Застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі – проблеми та шляхи їх вирішення

У багатьох промовах видатних українських експертів і навіть у законодавчих і нормативних документах дедалі частіше в різних інтерпретаціях зустрічається словосполучення «програмно-цільові методи в бюджетному процесі». Прискіпливий аналіз викладеного свідчить про те, що це – не що інше, як спроба сучасними фразами викласти застарілу парадигму управління, бо «новації» не дають відповідей на прості питання: що є справжньою метою бюджетного процесу, що є його вихідними даними, який технологічний та інформаційний зв’язок між державними, цільовими та бюджетними програмами.

Бюджетне планування – це складова ресурсного менеджменту, який, своєю чергою, є складовою більш широкого поняття – стратегічного менеджменту, а бюджетний процес є завершальним етапом стратегічного планування. Тому ставити процес складання державного бюджету попереду стратегічного планування розвитку країни, як це робиться в Бюджетному кодексі, є методологічно помилковим. Бюджетні програми – це, так би мовити, кошторис видаткової і прибуткової частин цільових програм розвитку і планів забезпечення життєдіяльності суспільства та держави, їх ресурсний, в тому числі фінансовий зріз.

Саме у програмах розвитку визначаються цілі, процес їх реалізації, його технологічна насиченість, яка надає вихідні дані для бюджетного процесу. Ніхто не піддає сумніву потребу і значення монетарних механізмів державного управління, їх ефективного використання. Але у відриві від програм розвитку, планів забезпечення діяльності суспільства та держави фінансові показники, механізми і сам бюджетний процес втрачають фізичний сенс, а їх використання за цих умов ні до чого, крім створення фінансових міхурів або фінансових пірамід з усім відомими наслідками, не призводить.

Основою бюджетного процесу, описаного у проекті Бюджетного кодексу, є використання винятково монетарних механізмів регулювання, а Мінфін перетворюється на ключову ланку системи управління соціально-економічним розвитком і процесами життєдіяльності суспільства, такого собі адміністратора всіх цих процесів, усуваючи їх змістовну частину та інститути, що за них відповідають, у тому числі парламентські комітети, на другий план. Свідомо або несвідомо підґрунтям формування бюджету стає принцип дотримання структури минулорічних бюджетів, що обмежує врахування потреб реформування соціально-економічної системи, забезпечення повноти, обґрунтованості та взаємоузгодження цих потреб і ресурсів під час формування програм розвитку та бюджету – предмет окремої розмови. В результаті створюється ризик закріплення минулорічних тенденцій не рідко – негативних, появи і зростання диспропорцій, втрати контролю над реальними процесами за показниками ефективності та вартості. І як наслідок – поступовий занепад системи державного управління.

Тому монетарні механізми корисні лише тоді, коли разом з усіма іншими нормативно-правовими, організаційними вони вбудовані в загальну схему і складають ефективну систему та технологію державного управління.

Але розбіжності між теорією і практикою, між бажаним і існуючим станом системи державного управління в Україні – це безодня, через яку потрібно не стрибати, а терпляче будувати міцний міст. Будівельними елементами цього «мосту» мають бути:

­ законодавчі основи дієвої політичної системи;

­ нормативно закріплені механізми функціонування державного апарату, що реалізують процедури стратегічного менеджменту;

­ діючі зворотні зв’язки в контурі «влада-суспільство»;

­ громадські та державні інститути, функціонально і структурно достатні для функціонування цих механізмів; і, звичайно, відмінна від існуючої якість політичної еліти та управлінських кадрів, які мають перетворитися на справжніх менеджерів розвитку своєї країни.

Проте, характерною рисою впровадження стратегічного державного менеджменту в України є те, що її впровадження здійснюється не просто через безодню, а через велику трясовину наскрізь корумпованої і укоріненої влади партійної номенклатури, протиріч корпоративних інтересів. За оцінками іноземних і вітчизняних експертів, влада в Україні належала та належить номенклатурі зі старим радянським минулим і новій номенклатурній еліті, що виграла конкуренцію у старої за рахунок не підвищення, а зниження моральних рамок, знецінення суспільних цінностей.

На думку Дж. Одлінга-Смі, керівника другого Європейського департаменту МВФ: «Часткові реформи, що проводилися із затримками, дозволили новій еліті одержати контроль над виробничими активами та успішно використовувати державу для збереження свого положення шляхом гарантування нових привілеїв для себе. Цей процес містить тісні відносини між державними посадовими особами, директорами та власниками, які належать до складу номенклатури». А за більш свіжими оцінками В. Горбуліна, директора вже колишнього Інституту проблем національної безпеки: «Українську еліту представляють переважно особи, які 15 років тому спромоглися або легалізувати тіньові капітали, або конвертувати владу і зв’язки в такий капітал, або брали участь у відмиванні „сірих” чи „чорних” грошей. Поки що триває „вальпургієва ніч” непрофесіоналізму в державному управлінні».

За цих умов, риторичним виглядає питання – кому в Україні потрібна ефективна система стратегічного державного планування? Трясовина корумпованої партійної номенклатури спроможна втопити будь-які благі починання. Схоже, саме це відбувається із втіленням у державне управління програмно-цільових методів.

Протягом 19 минулих років в Україні склалася система державного управління трансформаційного типу – вона на «півкроку» відійшла від системи управління зразка колишнього СРСР і знаходиться в «п’яти кроках» від систем західного типу. Головними характеристиками цієї системи є:

­ робота переважно в режимі реакції на ситуацію, але не проектування соціально-економічних процесів;

­ низька якість планувальних документів, що дезорієнтують суспільство стосовно цілей, шляхів і способів розвитку;

­ чинне законодавство, існуючі процедури здійснення владних повноважень не зобов’язують і не стимулюють створення системи стратегічного планування, прозорих і зрозумілих усім механізмів формування та реалізації державної політики;

­ слабкість демократичних інститутів і зворотних зв’язків у контурі «влада-суспільство»;

­ низька ефективність наявних правил формування та реалізації державної стратегії розвитку та державного бюджету;

­ слабкий інтелектуальний потенціал влади, що вимагає підвищення її професіоналізму та омолодження.

Для того, щоб з’ясувати, що заважає Україні перейти від падіння до стабільного росту необхідно дати відповіді на такі питання: Чим викликана актуальність стратегічного державного планування? Чи потрібне воно взагалі? Які переваги обіцяє його впровадження у практику державного управління? Якими є вимоги до системи державного управління в цьому випадку?

У необхідності стратегічного державного планування переконують такі міркування:

Кожна держава існує в певному міжнародному оточенні, якому властиві відповідні закони, тенденції, традиції. При цьому, часові рамки та темпи «національних» циклів розвитку потребують узгодження з параметрами глобальних процесів.

У світі, що розвивається, існує ресурсна, технологічна, культурологічна конкуренція держав. Конкурентні спроможності держави визначаються не стільки спроможністю вирішувати тактичні, ситуативні завдання, скільки умінням заглянути в майбутнє, побудувати стратегію, засновану на випередженні рішень конкурентів, на ресурсній забезпеченості своїх дій на певну перспективу. Держава, що не спроможна визначити власну стратегію розвитку, буде змушена плестися в хвості світових процесів або жити за моделями, нав’язаними ззовні.

Наслідком із теорії систем і теореми про неповноту інформації є висновок про те, що вирішення проблем неможливе в рамках самих цих проблем. Тому державне управління, побудоване на приматі тактичних, ситуативних пріоритетів, є тупиковим і безперспективним для суспільства. Виходом може бути розширення часових рамок і підвищення системності державного планування, спрямованого на досягнення перспективних, суспільно важливих цілей.

На відміну від стратегічного, планування, обмежене короткостроковими рамками, означає блукання в темряві. Воно не відповідає на питання: що далі, наскільки раціональними є прийняті рішення, якими є можливі наслідки, яких заходів необхідно вжити зараз, щоб уникнути небажаних наслідків у майбутньому.

Передумовами успішного розвитку суспільства є не лише прозорість державної політики, але й її зрозумілість, усвідомлення дій, що відбуваються в її рамках. Формування ефективної державної політики передбачає:

­ обґрунтовану постановку цілей розвитку;

­ визначення напрямів, загальних правил і обмежень, у рамках яких здійснюється вибір альтернативних способів поетапного вирішення нагальних проблем;

­ розробку забезпеченого ресурсами алгоритму реалізації обраного способу;

­ дисципліноване, контрольоване виконання намічених планів і прийнятих рішень.

Наявність згаданих компонентів забезпечує на кожному етапі реалізації державної політики не лише її зрозумілість для виконавців, але й можливість її оцінки, контролю, реакції на результати контролю на наступних етапах, за рахунок, зокрема, коригування програм, планів і використання монетарних механізмів регулювання.

Наявність обґрунтованої, зрозумілої і прийнятної стратегії стимулює:

­ консолідацію суспільства та політичних сил навколо загальної ідеї розвитку;

­ підвищення активності всіх прошарків суспільства на основі гарантованого дотримання на перспективу правил поводження держави;

­ перевід політичних дебатів про шляхи розвитку від гасел і декларацій у площину альтернативних способів реалізації намічених цілей.

Попри враження, що Україна не схильна до «стратегічного» лікування, впроваджувати сучасні методики і прогресивні підходи в системі стратегічного планування необхідно поступово, терпляче, обґрунтовано й цілеспрямовано.

По-перше, у соціально-економічній ситуації, що склалася, з огляду на проголошений курс європейської інтеграції, Україна мала б бути зацікавленою у широкому впровадженні на всіх рівнях ефективного стратегічного менеджменту. Але державне планування не повинне стати наскрізним, тотальним. Його принципами мають бути достатність ступеню державного втручання, а також стимулювання ділової активності низових ланок. Воно має бути директивним – для державних органів та установ, договірним – для підрядників державних програм і планів та індикативним – для усіх інших суб’єктів суспільства.

По-друге, державному керівництву необхідно позбутися ідеологічної «лушпини» та визначитися у виборі методів державного регулювання. Впровадження переважно індикативних методів у сучасних умовах України уявляється передчасним з причини, насамперед, ослаблення контролю за використанням бюджетних коштів. Досягнення у цій сфері в країнах, що розвиваються, та й в окремих розвинутих країнах, свідчать про більшу принадність на нинішньому етапі балансу програмно-цільових методів планування і планово-договірних методів державного регулювання.

По-третє, впровадження стратегічного планування в державних органах має отримати законодавче підґрунтя. Без цього воно залишиться для чиновника лише побажанням, яке так не буде реалізованим. Нормативно-правова база в цій сфері має бути мінімізована з одночасним підвищенням її якості та системності. Саме з огляду на це, доцільним виглядає поєднання процесів розробки та ухвалення не лише Бюджетного кодексу, а й Кодексу державного планування, що має охоплювати як державний, так і регіональний рівень, а також усі етапи, види та форми планування. Звичайно, це вимагає ґрунтовних фахових обговорень, – а не прийняття скоростиглих рішень, аби встигнути до ухвалення чергового бюджету.

По-четверте, у сфері організаційного забезпечення необхідно виходити з функціональних і часових характеристик стратегічного планування, а також із реалій існуючої системи державного управління. Для формування концептуальних документів пропонується перетворити Департамент стратегічного планування розвитку економіки Міністерства економіки на самостійний центральний орган. Необхідності створювати спеціальні, постійно діючі структури в державному апараті – крім єдиного центрального органу немає. Цей орган має відповідати за організацію та координацію цієї роботи в державі на постійній основі із залученням інших державних органів влади, науки, громадських організацій. Безпосередню розробку концептуальних і стратегічних пропозицій доцільно покласти на тимчасову міжвідомчу комісію у складі 7–10 провідних фахівців з числа вищого державного керівництва та науковців. Розробку національної програми соціально-економічного розвитку необхідно покласти на вже згаданий центральний орган, а її складових –державних програм за функціональними сферами діяльності, галузями на відповідні відомства-розпорядники бюджетних коштів. При цих відомствах необхідно створити спеціальні підрозділи менеджменту державних програм в межах існуючого штату.

По-п’яте, необхідно активізувати підготовку та ротацію кадрів керівної ланки всіх рівнів державного керівництва, удосконалювати їх якість. Запорукою якісної ротації державних службовців є цілеспрямоване проведення реформи системи державної служби, підвищення принциповості атестації, особливо керівників структурних підрозділів. В процесі підвищенні рівня професіоналізму державного керівного складу необхідно залучити до розробки концептуальних, стратегічних, програмних документів фахівців недержавних організацій. Формування системних знань повинно стати пріоритетним завданням науки та освіти в Україні.

Висновок

Стратегічне планування – не панацея від усіх лих. Це метод побудови діяльності держави таким чином, щоб цих лих уникнути та домогтися реалізації визначених цілей. Необхідна терпляча, кропітка і комплексна праця зі створення законодавчих, правових, організаційних, освітніх засад цієї діяльності. Необхідно створити моральну та матеріальну мотивацію, нормативні стимули для того, щоб ця діяльність стала обов’язковою, привабливою та усвідомленою. Акумулюючи світовий та український досвід, поступово буде створено термінологічну та інструментальну базу та напрацьовано вітчизняні традиції планування розвитку територій.