Роль и участие РФ в климатическихпереговорах ООН

В данном разделе рассмотрим один из аспектов глобальной деятельность по решению проблемы антропогенного изменения климата - действия по организации междуна­родного сотрудничества в ООН, их результаты и задачи, стоящие на данный момент. Вся деятельность гораздо шире: развитие климатической науки и образования, на­циональные действия стран, причем как по снижению выбросов парниковых газов, так и по адаптации к негативным климатическим явлениям. Финансовая помощь наи­более слабым и уязвимым странам. Развитие возобновляемых источников энергии и зеленой энергетики и экономики в целом как стратегических направлений глобаль­ных действий по предотвращению наиболее отрицательных последствий антропо­генного изменения климата и многое другое. Говоря о вкладе России в глобальные усилия в целом, следует подчеркнуть научные результаты, полученные российскими учеными. Однако немал вклад России и в институциональные усилия ООН.

МГЭИК и РКИК ООН

Идея о глобальном антропогенном влиянии на климат не нова, причем у ее истоков стояли советские ученые, прежде всего академик М.И. Будыко¹. Уже 1980-1990 гг. по всему миру стало регистрироваться повышение температуры, причем в целом соот­ветствующее его количественной оценке. Для изучения вопроса два подразделения ООН — Программа по охране окружающей среды (ЮНЕП) и Всемирная метеороло­гическая организация (ВМО) в 1988 г. создали принципиально новое образование ООН — Межправительственную группуэкспертов по проблеме изменения клима­та (МГЭИК). Долгие годы ее вице-президентом был академик Ю.А. Израэль. В МГЭИК есть три рабочие группы. Первая занимается анализом изменений климата, выявле­нием их причин. Вторая изучает влияние изменений климата на природу и жизнь лю­дей. Третья исследует возможности снижения антропогенного воздействия на кли­матическую систему (прежде всего снижения выбросов парниковых газов).

МГЭИК, среди прочего, поручена подготовка максимально полных научных обзоров проблемы — оценочных докладов, причем их текст консенсусом утверждается учены­ми, назначенными правительствами всех стран-членов ООН². При такой системе стано­вится невозможным игнорировать мнение даже малой научной группы, работающей в той или иной стране. Одновременно это гарантирует, что официальные лица будут при­держиваться выводов МГЭИК. Так и происходит, на встречах Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН) все страны едины во мнении, что влияние человека на климат — сильное и опасное, что его нужно ограничить в безопасных пределах. В ка­честве индикатора такого ограничения берется 2⁰ С антропогенного роста средней тем­пературы приземного слоя воздуха, данное значение согласовано всеми странами³ (бо­лее 100 наиболее уязвимых стран выступают за ограничение на уровне 1,5 ⁰С⁴).

МГЭИК — научная организация, которая не делает никаких выводов о действиях стран. МГЭИК лишь говорит о том, с какой вероятностью индикатор 1,5, 2 или более ⁰С будет соблюден при той или иной динамике глобальных выбросов парниковых га­зов. Далее МГЭИК дает варианты распределения желательного снижения выбросов между развитыми и развивающимися странами, оставляя выбор варианта за страна­ми и РКИК ООН.

В 1990 г. МГЭИК выпустила Первый оценочный доклад, который помог убедить страны, что необходимо принять международное соглашение. Началась подготов­ка РКИК, которая при активном участии России завершилась в 1994 г⁶. Характерная черта РКИК — наличие двух списков стран: Приложение 1 — развитые страны, кото­рым отводится роль лидеров в снижении антропогенных выбросов парниковых га­зов; Приложение 2 — наиболее развитые страны, которые должны предоставлять финансовые ресурсы развивающимся странам. Россия, Беларусь и Украина ратифи­цировали РКИК ООН и вошли в Приложение 1. На тот момент деление выглядело раз­умным. В начале 1990-х годов 2/3 выбросов приходилось на развитые страны, при­чем рост выбросов в Китае, Индии и других развивающихся странах был небольшим.

Рис 1. Выбросы СО2 от сжигания ископаемых видов топлива, а также производства цемента.Это крупнейшая (~70%), но не единственная составляющая глобальных антропогенных выбросов парниковых газов.

Это породило старую концепцию действий в РКИК ООН: развитые страны выбро­сыснижают, а развивающиеся на добровольной основе могут в этом участвовать, выполняя на своей территории проекты, финансируемые развитыми странами. Она была реализована в Киотском протоколе (КП) РКИК ООН, принятом в 1997 г.

Киотский протокол

В широком смысле слова, целью КП было развернуть деятельность по климатиче­ской проблематике. Усилий самой РКИК ООН не хватало, так как ее информационные усилия не были подкреплены практическими примерами действий по снижению вы­бросов. В узком смысле слова, согласно КП 38 развитых стран и стран с переходной экономикой в целом должны были в 2008-2012 годах иметь выбросы не большие, чем определенный процент от их выбросов в 1990 г. Каждая страна определила для себя процент, а в сумме получалось примерно 5% (средний уровень за 2008-2012 годы на 5% ниже уровня 1990 г.).

Другой задачей КП была апробация экономических механизмов, применимых именно к выбросам парниковых газов. Их особенность в том, что ввиду глобально­сти парникового эффекта и отсутствия прямого влияния парниковых газов на здоро­вье людей не важно, где снижать выбросы. Разумно делать это там, где дешевле, а со­ответствующие сертификаты (единицы сокращения) продавать тем, кому самостоя­тельно это сделать дороже. Странам и бизнесу давалась своего рода гибкость: можно самим снижать выбросы согласно обязательствам, можно покупать единицы, а мож­но снижать сильнее, чем требуется, и продавать. Данные схемы получили название «механизмы гибкости».

Развитым странам, чьи выбросы в 2008-2012 годах в КП были зафиксированы в виде обязательств, давалось право торговать единицами между собой (межгосудар­ственная торговля квотами). Другой механизм для развитых стран — проекты на чу­жой территории с передачей единиц (проекты совместного осуществления — ПСО), здесь участие шло на уровне отдельных предприятий. Для развивающихся стран ни­каких обязательств по выбросам не было, но они могли участвовать в процессе сни­жения выбросов через проекты, оплачиваемые развитыми странами (на уровне от­дельных предприятий, которые в своих странах были обязаны выбросы снижать, но предпочитали купить сокращения за границей). Этот механизм получил название «механизм чистого развития» — МЧР.

Уже через три года возникли проблемы — США отказались участвовать в КП. Ста­ло понятно, что в Киото США взяли на себя обязательства по выбросам, которые тре­бовали от них существенно больших усилий, чем требовалось другим развитым стра­нам для выполнения их обязательств. Динамика выбросов в США была иной, чем в Европе и Японии. Та же проблема возникла у Канады, которая вышла из КП в 2012 г.

Обратная ситуация создалась для России и Украины (по стечению обстоятельств, Беларусь в КП участвовала без обязательств по выбросам). В 1990-е годы в России вы­бросы упали на 40% и образовалось огромное количество «лишних» квот. Это поро­дило иллюзию, что их можно продать и за «воздух» получить огромные деньги. Как показал реальный опыт КП, межгосударственная торговля квотами свелась к разо­вым и очень скромным сделкам, Россия в них не участвовала. Однако свое влияние данная иллюзия оказала, сформировав у ряда лиц, прямо не вовлеченных в деятель­ность РКИК ООН, мнение, что другие страны должны платить России, так как мы — некий климатический донор. Часто при этом упоминается роль лесов России как по­глотителей СО₂ из атмосферы, при этом обычно забывают, что наши леса — лишь от­носительно небольшой поглотитель СО₂ из атмосферы, причем через 20-30 лет он станет совсем небольшим⁸.

В 2004 году Россия внесла решающий вклад в глобальные действия. По правилам КП, без США все зависело от ратификации нашей страны. Наше решение о ратифика­ции позволиловсему миру двигаться вперед, а КП — вступить в силу.

Свои первоначальные задачи КП выполнил. Климатическая тематика захватила умы всех стран, в том числе США и Канады. Во-вторых, страны Приложения 1 в целом на 5% выбросы снизили (их общий уровень выбросов за 2008-2012 годы был менее 95% от уровня 1990 г.). Даже если включить в расчет США и Канаду, снижение на 5% все равно будет — за счет сильного снижения выбросов в России и странах Восточ­ной Европы. В-третьих, механизмы гибкости апробированы. МЧР и ПСО оказались успешными, но далеко не свободными от недостатков. Развитие получили самые де­шевые способы снижения выбросов, которые часто имеют минимальную ценность для решения социально-экономических задач. В силу ряда причин неудачен опыт КП для лесных проектов. Торговля квотами в целом не показала себя работоспособ­ным механизмом.

В конце 2012 года были приняты решения по второму периоду обязательств по КП на 2013-2020 гг (КП-2). Россия поменяла свою позицию и решила участвовать в КП-2 без обязательств. Однако и сам КП поменял свою роль. Для разворачивания климатической тематики он уже не нужен. Снижения глобальных выбросов КП обе­спечить не может, так как его обязательства в принципе охватывают лишь развитые страны (даже если предположить, что все они в КП-2 участвуют). Дальнейшее разви­тие механизмов «гибкости» активно продолжается, но уже на уровне стран и регио­нов⁹. Ожидается, что в новом соглашении на период с 2020 г. (его намечено подгото­вить к концу 2015 г.) механизмы будут представлены гораздо шире, чем в КП. Факти­чески КП-2 стал инструментом поддержания проектов МЧР на период подготовки но­вого соглашения. В силу ряда обстоятельств ПСО и торговля квотами в КП-2 практи­чески не будут представлены.