Роль РФ в вопросах продовольственной безопасности

Существует два основных подхода к определению продовольственной безопасно­сти: рассматривать это понятие как состояние и как процесс. В первом случае продо­вольственная безопасность — это такое положение экономики и агропромышлен­ного комплекса, при котором население в каждый момент времени имеет физиче­ский и экономический доступ к достаточному количеству безопасной пищи, необхо­димой для поддержания социально и экономически активной жизни человека.

Продовольственная безопасность как процесс — это политика, которая позво­ляет стране достичь наиболее высокого уровня самообеспеченности продоволь­ствием в результате интегрированных усилий по увеличению производства необхо­димых продуктов питания, улучшению систем снабжения, потребления продоволь­ствия, ликвидации недоедания иголода.

На сегодняшний день основополагающими международными документами в об­ласти продовольственной безопасности являются Римская декларация о всемирной продовольственной безопасности и План действий всемирной встречи на высшем уровне по проблемам продовольствия (Рим, 13 ноября 1996 года). На Римской встре­че были сформулированы базовые условия продовольственной безопасности:

1) физическая доступность достаточной в количественном отношении, безопас­ной и питательной пищи;

2) экономическая доступность продовольствия должного объема и качества для всех социальных групп;

3) автономность и экономическая самостоятельность национальной продоволь­ственной системы (продовольственная независимость);

4) надежность, то есть способность национальной продовольственной системы минимизировать влияние сезонных, погодных и иных колебаний на снабже­ние продовольствием населения всех регионов страны;

5) устойчивость, означающая, что национальная продовольственная система развивается в режиме расширенного воспроизводства.

Таким образом, в международном контексте достижение продовольственной безопасности рассматривается как комплекс мер, призванных эффективно решать задачи развития не только сельскохозяйственного производства, внешней торговли, хранения и переработки, но и справедливого распределения основных продуктов питания, а также социального развития сельских территорий.

Россия позиционирует себя как крупного игрока в борьбе с мировым продо­вольственным кризисом. Так, в октябре 2010 года, в рамках выполнения решений встречи глав государств и правительств «Группы восьми» в Аквиле (Италия) по про­блемам всемирной продовольственной безопасности, российское правительство утвердило Комплексную программу участия Российской Федерации в международ­ном сотрудничестве в области сельского хозяйства, рыбного хозяйства и продо­вольственной безопасности (утверждена распоряжением Правительства РФ от 18 октября 2010 г. №1806-р).

По данным Минфина РФ, в период с 2009 по июнь 2012 года Россия направи­ла в разных формах на реализацию Аквильской инициативы (L'AquilaFoodSecurityInitiative) по обеспечению продовольственной безопасности в мире до 330 млн дол­ларов. В российском Минфине подчеркивают, что проблема глобальной продоволь­ственной безопасности заключается в постоянно растущих ценах на продоволь­ствие, а также во всевозрастающей доле расходов на продукты первой необходимо­сти в потребительской корзине наименее развитых стран.

По мнению директора департамента международных финансовых отношений Минфина РФ Андрея Бокарева, указанные проблемы «создают большое напряже­ние в ряде регионов, свидетелями чему мы являемся, глядя на события в ряде стран Ближнего Востока и Северной Африки, где поводом для волнений и беспорядков ста­ла нехватка продовольствия, резкий рост цен и неспособность местных властей обе­спечивать поставку продовольствия».

Участие России в Аквильской инициативе реализуется в трех основных направле­ниях:

· в виде прямой помощи наименее развитым странам безвозмездными постав­ками продовольствия (такая помощь оказывается Таджикистану, КНДР, Афганистану, Эфиопии и ряду других беднейших стран),

· в рамках совместной программы с Консуль­тативной группоймеждународных сельскохозяйственных исследований (КГМСИ) и Всемирным банком в области сельского хозяйства (ожидается, что с 2010 по 2014 годы взнос нашей страны в КГМСИ, по данным Минфина РФ, составит 15 млн долларов),

· а также в форме финансирования специализированных проектов в других странах.

Что касается последнего, то, например, в 2010 году при содействии РФ в Арме­нии был запущен трехлелетний проект с объемом финансирования более 8 млн дол­ларов, предусматривающий разработку стандартов школьного питания и оказание технической поддержки в обеспечении правильного питания школьников. Как заяв­лял в 2012 году российский Минфин, проект позволит обеспечить сбалансирован­ным питанием не менее 50 тыс. учащихся школ в Армении.

В целом, на фоне других стран «Большой восьмерки» и международных финансо­вых институтов финансовый вклад России в обеспечение глобальной продовольствен­ной безопасности выглядит впечатляюще, поскольку помимо прямой помощи другим странам, Россия оказывает и косвенную — в виде списания госдолгов. Так, с 2005 по 2012 год РФ аннулировала госдолги беднейших африканских стран на сумму 11,3 млрд, долларов в том числе предоставив 2,2 млрд долларов в рамках инициативы по облег­чению долгового бремени бедных стран с высоким уровнем задолженности.

Однако же, что касается научно-технического и практического участия в разреше­нии глобальной продовольственной проблемы, то Россию, скорее, можно назвать ре­гиональным, нежели глобальным игроком. Помимо проекта по школьному питанию в Армении и нескольких менее значимых проектов схожей направленности в дру­гих странах, сколь-либо значительного практического участия России в иностранных сельскохозяйственных и продовольственных инициативах не наблюдается.

Внутренняя политика России в области обеспечения продовольственной без­опасности опирается на принятую в 2010 году Доктрину продовольственной безо­пасности Российской Федерации» (утверждена Указом Президента РФ от 30 января 2010 г. №120), а также частично на ряд других документов — Стратегию националь­ной безопасности Российской Федерации до 2020 года (в части обеспечения продо­вольственной безопасности), морскую доктрину Российской Федерации на период до 2020 года и ряд других нормативных актов.

Доктрина продовольственной безопасности РФ предполагает «обеспечение на­селения страны безопасной сельскохозяйственной продукцией, рыбной и иной про­дукцией из водных биоресурсов и продовольствием». Основой достижения этих це­лей заявлена «стабильность внутреннего производства, а также наличие необходи­мых резервов и запасов».

Наиболее значимая часть Доктрины, носящей в общем и целом декларативный характер, — количественные критерии оценки продовольственной безопасности, а также переченьугроз. Например, устанавливаются минимальные пороговые зна­чения удельного присутствия отечественного продовольствия на внутреннем рын­ке: зерна — не менее 95% сахара — не менее 80%, растительного масла — не менее 80%, мяса и мясопродуктов (в пересчете на мясо) — не менее 85% молока и молоко- продуктов (в пересчете на молоко) — не менее 90% рыбной продукции — не менее 80%, картофеля — не менее 95% соли пищевой — не менее 85%.

В качестве основных рисков, угрожающих национальной продовольственной безопасности, Доктрина рассматривает макроэкономические риски, обусловленные снижением инвестиционной привлекательности отечественного реального сектора экономики и другими факторами, технологические риски, вызванные отставанием от развитых стран в уровне технологического развития производственной базы, агро- экологические риски, обусловленные неблагоприятными климатическими измене­ниями и последствиями природных и техногенных чрезвычайных ситуаций, а также внешнеторговые риски, вызванные колебаниями рыночной конъюнктуры и приме­нением протекционистских мер в зарубежных странах.

Исходя из обозначенных рисков, Доктрина определяет направления государ­ственной политики: борьба с бедностью, повышение экономической доступности продуктов питания, развитие внутреннего рынка продовольствия и торговой инфра­структуры, обеспечение безопасности пищевых продуктов (в том числе, путем гар­монизации с международными требованиями безопасности), а также форсирован­ное развитие сельского хозяйства.

Собственно, на производственную часть и делается основной упор: в Доктрине прямо говорится о необходимости расширения площадей посевов сельскохозяй­ственных культур за счет неиспользуемых пахотных земель, реконструкции и стро­ительства мелиоративных систем, об ускоренном развитии животноводства, расши­рении и более интенсивном использовании потенциала водных биологических ре­сурсов и новых технологий их индустриального выращивания.

Впрочем, государственное стимулирование сельского хозяйства имело место и до принятия Доктрины продовольственной безопасности: этот документ, скорее, констатировал уже проводимую на момент его приятия госполитику. Так, если в рам­ках двухлетнего приоритетного национального проекта «Развитие АПК» в 2006-2007 годах государство выделило 47 млрд рублей, то уже в рамках принятой в июле 2012 года правительством РФ госпрограмме развития АПК на 2013-2020 годы объем фи­нансирования сельского хозяйства составит 1,5 триллиона рублей.

С 2013 года госпомощь сельхозпроизводителям оказывается уже по правилам и условиям Всемирной торговой организации, куда Россия вступила в августе прошло­го года, — исходя из реалий «зеленой корзины» (финансирование инфраструктуры, подготовки кадров, научных исследований, фитосанитарных и ветеринарных меро­приятий, программ страхования - всего того, что не оказывает искажающего воздей­ствия на рынок и конкуренцию) и «желтой корзины» (субсидирование процентных ставок по кредитам, компенсация затрат наГСМ, удобрения, электричество, списа­ние долгов и т. д.). По условиям ВТО, допустимый объем господдержки российского АПК в 2012 и 2013 годах должен быть предусмотрен на уровне 9 млрд долларов еже­годно с последующим снижением к 2018 году до 4,4 млрд долларов.

Таким образом, в ближайшие годы правительству РФ придется решать непростую задачу: обеспечивать минимальные пороговые значения удельного присутствия от­ечественного продовольствия на внутреннем рынке и, как того требуют условия ВТО, снижать пошлины на импортные продукты питания, доля которых на россий­ском рынке сегодня и так довольно высока. Так, по данным Федеральной таможен­ной службы, доляимпорта продовольственных товаров и сырья для их производства в 2012 году достигала 13%. Данные Росстата свидетельствуют о том, что на россий­ских прилавках удельный вес импортного молока достигает 26%, а мяса — до 41%.

Каким образом российские власти собираются совмещать две противоположно­сти — большой вопрос. По мнению ряда экспертов, сам по себе упор на «автоном­ность» — заведомо ложная цель национально политики в сфере продовольствен­ной безопасности. По мнению Владимира Гаврилова, профессора Московской госу­дарственной академии ветеринарной медицины и биотехнологии им. К.И. Скряби­на, продовольственная самообеспеченность не всегда достигается даже в экономи­чески развитых странах. «Япония импортирует продовольствие в значительных объ­емах, и уровень ее продовольственной самообеспеченности составляет лишь 50%, однако нельзя сказать, что страна находится в продовольственной зависимости от других стран, т. к. экспортная выручка Японии значительно превышает расходы на импорт продовольствия», — утверждает Гаврилов в своем исследовании «К вопросу о продовольственной безопасности России».

Президент Института гуманитарных и экономических проблем продовольствен­ной безопасности Александр Новиков утверждает, что существующие индикаторы продовольственной безопасности России отражают, в основном, объемы произво­димой сельскохозяйственной продукции, играющие, по его словам, важную, но не самодостаточную роль в наличии еды на столах россиян. По словам исследователя, основную угрозу продовольственной безопасности представляют низкий уровень доходов населения (если среднестатистический россиянин, по данным Новикова, тратит около половины своих доходов на еду, то средний американец тратит на пи­тание менее 10% своего бюджета), а также низкое качество и скудный ассортимент продуктов питания, который себе может позволить рядовой россиянин.

Известную проблему представляет и оторванность российского понятийного ап­парата, используемого в нормативных документах, от реальности. «В России в прин­ципе отсутствует понятие устойчивой продовольственной системы, — утверждает Новиков. — В нормативных документах оно фактически подменяется такими веща­ми, как сельское хозяйство, аграрно-промышленный комплекс и так далее, то есть чисто отраслевыми понятиями.

Впрочем, и с сельским хозяйством, отмечают эксперты, в Доктрине продоволь­ственной безопасности, далеко не все гладко. Координатор программ международ­ной благотворительной организации «Оксфам» в России Юлия Евтушок, отмечает, что в условиях изменения климата одной из главных угроз для сельскохозяйственного производства, в особенности мелкотоварного, станут неблагоприятные погодные явления и стихийные бедствия.

В качестве примера Юлия Евтушок приводит катастрофические засухи 2010 года (когда прямой ущерб сельскому хозяйству в 43 субъектах России составил 42 млрд рублей) и 2012 года (когда российские аграрии понесли совокупные убытки в 37 млрд рублей), в результате которых многие хозяйства были поставлены на грань бан­кротства. «В Доктрине продовольственной безопасности говорится про агроэкологические риски, обусловленные неблагоприятными климатическими изменениями, однако не определены меры по снижению этих рисков. Хотя это уже давно не риски, а самая что ни на есть реальность, с которой уже невозможно не считаться. К сожале­нию, сегодня в России нет никаких госпрограмм, направленных на адаптацию сель­ского хозяйства к изменению климата, повышению устойчивости фермерских и лич­ных подсобных хозяйств к стрессовым погодным условиям, — говорит Евтушок.

В 2012 году российский «Оксфам» провел совместно с Евразийским центром по продовольственной безопасности МГУ исследование влияния климатических изме­нений напроизводство сельскохозяйственных культур в различных российских ре­гионах, в рамках которого были проинтервьюированы представители как крупных, так и малых сельхозпредприятий, а также держатели личных подсобных хозяйств. Выяснилось, что многие хозяйства давно несут убытки от участившихся погодных аномалий и вынуждены самостоятельно, буквально наугад искать пути адаптации - почти при полном отсутствии поддержки со стороны государства.

В этом году «Оксфам» провел аналогичное исследование последствий засухи 2012 года и ее влияния на экономическое состояние фермерских хозяйств наиболее пострадавших регионов и на цены продуктов питания. По словам Юлии Евтушок, по­добную работу «Оксфам» намеревается проводить и дальше, востребованность ее результатов довольно высока.

В целом, российское гражданское общество не проявляет большой активности в решении проблем продовольственной безопасности. Периодически эта тема звучит на заседаниях федеральной и региональных Общественных палат, и то в основном в контексте планируемой разработки законопроектов «О продовольственной безо­пасности» и «О коллективном питании в РФ», чем в 2013 году совместно займутся Гос­дума РФ и Общественная палата РФ. Без активного участия НКО и независимых экс­пертов высока вероятность, что столь актуальные для страны законопроекты пре­вратятся в оторванную от реальности декларацию.