Проблемы правотворчества

Российское законодательство имеет ряд проблем, в нем много разночтений, несогласованностей, юридических коллизий на разных уровнях и в разных формах. Основные причины такого положения заключаются в непоследовательности и бессистемности правовой политики, отсутствии четко обозначенных приоритетов. Это, в свою очередь, проявляется в импульсивности законодательства, бессистемности законотворческих работ.

С качеством законотворчества, подготовкой нормативных актов связан принцип профессионализма правотворчества. К деятельности такого радо должны привлекаться специалисты, обладающими глубокими правовыми знаниями и опытом в моделировании законопроектов: юристы, политологи, социологи и другие специалисты. Законодатели, к сожалению, не всегда имеют такие знания. Это также пагубно сказывается на возможности эффективного контроля правотворческих инициатив, исходящих от исполнительной власти, иных субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, а также становится причиной принятия законов, преследующих латентные цели. Независимая научная экспертиза, указание размеров и источников финансирования разработки законопроекта, сведения об их авторах позволили бы избежать многих ошибок при осуществлении правотворческой деятельности.16

Независимо от усилий науки, законодатель обязан и сам предпринимать определенные меры, чтобы исключить собственные ошибки не через продолжительное время после издания акта, а еще во время правотворческого процесса. Он обязан институционализировать наблюдение за действием законов, чтобы вовремя подготовить их корректировку. Для подготовки этой институционализации наука может предложить методологический и фактологический материал, но она не в силах заменить саму институционализацию. Следовательно, правотворческим органам следовало бы, прежде всего, начать вести наблюдение за действием существующих законов (или же за отсутствием такового действия). Дать информацию об эффективности законов, об их влиянии на волю и сознание людей, значит, во многом, предопределить успех будущих правовых актов. В большой степени должно иметь место в области управленческих решений, нормы которых правительство и ведомства сами издают и исполняют или следят за их исполнением.

При анализе вопроса о социальной действенности закона предполагается выяснение, прежде всего, того, соблюдаются ли его нормы теми ответственными лицами, которым адресован этот закон. При этом очевидно, что причины неэффективности закона часто следует искать в нем самом: закон не может достичь преследуемой цели из-за своей ложной установки. Уже в этой взаимосвязи целесообразно не терять из виду тот факт, что сознательное или несознательное несоблюдение закона лицами, которым он адресован, является лишь одной из многих причин того, что закон не достигает своей цели.

Определенные противоречия, и даже нарушения можно найти, к примеру, в следующей ситуации. Как известно нотариальная деятельность осуществляется на платной основе. Нотариусам оплачивается совершение нотариальных действий. В соответствии со ст. 333.38 Налогового кодекса РФ (части второй), существует целый перечень лиц, которые от уплаты пошлины за совершение некоторых нотариальных действий освобождаются полностью или частично3. Многие нотариусы с такой постановкой вопроса не согласны, ведь в соответствии со ст. 37 Конституции РФ каждый имеет право за вознаграждение за труд, и поэтому требуют оплаты от лиц, которые от этой оплаты освобождены Налоговым кодексом РФ. Возникает правовая дилемма: либо нарушаются права нотариусов, либо права лиц к ним обратившихся.

Исследования статистической повторяемости нарушений закона имеются лишь в уголовном праве, хотя этот вопрос представляет интерес и для других отраслей права.

При исследовании условий и причин фактического бездействия норм закона следует проводить различие между индивидуально технологическим, социально-психологическим и государственно-организационным факторами. Эта классификация имеет прагматическую ценность, так как позволяет субъекту правотворческой деятельности лучше видеть, какие условия он должен закрепить нормативно, чтобы его воля нашла воплощение в поведении адресатов закона.

В интересах фактической действенности права общественная система должна давать некий простор для «нормальных» инстинктов, для «естественного эгоизма». Нельзя предъявлять чрезмерно высокие требования к индивидуумам, требуя от них отдачи, никак и ничем её не компенсируя.

Нормативный акт становится эффективным тогда, когда становится прогнозируемым коллективное поведение в определенной ситуации. Коллективный деликт, как правило, пересиливает силу государственных запретов, поскольку наказание возможно всегда еще лишь выборочно.

Есть еще одна нерешенная проблема. Она заключается в том, что во всех государственно-правовых сферах идет перемещение власти от одной структуры к другой и фактическая компетенция органов редко согласуется с той, которая определена в ходе правотворчества.

Встречаются в практике и социально недейственные законы, не достигающие своей цели по той причине, что сам законодатель в большинстве таких случаев, руководствуясь политическими мотивами, создает лишь иллюзию желания достигнуть законной цели или преследует эту цель вопреки своей воле.

Существуют еще и компромиссные законы, они возникают в зависимости от обстоятельств как результат незавершенной борьбы политических сил. Сторонникам закона удалось добиться его принятия, противникам – предотвратить оснащение закона действенными санкциями. Такие процессы можно часто наблюдать в сфере экономического законодательства.

Не исключено, что зачастую правотворческий орган не особо заинтересован в эффективности издаваемых им законов, действиях лиц, которым он адресует нормы. При анализе правотворческой практики создается впечатление, что посредством законодательного акта он освобождает себя от своеобразного политического бремени. Нормотворческий орган не столько стремится к разрешению дела, сколько хочет как можно быстрее справиться с ним, проявляя полное безразличие к тому, в какой степени принятый законодательный акт окажется эффективным.

В связи с вопросами эффективности правовых норм актуальны проблемы качества законов и корректировки нормативных актов.

Если проанализировать работу Федерального собрания России за последние годы можно сделать вывод, что новых законов принимается меньше в сравнении с числом изменений и дополнений, вносимых в действующие законы. Напрашивается вывод, что законодатель пристально наблюдает за действием законов, тщательно регистрирует результаты наблюдения и вовремя вносит изменения в принятые ранее законы. Но этот не обязательно будет верным. Зачастую изменения законов происходит в подавляющем большинстве случаев так же неконтролируемо и спонтанно, как и принятие самих первоначальных законов. Внесение изменений в законы происходит на основе тех же проблемных импульсов, которые ранее вызвали к действию подлежащий изменению закон. Недостает обобщения практики, не учитывается критика со стороны лиц, на которых закон распространяет свое действие. Более внимательное и систематическое наблюдение за действием законов, связанное с предоставлением обратной информации от правоприменительных органов в учреждении, занимающееся подготовкой законодательства, не только повысило бы качество и эффективность законов, но одновременно и способствовало бы решению целого ряда сложных проблем, обременяющих сегодня законодателя. Обилие изменений, вносимых в законы, быстрая замена принятых норм затрудняют информирование тех, кому законы адресованы.

Основные качества законодательства находятся в тесной связи с продолжительностью действия законов, с их надежностью. Нормативный акт, который действует лишь один день и затем подвергается изменению, не может выполнять возложенные на него функции, даже если он издан легитимной правотворческой властью. Если социальные акты определяют правотворчество напрямую, без необходимого рассмотрения анализа и учета критики, та само правотворчество становится излишним.

Пристальное наблюдение за действием законов, централизованная регистрация и использование результатов этого наблюдения привели бы в случае его осуществления не к более частым изменениям законов, а, напротив, к более стабильным законам. И в плане нормативной информации, и в плане юридической техники это только бы упростило, а не усложнило само правотворчество.

В этой связи мониторинг действующего законодательства становится не просто очередным модным новшеством, а велением времени, мерой, позволяющей установить устойчивую связь между законодательной деятельностью и её конечными результатами. Это позволит совершенствовать и развивать российское законодательство, формировать адекватную концепцию законодательного обеспечения политики государства.

Всякая деятельность бессмысленна, если она не приносит желаемого эффекта. Поэтому всегда актуален контроль над эффективностью правовых актов и, соответственно, над эффективностью правотворческой деятельности. Юридическая и социальная эффективность не могут быть отождествлены, но и не могут быть изолированы друг от друга настолько, чтобы их критерии не пересекались. Теория правотворчества будет бесплодной, если не определить критерии её эффективности.14