Адміністративне законодавство окремих

ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

Зважаючи на наявні наукові роботи з відповідної проблема­тики (О.І. Харитонової, Є.О. Харитонова, Л.Р. Біли-Тіунової, С.В. Ківалова, В.П. Тимощука, А.М. Школика та інших), варто дати характеристику окремих держав.

Франція. Саме Франція вважається батьківщиною адміністра­тивного права. Воно виокремлюється в самостійну галузь за період правління Наполеона.

Предметом адміністративного права Франції є відносини у сфері публічного права. У літературі уточнюється, що предметом адміністративного права є конституційні основи адміністратив­ного права і управління в контексті здійснення публічної влади.

Джерела адміністративного права: міжнародні договори, Конституція, закони, підзаконні акти, рішення судів (переважно адміністративних). Адміністративне законодавство Франції не кодифіковане. Джерел багато, і вони різноманітні за юридичною силою?) Наявні кодекси представляють собою збірки чинних законів. Прийнято розмежовувати офіційну і реальну систему джерел права.

Суб’єктами є приватні (фізичні та юридичні) особи і публічні (лише юридичні особи) — держава в особі її центральних органів, місцеві спільноти (територіальні колективи), публічні установи. Одним із обов’язкових суб’єктів є державний орган.

Державна служба — досконала, найбільш організована і стабільна у світі, детально регламентована і закрита система службової кар’єри. Вона передбачає нерівність сторін, особли­вий порядок розгляду спорів, наявність додаткових обмежень, поступове просування державного службовця службовими сходами.

У французькому адміністративному праві термін "публічна (державна) служба" використовується у 2 значеннях — широ­кому розумінні — як здійснення професійної діяльності в інте­ресах держави, територіального колективу, публічної установи і будь-якої адміністрації — і у вузькому розумінні — як агенти держави, територіальних колективів і публічних установ, які мають статус державних службовців.

Виділяють 4 основні категорії агентів — чиновники, стажери, допоміжний персонал, тимчасові та договірні агенти.

Посади службовців включають по декілька рангів (основних ланцюгів кар’єрної класифікації), які поділяються на ступені. Кожному рангу також відповідає декілька посад. Правовий статус службовців також визначається статутами (загальними, особ­ливими, спеціальними). Допуск до державної служби здій­снюється переважно на конкурсній основі, хоча може мати місце і позаконкурсний допуск (для політичних посад).

Адміністративним актом вважається як індивідуальне рі­шення, так і нормативний акт, в т.ч. угоди.

Поняття адміністративного договору є своєрідним, передба­чає, що таким може бути договір про виконання громадської служби, договір, що містить умови, які виходять за межі загаль­ного права, укладені адміністрацією. Для адміністративного договору притаманні 2 критерії: зв’язок предмету договору ізпублічною службою і наявність умов, що виходять за межі "загального права".

Адміністративна юстиція передбачає наявність спеціалізо­ваних судових органів (адміністративних судів), які розглядають спори лише за позовами громадян до органів державної адмі­ністрації (класична модель).^Розгляд справ здійснюється за правилами адміністративно-судового процесу (лише за умови подання позовної заяви, зв’язаність змістом заяви (за певних винятків), змагальність за активної ролі судді, можлива (не­обов’язкова) участь адвоката тощо). Справи розглядаються в адміністративних, апеляційних адміністративних судах та Державній раді як касаційній інстанції. Суди поділені на палати. Рішення приймаються, як правило, палатами, у виняткових випадках — пленумами. До числа спеціалізованих установ адміністративної юстиції віднесені рахункові палати, різні дисциплінарні судові установи, які створюються у самих апаратах органів або поза ними. Можливим є створення адміністративних судів аdhос — на певний час і для вирішення певних завдань (наприклад, щодо відшкодування шкоди, завданої внаслідок військових дій).

В адміністративному праві Франції передбачено засади адміністративного контролю за діяльністю публічної адміністрації, який може здійснюватися як за власною ініціативою адміністра­тивними органами, так і за ініціативою будь-якого адміністра­тивного органу. Формами адміністративного контролю є: нагляд вищих посадових осіб за діями підлеглих (ієрархічний контроль), інспекційні перевірки, адміністративна опіка, адміністра­тивне оскарження, процедура примирення й врегулювання.

Німеччина. Адміністративне право є частиною публічного права, є правом публічного управління. Воно розглядається у вузькому розумінні (це сукупність правових приписів публічного права, які визначають організаційні засади державного управ­ління або регулюють діяльність органів державного управління), у широкому розумінні (правові приписи, що організують управ­ління або регулюють його здійснення).

Адміністративне право поділяється на: матеріальне (загальне), яке включає адміністративні процедури, форми адміністративної діяльності; матеріальне (особливе), яке включає: поліцейське право і право охорони громадського порядку, право публічної служби; процесуальне право, яке включає форми контролю за адміністрацією, систему адміністративних судів, принципи ад­міністративного судового процесу, види позовів, попередній судовий захист, судовий контроль.

Джерела — закони, рішення Федерального адміністративного суду, міжнародні угоди, підзаконні акти, приписи, що не мають внутрішньоуправлінського значення, статути, звичаєве право.

Суб’єкти — носії публічної влади, тобто суб’єкти публічного права (органи виконавчої влади, державні установи Федерації та земель, публічні корпорації, публічні фонди, самостійні майнові організації публічного права, приватні підприємства з наданими їм публічними функціями тощо).

Державна служба передбачає розмежування чиновників і службовців, що працюють за наймом. Для чиновників вису­ваються вимоги щодо національності, стану здоров’я, матеріаль­ного стану, державної відданості. Ієрархія чиновників базу­ється на засадах підпорядкування, окремої юрисдикції при пору­шення службової дисципліни, ранжування (4 ранги — нижчий, середній, підвищений та високий). Чиновники перебувають у публічно-правових відносинах із державою. Державно-службові відносини виникають на підставі призначення, зарахування, кооптації та обрання. Для чиновників передбачається випро­бувальний термін (тривалість залежить від рангу), відсутня вимога деполітизації, перелік обмежень (щодо спілкування із пресою, заняття додатковими видами діяльності тощо), система державної підтримки (соціальної, матеріальної тощо). Окрема увага приділена принципам професійного чиновництва, а саме: а) публічно-правовій вірності служби й роботодавцю; б) довічного строку служби (звільнення лише за серйозні службові прос­тупки або у разі вироку про позбавлення волі на строк більше року) (навіть після досягнення граничного віку чиновники продовжують називатися чиновниками, хоча і перебувають на пенсії); в) державного утримання, гарантованого державою; г) результативності; д) відповідальності "перед усім суспіль­ством", а не перед політичною партією; е) свободи політичних поглядів та членства в об’єднаннях.

Адміністративна юстиція. Розгляд спірних питань за участю публічної влади здійснюється системою адміністративних судів (Федеральним адміністративним судом, вищими адміністратив­ними судами й адміністративними судами федеральних земель). Адміністративне судочинство поділяються на 2 етапи — попе­редній (тимчасовий) правовий захист і основне судочинство. Звернення до адміністративного суду можливе тільки після попереднього адміністративного оскарження.

Розгляд справи здійснюється на підставі т.зв. "інквізиційного" процесу за активної участі суду й можливості останнього зо­бов’язувати адміністративний орган здійснювати певні дії.

За діяльністю адміністрації передбачено здійснення адмініст­ративного контролю (за планомірністю та доцільністю діяль­ності), парламентського контролю, судового контролю.

Великобританія. Адміністративне право визначає правовий статус і форми існування всіх публічних органів, права і обов’язки громадян у відносинах з публічними органами та процедуру їх реалізації, засади контролю за діяльністю публічних органів у відносинах із громадянами.

Джерела адміністративного права: закони (конституційні та звичайні), звичаї, судовий прецедент, адміністративні акти, де­леговані акти, автономне законодавство (акти місцевих органів і корпорацій).

Державна служба передбачає розмежування політичних та адміністративних функцій. Всі службовці є професійними слу­жителями корони і поділяються на: військових (військово­службовців), політичних (міністрів), цивільних (співробітників міністерств за наймом). Останні разом із військовослужбовцями, службовцями органів місцевого самоврядування і публічних корпорацій є публічними службовцями. Службовці є незмін­ними, не залежать від зміни уряду, політичні службовці підляга­ють заміні. Від служби корони виокремлюється муніципальна служба, процедура проходження якої визначається муніципаль­ними радами.

Державна служба є відкритою й базується на принципі "сис­теми особистих якостей", передбачає кар’єрне зростання за певної кількості обмежень (фінансових, політичної активності тощо). Державні службовці за законодавством Великобританії поділя­ються на неіндустріальних та індустріальних; внутрішніх та дипломатичних (при цьому внутрішні, у свою чергу, поділя­ються на старших адміністраторів, адміністраторів середньої ланки, молодших адміністраторів; на тих, хто працює повний і неповний робочий день, на постійних та тимчасових, кадрових і некадрових, департаментських, загальних і спеціальних).

Адміністративна юстиція передбачає розгляд спірних справ між публічними органами і громадянами (у межах здійснення контролю за діяльністю перших) звичайними судами загальної юрисдикції, квазісудовими органами — адміністративними три­буналами, які формуються із числа осіб із спеціальними знан­нями у сфері діяльності, якою опікується трибунал, займають проміжне місце між адміністрацією та загальними судами й покликані встановлювати у конкретної особи право на допомогу чи послугу, передбачені законодавством. Трибунали розглядають справи як перша інстанція в колегіальному порядку (голо­вуючий та 2 члени) за принципами гласності, змагальності, спеціалізації, оскарження рішення, економності, стадійності, терміновості, на підставі позовної заяви, без надмірної формалізації та обов’язкової участі адвоката. З урахуванням спеціалізації діяльності всі трибунали поділяються на: трибунали у сфері управління економікою (промислові, транспортні, земельні, податкові тощо) та трибунали у сфері соціального управління (пенсійні, медичні, соціального забезпечення тощо).

Для контролю за діяльністю адміністрації передбачено ді­яльність Омбудсманів, уповноважених у сфері адміністрації, місцевої адміністрації, охорони здоров’я тощо.

США. Адміністративне право регулює повноваження і по­рядок діяльності адміністративних установ, контроль судів за діяльністю відповідних установ. Складові предмету: адміністра­тивна нормотворчість, адміністративна квазісудова діяльність, контроль судів над адміністрацією. Розмежовують "зовнішнє адміністративне право" (регулює взаємовідносини установ адміністративних із приватними особами) і "внутрішнє адміністра­тивне право" (організаційні відносини адміністрації і відносини між складовими адміністрації у частині, в якій це необхідно для надання допомоги приватним особам).

Джерела: конституції штатів і федеральна, закони (федеральні і штатів), судові рішення, акти адміністративних установ. Остан­ні умовно поділяються на умовні та додаткові, інтерпретаційні.

Публічна служба передбачає поєднання служби публічного сектору, президентської служби, військової служби та діяльності обслуговуючого персоналу урядових організацій. Запроваджено поділ державних службовців на 15 розрядів (ступенів), при цьому службовці 13—15 розрядів — керівники. Діє система "служби заслуг". Набір і просування по службі забезпечує і координує Управління з керівництва персоналом. Службовці охоплені системою соціального забезпечення, мають можливість утворювати профспілки, укладати колективні договори з адміні­страцією за певного обмеження політичних прав державних службовців.

Для розгляду спірних питань між адміністрацією та приват­ними особами передбачено адміністративну (квазісудову) та судову процедуру за можливості обрання будь-якого способу приватною особою. Судовий контроль за діяльністю адміністра­ції розмежовується на статутний (передбачений законом) і нестатутний (накази, які були успадковані американською системою правосуддя від англійських судів справедливості й передбачають такий контроль). Окрім розгляду спірного питання, можливим є відшкодування шкоди, завданої особі діями чи рішеннями держави (відповідальність адміністрації за шкоду), щоправда, за існування підстав для можливого "оминання" закону: "при­ватних законів", застережень про виконання господарських функцій, конституційних положень про вилучення приватного майна для загальних потреб, страхування, відшкодування служ­бовцю суми позову, задоволеного проти останнього судом, добровільної виплати вартості шкоди самою установою.

Японія. Адміністративне право є галуззю публічного права, яке встановлює режим адміністративних органів. Становлення адміністративного права відбувалося під впливом іноземного права, однак притаманним є домінування національної спе­цифіки.

Джерела: Конституція, основні закони, звичайні закони, тим­часові закони, підзаконні акти (укази Кабінету міністрів, накази і відомчі циркуляри міністрів), в т.ч. прийняті у процесі деле­гування повноважень. Адміністративне законодавство не кодифі­коване, воно розміщене у збірках чинних законів та постанов, Повному зібранні шести законів, збірках та окремих підзаконних актах.

Державна служба охоплює адміністративну, дисциплінарну, судову, характеризується елітарністю і традиційним шануван­ням чиновництва, великими обмеженнями щодо політичної діяльності, відсутністю міжвідомчих переміщень чиновників при переміщеннях у межах своїх відомств. До категорії держав­них чиновників включають не тільки чиновників, а й осіб, які працюють на державних підприємствах, службовців державної залізниці, телебачення, шкіл, співробітників поліції тощо. Державні службовці є "слугами суспільства". Всі особи, які перебувають на державній службі, поділяються умовно на 2 категорії — "звичайну службу" і "особливу службу". Для "звичай­ної служби” є притаманними конкурсна форма вступу, стандартна шкала оплати (щоправда, з певними доплатами), присвоєння 8 рангів і 15 розрядів, система "довічного найму" (майже до виходу на пенсію перебування на службі особи в одній і тій самій організації), можливість оскарження застосування дисциплі­нарних стягнень тощо. Для "особливої служби" притаманними є змінність посад (члени уряду, особи, що обираються пар­ламентом або затверджуються ним, надзвичайні та повноважні посли, члени урядових зарубіжних делегацій, судді тощо), ви­конання певного роду робіт з оплатою із державного бюджету, однак за відсутності поширення режиму привілеїв та матеріаль­ного забезпечення.

Адміністративний процес характеризується: колегіальним характером прийняття рішень, прагненням уникнути особистої відповідальності, конформізмом, прагненням до консенсусу (досягається за рахунок використання механізмів ринги та немовасі).

Контроль за діяльністю адміністрації здійснюється через адміністративне оскарження (в порядку загального та спеціаль­ного оскарження), судовий розгляд спірних справ за макси­мального використання посередників для врегулювання спорів на досудовій стадії та прагнення вирішити відповідні спірні питання задля досягнення примирення на будь-якій стадії судо­вого розгляду.

Адміністративна юстиція передбачає розгляд спірних питань між особами і адміністрацією у загальних судах (правом подання позову наділені не лише особи, чиї інтереси порушено діями чи рішеннями адміністрації, а й особи які "отримують законну вигоду від скасування акту"), за широких можливостей моди­фікації варіантів судових рішень з урахуванням "загального благополуччя".

 

3. ЄВРОПЕЙСЬКЕ АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО: