Понятие правотворчества, его принципы

Благодаря коренным изменениям государственного строя, экономической и правовой сферы Российской Федерации был положен путь построения демократического федеративного правового государства, ориентирующегося на защиту общечеловеческих ценностей. Образование гражданского общества выдвинуло на передний план проблемы новой роли закона и самого процесса его создания. От их решения зависит эффективность проведения реформ, количество правонарушений, а также формирование правового государства. Именно поэтому правотворческая деятельность является одной из важнейших сфер деятельности государства, где под правотворчеством понимается форма его активности, имеющая своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение. Каждому государству присущи свои особенности правотворчества, но, так или иначе, цель данной деятельности едина – формирование и совершенствование единой правовой системы, которая была бы согласованна и непротиворечива.

Правотворческая деятельность– это целенаправленная деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, а также граждан по созданию нормативно-правовых актов. Правотворчество можно охарактеризовать как единство трех компонентов: познания, деятельности и результата25. В целом они представляют относительно законченный цикл правотворчества, аналогичные циклы в совокупности и образуют систему правотворчества. Это вполне закономерно, так как для объективного отражения процессов, происходящих в обществе, необходимо обнаруживать, изучать и использовать закономерности, которые направляют социальные процессы. Именно поэтому создание закона обусловлено процессом познания условий, факторов, обстоятельств и динамичных общественных отношений, правовое регулирование которых диктуется нуждами социального прогресса.

С юридической точки зрения правотворческая деятельность представляет собой процесс создания юридических норм. Если же рассматривать правотворчество в социальном аспекте, то его можно определить как поиск компромисса социальных интересов различных субъектов права. В правотворческой сфере деятельности государства тесно взаимодействуют правовые, политические и нравственно-моральные нормы.

Если же делать упор на фактическое содержание правотворчества, то оно сопоставимо с правотворческим процессом. В данном понимании это система организованных действий, технология создания законодательного акта, которой состоит из последовательных операций, результат которых – новый акт. Из этого следует, что правотворческий процесс представляет собой систему юридически установленных процедур деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и граждан, направленную на закрепление достигнутого социального компромисса в текстах нормативно-правовых актов и выражающуюся в строго регламентированном порядке их подготовки, обсуждения, принятия и опубликования.

Правотворчество в Российской Федерации должно исходить из положения о наличии единого нормативно-правового пространства, из непоколебимости суверенитета государства, из недопустимости нарушения иерархичности актов, основанной на их юридической силе. Правотворчество должно осуществляться, исходя из принципов, которые определяют существо, характерные черты, общее направление данного процесса, а также обеспечивают единство нормативно-правовой системы. Правовые принципы есть выраженные в праве основы, закрепленные социальные закономерности. Данные принципы взаимосвязаны, они взаимодействуют и обуславливают друг друга25.

Принцип законности, отраженный в Конституции, подразумевает требование соблюдения законов. Отсюда следует, что главная предпосылка осуществления данного принципа само наличие законов (как актов высших органов исполнительной власти, так и подзаконных нормативных актов, соответствующим им).

Согласно части 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации органы государственной власти, местного самоуправления, должностные лица, граждане, а также их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы. Законность есть руководящее начало в деятельности государственных органов и должностных лиц. Она подразумевает определенный уровень развития нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения. На настоящий момент нормативная база правотворческой деятельности не может считаться достаточной, что затрудняет осуществления принципа законности.

Принцип демократизма также должен быть реализован в правотворческой сфере в полной мере. При разработке законопроектов должен проводиться учет и анализ мнения общественности в лице предложений общественных объединений, органов общественного самоуправления граждан, трудовых коллективов и специалистов по теме данного проекта. Принцип демократизма также находит отражение в опубликовании подготовленных законопроектов в печати для ознакомления общественностью. Это помогает выявить и наиболее полно учесть мнения различных социальных и профессиональных групп и слоев. Как учет, так и анализ замечаний и предложений должен быть реализован субъектами права законодательной инициативы, другими участниками процесса законотворчества, представительным органом в целом.

Принцип эффективности подразумевает своевременное достижение правотворческими решениями определенной цели. Цель акта обозначена в преамбуле нормативно-правового акта. За ее отсутствием, цели и задачи могут содержаться в самом тексте акта. Именно достижение определенной в нормативном акте цели и определяет эффективность. Зачастую цели и задачи актов носят декларативной характер, что, несомненно, является недостатком.

Принцип соответствия формы и содержания должен реализовываться на основе положений Конституции о формах нормативно-правовых актов и компетенции органов правотворчества. Важную роль в реализации этого принципа играет федеративное устройство страны, учение о системе нормативно-правовых актов. При выборе формы акта правотворческий орган должен учитывать ряд обстоятельств. Выбор вида закона производится на основе анализа предмета правового регулирования акта. Нормы Конституции (статьи 71-73) закладывают основы разграничения предметов ведения, полномочий между актами федерального уровня и актами субъектов Российской Федерации. Законодательная техника регламентирует правила, согласно которым законодатель должен делать выбор между текущим законом и кодифицированным актом. Несоответствие содержания и формы нормативного акта есть препятствие на пути повышения эффективности правотворчества.

Принцип планирования правотворческой деятельности при должном развитии может значительно повысить качество законодательных актов. Он устраняет излишнюю поспешность в разработке и принятии нормативно-правовых актов, нестыковку концептуальных положений связанных друг с другом правовых актов. Для более эффективной реализации принципа планирования важно располагать объективными прогностическими данными, поэтому акты должны быть основаны на перспективных концепциях, программах и прогнозах. Определять долгосрочную перспективу развития законодательства должен высший представительный орган. Исполнительные же органы помимо реализации этих планов должны планировать и определять основные направления правотворческой деятельности. Плановость правотворчества дает возможность совершенствовать правовое регулирование путем одновременного выпуска ряда взаимосвязанных нормативно-правовых актов.

Принцип приоритетности тесно связан с принципом планирования.Онподразумевает первоочередное рассмотрение законопроектов, которые регулируют как экономические, так и политические основы системы. Принцип приоритетности предполагает: определение первоочередных законов в перспективе и определение последовательности принятия законов, которые удовлетворяют интересам социально-экономической и политической сфер и интересам граждан в частности. Приоритетны базовые законы (как правило, кодексы), на их основе принимаются специальные законы в определенной подотрасли законодательства с целью внесения изменений или дополнений в действующие акты.

Также не стоит недооценивать роль принципа экономии, который предполагает устранение повторения идентичных правовых норм и взаимное информирование субъектов законодательства на этапе разработки законопроектов. Главное требование данного принципа – сокращение числа актов, регулирующих один и тот же вопрос. Это делается в целях лучшего пользования, учета, а также систематизации нормативно-правовой базы.

Помимо вышеперечисленных, одним из ключевых принципов является признание прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности. Он предполагает, что правотворчество должно быть направлено на создание условий, в которых права и свободы гражданина, согласно статье 18 Конституции, «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Также, исходя из статьи 5 части 2 Конституции, регламентированные мировым сообществом естественные права и свободы человека не могут быть изменены или нарушены законодательством. Отсюда следует, что основные правовые характеристики и требования, предъявляемые к государственной власти, должны рассматриваться в аспекте приоритета защиты прав и свобод человека и гражданина

Еще одним из принципов правотворческой деятельности является принцип гласности. Понятие гласности подразумевает открытое обсуждение нормативно-правовых актов заинтересованными лицами, организациями и общественностью в целом. Данный принцип имеет особое значение, так как результат правотворческой деятельности отражается на жизни граждан, затрагивая их интересы, определяя их права и устанавливая обязанности. Принципы открытости и гласности, как основные черты демократического процесса, предоставляют гражданскому обществу возможность контролировать законодательный процесс и направлять его. Крайне важен такой аспект, как обратная связь. Он позволяет законодателю определить, насколько положения законопроекта поняты субъектами права.

Стоит заметить, что принцип гласности неразрывно связан с принципом научности, обязывающим законодателя к рассмотрению объективных закономерностей, которые определяют эффективность создаваемых им нормативно-правовых актов. Данный принцип предполагает учет социально-политических, экономических и других факторов, которые имеют отношение к принимаемому законопроекту. Научная обоснованность подразумевает логическую взаимосвязанность его норм между собой и скоординированность с нормами других нормативно-правовых актов, близких ему по теме. В связи с тем, что принимаемый нормативно-правовой акт не единственный в определенной сфере, ключевое значение приобретает его соотношение с настоящим законодательством – результат научной экспертизы. Научая экспертиза включает в себя анализ, оценку, профессиональную экспертизу по профилю определенного проекта. В итоге эксперт должен представить заключение о характере проблемы, которая требует законодательной регламентации, о наилучших путях и методах ее решения, а также о возможных позитивных и негативных последствия в разных сферах общественной жизни. Если законопроекты были подготовлены с учетом результатов всенародного обсуждения, то эксперт должен не только заключение по содержанию законопроекта, но и оценить, насколько полно и правильно отражены в проекте общезначимые итоги всенародного обсуждения. В заключении, хотелось бы сказать, что в любом случае подготовке законопроектов должна предшествовать разработка научной концепции: фундаментального характера при создании законопроектов и с облегченным подходом в ведомственном нормотворчестве.

В данной концепции должны быть изложены:

· характеристика целей проектов;

· характеристика методов проектов;

· основные положения;

· возможные последствия реализации проектируемых норм.

По мере продвижения законопроектов в соответствии с правотворческой процедурой, концепция должна видоизменяться. Она должна дополняться с учетом:

· всевозможных заключений;

· сведений об экспертизах и обсуждениях;

· результатов учета поступивших предложений, замечаний;

· данных социологических опросов и исследований;

· анализа мнений общественности.

В условиях современности, в связи с проникновением научно-технического прогресса во все сферы общественной жизни и увеличением специализации знаний, значимость принципа единства юридической терминологии значительно возрастает. В каждой сфере общественной жизни растет число технических и научных терминов и специальных выражений, а в совокупности с ростом числа нормативно-правовых актов это приводит к несогласованному употреблению множества терминов. Соблюдение этого принципа напрямую отражает уровень юридической культуры правотворческой деятельности. В независимости от того, отразится ли неоднозначность трактовки терминов на практике или нет, точность и четкость нормативных формулировок так же, как и высокий уровень правотворческой деятельности, напрямую зависит устойчивости и единства терминологии. Наиболее строго данный принцип должен соблюдать в рамках одного и того же нормативно-правового акта, так как в данном случае терминологический разнобой – серьезное нарушение законодательной техники. В свете данной проблемы существует объективная необходимость разработки глоссария нормативных терминов, правильное употребление которых в актах будет отслеживаться специалистами.

Теоретическая разработка проблемы правотворческой деятельности, в частности, его принципов, должна находить практическое воплощение в специально принимаемых юридических нормах, регулирующих процесс правотворчества на различных его уровнях. Проект Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» отразил следующие принципы правотворчества:

· системность;

· иерархичность;

· научность;

· плановость;

· гласность.