2017-12-16
764
1. Відповідні органи державної влади забезпечують здійснення видатків, визначених пунктом 1 частини першої статті 82 цього Кодексу.
2. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних місцевих рад, сільські голови (якщо відповідні виконавчі органи не створені згідно із законом) забезпечують здійснення видатків, визначених пунктами 2 і 3 частини першої статті 82 цього Кодексу.
2. Кошторисне планування (бюджетування) видатків установ, що утримуються з місцевих бюджетів
Установи невиробничої сфери, основним джерелом фінансування котрих є бюджетні кошти, називаються бюджетними. До таких установ відносяться, головним чином, установи освіти, охорони здоров’я, науки, державної влади і управління, оборони і правоохоронних органів. Всі видатки даних установ визначаються на основі кошторису, а тому порядок планування і фінансування цих видатків називається кошторисним.
Кошторис - це основний плановий документ, який визначає обсяг фінансових ресурсів, джерела їх формування, цільове спрямування і поквартальний розподіл, необхідних для утримання бюджетної установи, розвитку її матеріально-технічної і соціальної сфери, матеріального стимулювання колективу працівників в наступному бюджетному році.
Вступ. Стрімкий розвиток соціально-економічних відносин, що спостерігається в усіх сферах діяльності та кризові явища в економіці, викликані зниженням купівельної спроможності населення і падінням виробництва, обумовлюють необхідність докорінної перебудови існуючої системи виробництва. Вона може бути практично реалізована шляхом проведення бюджетування на підприємстві. Адже від ефективності управління процесами створення, розподілу, перерозподілу та використання фінансових ресурсів на підприємстві залежить якість та досягнення мети їх діяльності. В цілому процес бюджетування має забезпечувати в кінцевому підсумку неспроможність підприємств, що обумовлюється зменшенням витрат, підвищенням продуктивності праці, запровадження нової технології, модернізації обладнання. Значне місце цим проблемам приділено у дослідженнях і наукових статтях вітчизняних і зарубіжних авторів.
Таким чином, дослідження систем управління підприємствами на принципах бюджетування надзвичайно актуально. Постановка завдання. Виходячи з цього, метою цієї роботи є аналіз публікацій, присвячених питанням економічного розвитку та зростання підприємств, формування комплексного визначення сутності поняття «бюджетування» на основі проведених досліджень.
Методологія. Основою роботи є система загальнонаукових методів. Теоретичною основою дослідження є фундаментальні положення економічної теорії. Дослідження базується на аналізі фактичного матеріалу, робіт українських та зарубіжних вчених. В роботі використано такі загальнонаукові методи: метод пізнання, системний аналіз та метод імперичного дослідження.
Результати дослідження. Поняття бюджетування і стратегії управління підприємства ще досить недавно були незнайомі широкому загалу в Україні. Та сьогодні цим поняттям більше оперують науковці, а ніж практики. Але будемо сподіватись, що в майбутньому планування фінансової діяльності підприємства буде більш розповсюджене явище, аніж зараз.
В сучасних умовах бюджетування починає відігравати ключову роль в діяльності українських підприємств. Основна причина полягає в тому, що час надприбутків пройшов, і менеджмент вимушений рахувати всі свої витрати. Для керівництва багатьох компаній бюджетування дійсно стає нагальною необхідністю. При зростанні бізнесу в якийсь момент стає зрозумілим скільки заробляє фірма. Ці питання часто задають власники топ-менеджменту і примушують його приділяти велику увагу побудові на фірмі детального фінансового планування.
Для інших компаній бажання ввести систему бюджетування визначається твердою впевненістю в тому, що треба підвищити фінансову дисципліну на фірмі. Бюджет прийнятий, це означає, що його треба виконувати. Формально управляти в такому форматі досить просто, але менеджмент починає нагадувати армію.
Нарешті, зустрічаються компанії, керівництво яких сприймає бюджетування як модну течію. Якщо про нього всі говорять, то це важливо, і тому у себе його також треба ввести. В кінцевому результаті все відбувається не так і погано. Від сприйняття як чогось модного менеджмент підприємства переходить до відчуття дійсної корисності бюджетування. Іноді зустрічаються настрої наступного типу: ми навчилися заробляти гроші – тепер хочемо це робити красиво, і тому серед всього іншого треба запровадити бюджетний процес.
У своїй роботі я хочу дослідити цю тему за допомогою інформації, яку вдалося знайти в зарубіжній літературі. У вітчизняних господарюючих суб’єктів склалося хибне поняття, що в ринковій економіці планування відіграє другорядну роль. Насправді це не так, адже на сьогодні планування має не директивний характер, як за радянських часів, а індикативний, тобто рекомендаційний характер.
В спеціальній літературі представлено багато визначень терміна «бюджетування»: бюджетування – це процес побудови та виконання бюджету підприємства на основі бюджетів окремих підрозділів або процес планування руху ресурсів u1087 по підприємству на заданий майбутній період, а також фінансове планування в компанії. Узагальнюючи вищенаведене можна узагальнити визначення: бюджетування – це технологія фінансового планування, обліку та контролю доходів і витрат, отриманих від бізнесу на всіх рівнях управління, яка дозволяє аналізувати прогнозовані та отримані фінансові показники.
Сьогодні бюджетування застосовується в інших компаніях у кращому випадку для того, щоб контролювати окремі показники, наприклад, розміри дебіторської чи кредиторської заборгованості, або для того, щоб встановити рівні затрат в окремих структурних підрозділах. Але ніяк не для того, щоб управляти активами підприємств, домагатися росту капіталізації або надійно визначити інвестиційну привабливість окремих напрямків господарської діяльності. Іншими словами, значення бюджетування в наших компаніях невиправдано звужується. Без бюджетування не можна досягнути того рівня управління виробничо-господарською діяльністю підприємства, який забезпечує йому успіх на ринку, постійне вдосконалення матеріальної бази, соціальний розвиток колективу. Жоден з інших видів планування не може мати для підприємства такого узагальнюючого, глобального значення, бо саме фінанси охоплюють усі без винятку сторони і ділянки його функціонування.
Бюджетування пов’язане з плануванням виробничої діяльності підприємства. Показники всіх планових фінансових інструментів базуються на планах з обсягу виробництва, асортименту товарів і послуг, собівартості продуктів. Вони повинні створювати необхідні фінансові умови для успішного виконання цих планів. У цьому основне призначення фінансового планування.
В сучасних умовах фінансового виробничого планування ще більше посилився, оскільки такі найважливіші показники, як реалізація продукції в грошовому виразі і прибуток, визначають можливості успішного розвитку підприємства, що, в свою чергу, підвищує роль фінансових планів.
Однак поряд з факторами, які потребують широкого впровадження бюджетування в сучасних економічних умовах, діють й інші фактори, які обмежують його застосування в Україні.
Такими факторами виступають:
− відсутність зрозумілих стратегічних цілей у підприємств;
− нестабільність фіскальної політики держави;
− складності при визначенні потреб підприємства в ресурсах;
− недостатність досвіду самостійної постановки цілей;
− планування дій і залучення ресурсів в умовах ринку;
− недоліки існуючої системи управлінського обліку;
− застарілі методи оперативного планування;
− відсутність кваліфікованих кадрів, обізнаних із сучасними методами планування;
− недостатній рівень розвитку інформаційних технологій.
Фінансовий план є важливим елементом бізнес-плану, який складають для обґрунтування конкретних інвестиційних проектів, а також для управління поточною і стратегічною фінансовою діяльністю. Цілі внутрішньо фірмового планування в зарубіжних країнах можуть бути різноманітними. Прийнято вважати, що керівництво будь-якого зарубіжного підприємства, незалежно від виду його діяльності, повинно знати, які завдання у сфері економічної діяльності воно може запланувати на наступний період.
Сьогодні планування діяльності підприємства стало досить серйозною проблемою, що викликано рядом причин. По-перше, це відсутність зрозумілих цілей, задач діяльності підприємства керівництвом. По-друге, це складності, які виникають при визначенні потреб в поточних видатках. По-третє, в сучасних умовах плани і кошти більше не спускаються зверху і підприємство повинне самостійно орієнтуватися на ринку. По-четверте, у багатьох підприємств немає системи надання достовірної інформації в необхідний час, в потрібному місці.
Слід зазначити, що бюджетування не ставить за мету обов’язково звести до мінімуму ризики. Навпаки, його зміст полягає в аналізі і виборі тих ризиків, які необхідно прийняти, і тих, яких можливо було б уникнути.
Воно має орієнтуватися на ринкову кон’юктуру, враховуючи ймовірність настання певних подій і одночасно розробляти моделі поведінки підприємства за зміни ситуації з матеріальними, трудовими та фінансовими ресурсами.
Основними завданнями бюджетування на підприємстві є:
− забезпечення виробничої та інвестиційної діяльності необхідними фінансовими ресурсами;
− установлення раціональних відносин суб’єктами господарювання, банками, страховими компаніями;
− визначення шляхів ефективного вкладення капіталу, оцінка раціонального його використання;
− виявлення та мобілізація резервів збільшення прибутку за рахунок раціонального використання матеріальних, трудових та грошових ресурсів;
− здійснення контролю за утворенням та використанням платіжних засобів.
Функції бюджетування.
1. Планування діяльності підприємства. Ця функція зводиться до формування основного бюджету підприємства, який показує всі процеси його діяльності: постачання, виробництво, збут, фінансові та інвестиційні процеси. Ця функція слугує для координації різних дій для досягнення цілей підприємства.
2. Прорахунок різних варіантів бюджету – тісно пов’язана з прийняттям управлінських рішень і вибором кращої виробничої програми діяльності підприємства. Вона дозволяє ясно уявити взаємозв’язок рішень, що приймаються та цільових показників, оцінити їх сукупний вплив та вклад кожного рішення в кінцевий результат. Це методика ситуаційного аналізу.
3. Моніторинг виконання бюджетів та процесів виробничо-господарської діяльності – дозволяє виявити відхилення фактичних результатів діяльності від запланованих, оцінювати їх вплив на фінансовий результат. Тому повні бюджетні системи – це інформаційні системи, що включають прогнозу, планову та фактичну інформацію про різноманітні аспекти діяльності підприємства, які надаються в порівнюваному вигляді.
4. Аналіз виконання бюджету – часто об’єднують з попередньою функцією. Виявлені відхилення вивчаються і співвідносяться із центрами відповідальності. Аналіз виконання бюджетів може здійснюватися на різних рівнях, залежно від строків і вирішуваних на кожному рівні завдань. Від рівня проведення аналізу залежить глибина і спосіб здійснення таких функцій управління, як оцінка діяльності підприємства в цілому, і внеску кожного центру відповідальності, виявлення факторів, що викликали ці відхилення, мотивація діяльності, оцінка вкладу кожного співробітника у виконання програми. Третя і четверта функції бюджетування дозволяють приймати обґрунтовані рішення, які можуть бути оперативними, тактичними або стратегічними. Необхідно зауважити, що для здійснення оперативного управління в рамках бюджетування необхідна відповідна організація обліку фактичних результатів діяльності. Зокрема, облік має бути побудований таким чином, щоб виявлення відхилень відбувалося безпосередньо в момент здійснення господарської операції або з незначним відставанням.
Для того, щоб бюджетування реально допомагало менеджерам приймати оптимальні, найбільш ефективні рішення, важливо правильно, з урахуванням потреб всіх рівнів управління підприємства, визначити архітектуру бюджетної системи підприємства.
Компоненти бюджетування складаються із двох розділів:
1) об’єкти підприємства, за якими ведеться бюджетування;
2) сукупність планів та звітів системи бюджетування.
Набір об’єктів бюджетування, який буде прийнятий на підприємстві, залежить від декількох факторів, в тому числі і від інформації, що використовується керівниками підприємства для прийняття рішень.
Якщо на підприємстві розроблена і запроваджена фінансова структура, то для ефективного управління необхідно вести планування і контроль в розрізі центрів фінансової відповідальності (ЦФВ). Таким чином, відповідно до розробленої фінансової моделі добирається необхідний набір об’єктів бюджетування.
Об’єктами бюджетування можуть бути:
− бізнес-напрямки;
− ЦФВ;
− основні бізнес-процеси підприємства;
− проекти.
Плани та звіти бюджетної системи:
− бюджети;
− звіти;
− звіти за результатами бюджетного аналізу.
На більшості наших підприємств досить складно сполучити воєдино три складових бюджетування (технологію, організацію та автоматизацію). Це відбувається через таке:
− необхідно задіяти технологію бюджетування, а для цього необхідно навчити керівників та спеціалістів підприємства або запросити високооплачуваних спеціалістів чи консультантів;
− необхідно створювати корпоративну базу даних, яка базується на зборі та обробці первинної інформації та документації, включаючи всю інформацію, що циркулює в бухгалтерській звітності та поза нею (це найважливіше!), причому в більш оперативному режимі, аніж це необхідно для надання форм бухгалтерської звітності в податкові органи; − необхідно дотримуватись принципів конфіденційності.
Оскільки задіяна вся інформація, а не тільки офіційна бухгалтерська і в процес складання та аналізу бюджетів залучається велика кількість співробітників фірми, збільшується небезпека небажаного витоку інформації, а також може виникнути невірне її трактування працівником. Тому необхідно продумати, розробити і запровадити систему обмеження доступу до інформації для різних категорій персоналу, задіяних в процесі бюджетування Більшість вітчизняних компаній, використовуючи західні технології планування діяльності припускаються таких типових помилок:
− відсутній взаємозв’язок між стратегічним та поточним плануванням;
− процес планування нерідко починається з виробництва, а не з вивчення потреб ринку в конкретному продукті;
− при плануванні переважає витратний метод ціноутворення без врахування попиту на продукцію;
− не виконуються аналіз беззбитковості продаж і формування товарного портфелю на основі прибутковості окремих продуктів;
− економічне планування не доводиться до фінансового і тому не дає можливості визначити потребу фінансування діяльності підприємства.
Майже всі ці недоліки пов’язані з повільним переходом від старої економічної системи до нової. Неможливо організувати ефективне фінансове планування, додавши до існуючої системи окремі елементи західних технологій.
Необхідно змінювати всю систему і переорієнтовувати роботу у відповідності з західними стандартами ведення бізнесу, адаптувавши її під специфіку роботи вітчизняних компаній. Висновки. В сучасних умовах господарювання, бюджетування на підприємстві стає більш динамічною, гнучкою системою, яка перебуває в тісному зв’язку з економічними процесами в країні. Оскільки бюджетування – це механізм, який дозволяє приймати оптимальні, найбільш ефективні рішення щодо керування та розвитку діяльності підприємства, то лише завдяки професійному правлінню можна досягти успішності та процвітання підприємства. Тому питання бюджетування на підприємстві потребує подальшого вивчення і уточнення з урахуванням потреб сьогодення.
3. Програмно-цільовий метод бюджетного планування
Виклад основного матеріалу. Успадкований від попередньої системи метод складання і виконання бюджету ґрунтується на обрахунку потреби у видатках на утримання бюджетної установи: виплати зарплати, оплати вартості використаних енергоносіїв, видатків на харчування та медикаменти та інше. Результатами такого способу управління фінансами є:
- планування бюджету лише на 1 рік;
- зосередження на досягненні об’ємних показників (кількість установ, ліжок, класів,
дитячих установ, бібліотек і т.д.), яке, в свою чергу, гарантувало збільшення грошей;
- відсутність відповідальності за результати діяльності;
- фінансування надання громадянам не суспільних послуг, а “безкоштовних” державних благ, що не передбачало зв’язку між затраченими ресурсами і отриманими результатами. Тому ціна результату була непомірно високою.
Загалом такий метод складання і виконання бюджету придатний за адміністративної централізованої системи управління державою. При переході до більш демократичних і децентралізованих способів управління, розвитку приватного бізнесу цей спосіб призводить до виникнення диспропорцій, утворення заборгованостей, використання бюджету як джерела корупції та марнотратства, перетворення органів управління на “пожежні команди”, які не встигають реагувати на події. Будуючи власну державу, Україна має знаходити і запроваджувати найкращі світові здобутки у галузі державного управління. Усе це має безпосереднє відношення до бюджету як одного з найважливіших інструментів управління державою.
Бюджет, складений за програмно-цільовим методом, суттєво відрізняється від традиційного постатейного або економічного бюджетів, а саме – здійснюється фінансування програм, а не адміністративних одиниць та штатних посад. Основними компонентами програмно-цільового методу є попередній розрахунок доходів і видатків, середньострокове та стратегічне планування доходів і видатків, довгострокове планування капітальних інвестицій, розгляд, оцінка, аналіз та моніторинг виконання бюджету, прозорість і участь громадськості у бюджетному процесі та стратегічне планування.
Найважливіше, що отримає Україна із впровадженням програмно-цільового методу, це можливість більш продуктивного використання обмежених фінансових ресурсів та підвищення рівня відповідальності посадових осіб. Проблеми ефективного виконання бюджетів – це питання, яке стоїть перед урядовцями України всіх рівнів.
Програмно-цільове бюджетування сьогодні – це бюджетування, орієнтоване на результат. При цьому увага акцентується на тому, що та скільки необхідно зробити, чого потрібно досягти, чого досягнуто в результаті та скільки це коштує платникам податків. Основною метою програмно-цільового методу постає забезпечення необхідної інформації про ресурси та ефективність видатків, від яких залежить виконання програми та підпрограми. Така інформація допоможе керівникам, які приймають рішення, правильно вибрати першочергову та найважливішу для населення програму серед інших, альтернативних програм, які також можуть бути важливими, але при обмежених фінансових ресурсах фінансування всіх бажаних програм є нереальним.
Основними рисами програмно-цільового фінансування є:
- зосередження уваги на результатах;
- підвищення результативності державного сектора;
- підвищення бюджетної прозорості та заохочення громадськості до участі в бюджетному процесі шляхом підготовки та проведення громадських слухань з питань місцевого самоврядування та бюджету;
- змінюється характер обговорення державної політики. Акцент переноситься з “утримання” бюджетної установи на її “функціонування за завданнями і вимогами”.
Фінансове планування слід розглядати як складову частину процесу управління.
Процес управління – цілісний, тому програмно-цільовий метод є не окремим документом, а невід’ємною частиною цього процесу. Обов’язок керівників та тих, хто приймає рішення – визначати цілі та завдання, а бюджет виконує роль інструменту, що забезпечує ефективне фінансування їх досягнення та відповідну інформацію, яка є підставою для вибору найбільш раціонального шляху витрачання коштів. Найважливішими складовими програмно-цільового методу бюджетування є:
- бюджетні програми та підпрограми; стратегічне планування (стратегічні програми соціально-економічного і культурного розвитку області, міста, району, села);
- доходи і видатки: прогноз, оцінка і визначення повноважень;
- довгострокове фінансове планування, включаючи середньо- та довгострокове планування бюджету;
- планування капітальних інвестицій;
- аналіз витрат;
- аналіз, оцінка, і моніторинг програми;
- прозорість бюджетного процесу та участь громадськості у ньому [5, с.79].
Кожна із цих складових не є характерною лише для програмно-цільового методу. Всі вони є сучасними бюджетними методиками, що збільшують ефективність і продуктивність будь-якого бюджетного формату. Оскільки програмно-цільовий метод означає як систему, так і формат фінансування, то, відповідно, потребує дотримання всіх цих складових для того, щоб забезпечити управлінську інформацію, необхідну для встановлення зв’язку між використаними ресурсами та результатами програми.
В Україні методику програмного бюджетування вперше використано при формуванні. Державного бюджету України на 2002 рік. Програма дій Кабінету Міністрів на 2005 – 2006 роки передбачала запровадження планування програмного бюджетування на місцевому рівні, однак до цього часу цей процес не закінчено. Одним із засобів покращення фінансового управління та швидкої підготовки до запровадження складових ПЦМ є використання новітніх інформаційних технологій у бюджетній діяльності. Розробка і втілення прогресивних технологій управління бюджетними ресурсами в Україні реалізується у рамках проекту «Реформа місцевих бюджетів в Україні» (РМБУ), що фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID) та здійснюється RTI Int. На початок 2007 року до співпраці з РМБУ приєдналися 85 міст України, 82 з них вже затвердили бюджети за ПЦМ паралельно із постатейним методом.
Міністерством фінансів України спільно з Інститутом бюджету та соціально-економічних досліджень (ІБСЕД) продовжують роботу по запровадженню програмно-цільового методу планування та виконання місцевих бюджетів, що є одним із ключових компонентів проекту
«Зміцнення місцевої фінансової ініціативи», реалізацію якого ІБСЕД розпочав в жовтні 2008 р. за підтримки Агентства США з міжнародного розвитку (USAID). Робота по запровадженню ПЦМ на рівні місцевих бюджетів проводиться у відповідності до Програми діяльності Кабінету Міністрів України, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 16.01.2008 р. №14, Декларації цілей та завдань бюджету на 2009 рік (Бюджетної декларації), затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 5.03.2008 р. №160 та Концепції реформування місцевих бюджетів, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23.05.2007 р. №308
Також визначено основні засади проведення експерименту із запровадження програмно-цільового методу складання та виконання бюджетів в Автономній Республіці Крим, Житомирській, Луганській і Львівській областях. Міністерством фінансів розроблено план заходів із запровадження ПЦМ у місцевих бюджетах на 2009 р. В його основу закладена активна робота з розробки бюджетних програм на місцевому рівні в галузі освіти й охорони здоров’я на 2009-2010 роки, підготовка місцевих (регіональних) стратегічних планів розвитку цих галузей на 2009-2011 рр.
Україна зробила значний прогрес у запровадженні бюджетних реформ на державному рівні і тепер перебуває в процесі розробки та встановлення власного способу продуктивного використання бюджетних коштів. Бюджетний кодекс створює основу для фундаментальних змін в бюджетній системі та уможливлює гармонізацію положень Конституції України, Закону
України „Про місцеве самоврядування в Україні” та економічних законів, програмних документів, що стосуються діяльності влади, положень Європейської Хартії місцевого самоврядування та інших міжнародних стандартів. Програмно-цільовий метод бюджетування – дуже своєчасна та необхідна для України модель, яка задовольняє всі вимоги реформування державної фінансової системи, особливо в умовах обмежених фінансових ресурсів, необхідності продуктивного розподілу бюджетних коштів та підвищення відповідальності за їх використання. Сутність програмно-цільового методу бюджетування полягає у розподілі ресурсів за програмами, що мають конкретні стратегічні цілі й оперативні завдання, які необхідно виконати. Основні елементи покращеного процесу формування бюджету - середньострокове управління видатками, посилений та прозоріший моніторинг і контроль за виконанням бюджету, а також раціональна структура програм і розподілу ресурсів прямо впливають на можливість органів місцевого самоврядування задовольняти потреби населення. Це також сприяє запровадженню нових моделей залучення громадськості для підвищення авторитету місцевої влади. Україна може скористатися досвідом успішного застосування програмно-цільового методу у країнах Європейського Союзу, розглянути необхідну методологічну базу, розробку та практику запровадження програмно-цільового методу. Крім можливості більш ефективно використати обмежені фінансові ресурси, ця методологія дає змогу Україні зробити крок у напрямку вступу європейської інтеграції. Запровадження програмно-цільового методу відповідає усім вимогам вступу до Європейського Союзу у сфері реформи системи управління фінансами відповідно до європейського законодавства у цій сфері. Однією з основних умов вступу до Європейського Союзу є підготовка бюджету виключно у програмному форматі, а конкретні результати досягнуті в країнах ЄС, вказують на ефективність цього методу.
Основний наголос програмно-цільового формату зроблено на обов’язковості досягнення максимально можливого та соціально вагомого ефекту в результаті використання коштів, сплачених платниками податків. Тому, якщо ми говоримо про новітні напрямки економічного розвитку на місцях, повинні застосовуватись раціональні управлінські технології та створюватись відповідні умови для того, щоб місцевий уряд не просто витрачав мільйони гривень, а робив це продуктивно та раціонально, в результаті – знаходячи додаткові джерела для подальшого економічного розвитку міста, району чи села.
Виконання програмно-цільового методу відповідає всім умовам для здійснення реформи у сфері фінансового управління згідно з європейськими законами, що відповідають Маастрихтському та Амстердамському договорам з економічної співпраці. Бюджет Європейського Союзу надає підтримку виключно в програмному форматі, а конкретні результати свідчать про результативність використання ресурсів, направлених країнам-реципієнтам.
Якщо всі бюджети в тій чи іншій мірі спрямовані на результат, і більш-менш чітко відображають цінності державної політики, то цілі, визначені в межах програмного бюджету, завжди чітко сформульовані. І теоретично, і практично (із кращого досвіду застосування), державні кошти виділяються переважно на досягнення певних цілей, а не утримання установ. В межах програмно-цільового методу акцент робиться не на самому придбанні предметів ужитку, а на досягненні результатів, які б відповідали основним потребам суспільства. Тому триває пошук методик для розвитку цілеспрямованого фінансового планування. Однак перед державними урядовцями постає не тільки проблема досягнення цілей. Оскільки ті, хто приймає рішення з бюджетних питань, завжди стикаються з ситуацією, коли обсяг коштів, в яких існує потреба, перевищує обсяг очікуваних надходжень, вони опиняються перед тією самою проблемою незалежно від форми бюджету, а сааме: як збалансувати фінансові потреби та ресурси? З точки зору тільки економіки ця дилема, можливо, є більш актуальною для сьогодення, аніж минулого через постійне збільшення “негнучкості” державних ресурсів.
Таке скрутне становище урядовців можна полегшити (але навряд чи усунути взагалі), якщо внести певні обмеження в порядок дій, наприклад, заборонити розглядати запити нафінансування додаткових, нових чи змінених послуг, окрім випадків, коли такі запити можна профінансувати за рахунок внутрішнього перерозподілу існуючого обсягу коштів установи, яка робить запит, уникаючи таким чином необхідності збільшення загального рівня фінансування.
Програмно-цільовий метод докорінно відрізняється від традиційного методу. Він ґрунтується на раціональномууправлінні, тобто його метою є не збереження організаційної структури, а – вирішення соціальних проблем. Організації не здійснюють видатків просто тому,що вони існували раніше, кількість персоналу, що працює у бюджетній сфері, не залишається сталою. Навпаки, програмно-цільовий метод намагається внести покращення в існуючі організаційні методи роботи та здійснювати видатки лише тих установ, які найбільшою мірою сприяють досягненню поставлених цілей і завдань певних програм. Метод програмно-цільового фінансування використовує системний підхід до визначення місії, завдань і цілей установи та постійної оцінки виконання її фінансової та нефінансової діяльності як складових бюджетного процесу, встановлюючи прямий зв’язок між використаними ресурсами та досягнутими результатами як у середньостроковій, так і довгостроковій перспективі. Визначення цілі є найголовнішим аспектом програмно-цільового методу. Це короткий документ, що описує бажані результати від виконання програм установи, кінцевий довгостроковий результат, на виконання якого націлена програма, хоча він і не може бути повністю досягнутий. Ціль зумовлює майбутні напрямки діяльності установи і забезпечує об’єднання дій і послуг у напрямі досягнення певних результатів, проте ціль не повинна конкретизувати період часу на досягнення цих результатів. Ціль потрібно чітко формулювати, щоб уникати непорозуміння і дублювання цілей інших програм цієї ж бюджетної установи. Цей етап вимагає особливої уваги керівників бюджетної установи, оскільки вони відповідальні за розробку стратегічних планів установи і формулювання цілей бюджетних програм у відповідності до потреб громади. Перед формулюванням цілі необхідно проаналізувати історію установи, щоб виявити її слабкі сторони й уникати напрямків, які можуть виявитися неефективними. Все це вимагає участі зацікавлених сторін, які задіяні в обговореннях і в процесі ухвалення рішення. Як правило, цілі багатьох програм чітко визначені в законодавчих документах (статути, положення, резолюції, інструкції або рішення місцевих рад).
Бюджет програми зосереджується на результатахкожної програми, але цілі програми не можна вимірювати. Отже, щойно встановлено цілі програми, надходить етап формулювання завдань, які виконуються для досягнення заявлених цілей. Завдання бюджетної програми – це специфічна планова діяльність, що може бути виміряна й виконана у певному проміжку часу. Завдання може також розглядатися як короткострокова ціль, що досягає короткострокового прогресу в загальному напрямі досягнення цілі. Проте, на відміну від цілей, завдання програми конкретизують точні дії установи, визначають їх кількість і час. Загалом, у процесі впровадження програмно-цільового методу виникла низка труднощів. Найбільш важливою із них є те, що існуючий формат державних цільових программ не відповідає форматові, розробленому за програмно-цільовою методикою. Наприклад, структура формату програми "Діти України" не відповідає фактичному переліку послуг, які надаються. Таким чином, спеціалісти місцевих фінансових органів змінили структуру программ та розробили нову, яка базувалася на фактичному перелікові бюджетних послуг, а також розробили відповідні цілі, завдання, напрямки діяльності та показники виконання. Іншою перешкодою на шляху розробки програмно-цільового бюджету була недостатність інформації про витрати на здійснення діяльності. Видатки структуруються за економічною класифікацією, яка не полегшує процес розробки відповідного програмного бюджету. Більше того, розподіл видатків за різними галузевими програмами – це складне та працемістке завдання.
Адміністративні витрати, такі як централізований бухгалтерський облік чи управління кадрами, не передбачені за кожною галуззю окремо, що створює труднощі при проведенні оцінки загальних адміністративних витрат за окремими програмами. До того ж, існуюча практика бюджетних розрахунків не заохочує прогнозувати видатки у середньостроковій перспективі. Крім того, розробка показників виконання та відповідних схем оцінки програм викликали труднощі у бюджетних установах, які є партнерами Проекту. З одного боку, оцінка результатів – це складне завдання, якщо мова йде про такі функції як „Державне управління”. Результати виконання програм у цих галузях важко виміряти кількісно на відміну від інших галузей, наприклад житлово-комунального господарства. У галузі
„Державне управління” відсутні відповідні механізми збору та обробки інформації про виконання, в той час коли у галузі, наприклад, „Охорона здоров’я” така інформація доступна. Незважаючи на всі вищезгадані труднощі, запровадження елементів програмно- цільового методу є необхідним. До того ж, поряд із технічними досягненнями, програмно-цільовий метод започаткував новий погляд на управління бюджетом. Спеціалісти місцевих фінансових органів високо оцінили набуті навички та знання, розпочали підходити до вирішення проблем більш виважено. Вони розглядають його як корисний інструмент управління, що дає змогу вийти за рамки традиційної системи формування бюджету за статтями витрат та організувати діяльність бюджетних установ відповідно до потреб громади. На думку фінансистів, існує серйозна потреба застосування принципів програмно-цільового методу в усіх галузях бюджетної сфери, тому що підхід, орієнтований на результат, сприяє удосконаленню всіх етапів бюджетного процесу. Отже, ефективність, продуктивність, альтернативи, аналіз та встановлення пріоритетів стали основними питаннями для обговорення у процесі розробки місцевої бюджетної політики. Для ефективного впровадження програмно-цільового методу необхідно здійснитиструктурні зміни. Повний та успішний перехід до програмно-цільового методу формування бюджету в Україні вимагає вдосконалення таких чотирьох елементів:
Висновки. Для повного та успішного переходу на программно-цільовий метод формування бюджету в Україні неохідно вдосконалити:
1. Поширення існуючої структури бюджетних програм на процеси планування бюджету та визначення бюджетної політики. Структура бюджетних програм повинна бути невід'ємною частиною середньострокового плану видатків та відповідно відображати стратегічні завдання в поточному бюджеті. Для здійснення цього необхідно встановити тісний зв'язок між бюджетуванням, плануванням та виконанням бюджету, при цьому чітко розподіляючивідповідальність за здійснення цієї діяльності між структурними підрозділами.
2. Необхідність перегляду та вдосконалення існуючої структури програм для усунення організаційних та інформаційних обмежень, що заважають роботі керівників установ усіх рівнів. Складові програми не обов'язково повинні співпадати для бюджетів усіх рівнів, алеструктура програм на всіх рівнях має бути однаковою, щоб запобігти плутанині утермінології чи посиланнях.
3. Необхідність поліпшення практики розрахунку видатків бюджету, роль якої є дещо обмеженою у традиційному формуванні бюджету. Ця практика може бути вдосконалена шляхом використання методів аналізу витрат. Аналіз є обов'язковим компонентом програмно-цільового методу, і процес прийняття рішень щодо альтернативних програм або шляхів фінансування вимагає використання принаймні мінімальної аналітичної інформації. Найпростіші методи, а саме аналіз корисності витрат чи аналіз доцільності витрат, що застосовуються на початковому етапі, згодом замінюються на більш осконалі методи.
4. Четвертим, і, можливо найскладнішим, є запровадження нової системи звітності за результатами діяльності, при цьому визнаючи, що управління бюджетом за програмно- цільовим методом є складовою ефективного управління державними ресурсами. На макрорівні це вимагає прийняття таких рішень, які дозволять місцевим органам влади, що запроваджують практику ефективного використання бюджетних ресурсів, зберегти власні заощадження, а тим органам місцевої влади, які сприяють підвищенню доходної бази, не зазнавати скорочення обсягів трансфертів. На мікрорівні від установ та керівників вимагається встановити такі завдання, щодо яких можна було б відстежити та проаналізувати їх виконання.
Хоча здійснення вищезазначених завдань може здаватися важким, їх поступове та послідовне впровадження визначатиме успішність проведення бюджетної реформи в Україні та можливість використання программно-цільового методу на місцевому рівні.
Програмно-цільові методи – це методи планування, програмування та ефективної організації процесу розв’язання проблем і досягнення цілей. Вони передбачають послідовний перехід від виявлення проблем, потреб і цілей до визначення процесу їх реалізації, його технологічної насиченості та, відповідно, ресурсних запитів. Найбільший ефект вони забезпечують у рамках стратегічного планування – за наявності комплексних, взаємопов’язаних цілей і процесів, жорстких ресурсних обмежень, коли традиційні планово-координаційні методи не спрацьовують. Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі – це система планування та управління бюджетними коштами у середньостроковій перспективі, орієнтована на взаємозв’язок між рівнем фінансування кожної окремої програми та очікуваними результатами від її реалізації.
Програмно-цільовий метод передбачає, що будь-які бюджетні видатки мають бути спрямовані на цілі, що відповідають середньо- або довгостроковій стратегії розвитку територіальної громади чи країни в цілому. Він є інструментом, що забезпечує планування бюджету на середньо строкову перспективу та перехід від контролю за цільовим використанням бюджетних коштів до поєднання контролю за фактичними результатами від надання громадянам бюджетних послуг.
Актуальність впровадження програмно-цільового методу планування та виконання місцевих бюджетів полягає в тому, що однією з проблем розвитку місцевого самоврядування в Україні є обмеженість фінансових ресурсів, що не повною мірою забезпечують виконання повноважень, делегованих державою місцевим органам влади. Глобальна фінансова криза, яка особливо жорстко вразила економіку України, надзвичайно загострює цю проблему. Поряд із необхідністю перегляду податкової бази, для збільшення власних доходів місцевих бюджетів, існує потреба у підвищенні ефективності та результативності використання наявних бюджетних ресурсів, що досягається завдяки застосуванню програмно-цільового методу в процесі планування і виконання бюджету.
2. Історія програмно-цільового методу планування в контексті стратегічного державного планування
Першість у виникненні джерел стратегічного планування деякі експерти приписують роботам Пітера Друкера 50-х років минулого століття. Інші – відносять виникнення цієї складової теорії державного управління до більш раннього періоду – 1920-х років, коли у молодому Радянському Союзі була ініційована полеміка з приводу методів і механізмів розробки планів економічного розвитку. Західна школа стратегічного державного планування заснована на широкому використанні традицій західних демократій, передбачає обмежене втручання держави у справи бізнесу, зосередження державної діяльності на вирішенні переважно соціальних, екологічних, зовнішньополітичних, військових проблем. Одним із перших практичних кроків впровадження програмно-цільових методів стала розробка на рубежі 1960-70-х років у Міністерстві оборони США системи програмування, планування та бюджетування.
На відміну від Заходу, в СРСР своєрідне розуміння ролі держави призвело до перекрученого використання засад державного планування, набуття ним тотального характеру та, в результаті, до диспропорцій в народному господарстві, зниження ефективності контролю над використанням ресурсів. Проте, на початку 1970-х років у ряді наукових і освітніх установ (у тому числі в Україні) зародилися кілька шкіл теорії державного управління на засадах програмно-цільових методів, що зосереджувалися спочатку на більш-менш вузьких (наукові дослідження, ядерна енергетика, певні аспекти регіонального розвитку), а потім дедалі ширших і комплексних сферах державного управління. Мало хто знає, але перед самим розпадом СРСР рядом наукових установ Держплану та інших відомств були підготовлені пакети нормативно-правових документів, що передбачали поетапний перехід системи державного управління на програмно-цільові методи.
З розпадом СРСР успадкована система державного планування в Україні була знищена, оскільки механізми контролю всередині неї заважала процесу первинного накопичення капіталу, а простіше – безконтрольному розподілу державної власності. Основу «нової» системи державного управління тривалий час складали річні програми урядів, що зводилися до складання державного бюджету. Ця дещо видозмінена практика зберігається й зараз. Забезпечення бюджетними коштами національних, державних, цільових програм, що розробляються, перебуває на рівні 30%. Тому ці документи з великою натяжкою можуть називатися «програмами» і слугують переважно антуражем до режиму «ручного управління», а процес їх розробки лише невеликою мірою нагадує використання програмно-цільових методів. Чинний нині в Україні підхід до планування бюджету унеможливлює прийняття стратегічних рішень щодо розвитку як окремого міста так і держави загалом.
Сьогодні, коли процес накопичення капіталу наближається до завершення, виникає потреба в захисті надбань та їх прибутковому використанні на засадах певних правил гри. Саме цим пояснюється виникнення попиту на сильну державу, стратегічне державне планування та, відповідно, зацікавленість до програмно-цільових методів.
Слід було б нагадати про ще одну суперечливу тенденцію, яка перетворилася на хворобу світової і національних економік і негативно впливає на ефективне впровадження програмно-цільових методів – домінування монетарних механізмів управління над комплексним використанням усієї їх сукупності, на що ці методи й спрямовані. Багато експертів саме в цьому вбачають причину світової економічної кризи. А на національному рівні фахівці державного управління багатьох країн скаржаться на те, що процеси розвитку віддані на відкуп фінансовим установам. Не є винятком і Україна.
