. как практики, так и теоретики уделяли ог­ромное внимание вопросу предупреждения конфликтов. Превентив­ные меры предназначаются для разрешения разногласий, управления ситуацией или сдерживания споров, пока они не приняли насильст­венного характера. Управление конфликтами означает ограничение, смягчение и сдерживание конфликта. В понятие «предупреждение конфликта» входят многочисленные действия, такие как избежание конфликта и разрешение его с помощью таких методов, как посред­ничество, поддержание мира, миротворчество, меры по укреплению доверия и неформальная дипломатия.

Концепция предупреждения конфликтов в настоящее время по­лучила развитие и представлена впечатляющим списком литературы.

Помимо этого ООН, региональные организации, государственные и неправительственные организации регулярно анализируют «полу­ченные уроки» и лучший опыт в связи с неудачными миссиями или упущенными возможностями. Кроме того, в многочисленных и хо­рошо освещаемых и финансируемых исследовательских проектах и в специальных докладах даются рекомендации относительно по­литики, которые направляются непосредственно тем лицам, которые принимают решения на самом высоком уровне, в ООН и других орга­низациях.

Однако, несмотря на все это, по-прежнему неясно, как предупре­дить конфликт. Конфликты продолжают возникать, и многие из них приобретают насильственный характер. Только в 1990-х гг. около 5,5 миллиона человек погибли почти в 100 вооруженных конфликтах. Эти смертоносные конфликты привели к крупномасштабным опусто­шениям и нестабильности в регионах, а также к появлению большого числа беженцев. Международное сообщество по-прежнему не способ­но предотвратить войны, а сфера деятельности многих организаций сводится к ограничению негативных последствий насилия.

Основным источником озабоченности международного сообще­ства является его неспособность достоверно и точно предсказывать конфликты, которые грозят приобрести насильственный характер, и быстро на них реагировать. Это происходит как из-за сложной дина­мики внутренних, этнических и религиозных конфликтов, так и из-за нежелания государств предпринимать усилия, связанные с большим риском и затратами. Тем не менее нарастающее присутствие междуна­родных организаций, а также государственных и негосударственных организаций в зонах, чреватых конфликтами, дает надежду на то, что увеличение числа сторон, участвующих в предупреждении конфлик­тов, сможет снизить в будущем количество упущенных возможностей.

Несмотря на бесконечное разнообразие видов конфликта, суще­ствует всего лишь одно требование к их рациональному разрешению. Неформально оно звучит так: любой конфликт переходит в стадию (необязательно эффективного) разрешения, только если его субъекты (элементы) оказываются в равных (симметричных) отношениях друг с другом. Только при таких отношениях действующие акторы (индиви­ды, государства, политические партии и организации и т. п.) обладают равными возможностями воздействия друг на друга или на какую-то вещь. Только при таких отношениях действующие акторы достигают максимума комфорта, свободы, состояния безопасности. Неудиви­тельно поэтому, что все мы стремимся к общению с себе подобными и избегаем всех неравноценных ситуаций.

Парадокс, однако, состоит в том, что по не зависящим от человека причинам он не может пребывать в бесконфликтном состоянии бес­конечно долго. Большая часть жизненного универсума человека из­меняется независимо от него. Чтобы выжить, ему приходится перио­дически перестраивать свои отношения, приобретать новых друзей и новых врагов, то есть разрешать одни конфликты, становиться субъ­ектом и объектом других.

Можно сказать, что политика — это пространство постоянно вос­производящихся конфликтов. Умение управлять ими составляет суть политической деятельности.

Задачи по разрешению конфликтов можно решать различными ме­тодами. Одним из наиболее простых и эффективных является анализ в терминах структурной модели Единой теории конфликта.

Единая теория конфликта, разработанная петербургским конфлик­тологом В. А. Светловым, представляет дополнительные возможности по созданию новых технологий принятия решений в конфликтных си­туациях.