Некоторые особенности местных референдумов в РФ

В РФ в своих региональных законах закрепляют в некоторых случаях и обязательные, и факультативные референдумы (решения, принятые на таких референдумах, имеют рекомендательный характер). Кое-где закрепляется также плебисцит (или народный опрос) - когда выясняется мнение населения, имеющее для органов власти рекомендательный характер.

Отличия плебисцита от референдума:

1. Референдум отличается тем, что голосование в рамках референдума происходит по требованию активной части населения, или требование излагается в петиции. Плебисцит никогда не инициируется населением, всегда - органами местного самоуправления и населению в данном процессе всегда отводится пассивная роль.

2. При подготовке и проведении референдума представительные органы местного самоуправления почти всегда предварительно обсуждают те вопросы местного значения, которые предполагается вынести на референдум.

3. Правовые последствия референдума и плебисцита различные. При обязательном референдуме применяются обязательные для исполнения решения. При плебисците выяснение мнения населения носит рекомендательный характер.

Институт опроса граждан как федеральный институт участия граждан в осуществлении местного самоуправления впервые введен Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (в ред. от 06.10.2003 г.).

Цель проведения опроса граждан — выявление мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер.

Опрос может проводиться на всей территории муниципального образования или на его обособленной части. Правом участия в опросе наделены жители муниципального образования, обладающие избирательными правами.

Инициатива проведения опроса может быть выдвинута:

а) представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования — в целях выявления мнения населения по вопросам местного значения (способы решения, приоритетность и т.п.);

б) органами государственной власти субъектов Федерации — в целях выявления мнения населения в рамках процедуры для учета мнения населения при принятии решений об изменении целевого назначения земель на территории муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.

Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. В акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан подлежат установлению:

1) дата и сроки проведения опроса;

2) формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса;

3) методика проведения опроса;

4) форма опросного листа;

5) минимальная численность жителей, участвующих в опросе.

О проведении опроса жители муниципального образования должны быть проинформированы не менее чем за 10 дней до его проведения.

Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется:

а) за счет средств местного бюджета — при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления;

б) за счет средств бюджета субъекта РФ — при проведении опроса по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Как правило проводится в двух формах постановки вопроса: а) вопрос и два ответа: да или нет; б) (народный выбор) предложение 2 или более вариантов из которых нужно выбрать один или все отвергнуть.

 

«Иные формы непосредственной демократии».

 

Концепция местного самоуправления, разделяемая ПМР, предполагает решение вопросов местного значения населением в самых разнообразных формах. Как указано в п. 1 ст. 2 Закона ПМР «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в ПМР» «Местное самоуправление осуществляется также путем проведения местных референдумов, собраний (сходов) граждан и через иные формы непосредственной демократии».

Существуют такие формы прямого волеизъявления граждан, которые призваны выявить общественное мнение населения муниципального образования, в том числе по вопросам правового регулирования муниципального образования. Органы и должностных лица ОМС должны принимать решения с учетом мнения и в интересах населения муниципального образования. К числу таких форм прямого волеизъявления относят обращения граждан в органы и должностным лицам местного самоуправления, народную правотворческую инициативу и манифестации, а также другие формы.

Иные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления могут быть различными. Главное и единственное условие их применения – они не должны вступать в противоречие с Конституцией ПМР и законами ПМР.

Таким образом, к иным формам непосредственного самоуправления можно отнести:

1. Обращения граждан - эта форма достаточно подробно регламентирована в законодательстве. Обращения граждан в местные органы государственной власти - это довольно распространенная и давно используемая в нашей стране форма участия граждан в управлении общественными и государственными делами, а в данном случае - муниципальными делами.

В соответствии со ст. 1 Закона ПМР «Об обращениях граждан» правом на обращение в ОМС, а также к их должностным лицам, в компетенцию которых входит разрешение поставленных в обращениях вопросов, обладают граждане ПМР, иностранцы и лица без гражданства. ОМС, их должностные лица обязаны своевременно и по существу рассматривать обращения граждан и принимать по ним решения.

Институт обращений может рассматриваться как:

- важное средство укрепления связи граждан с ОМС;

- реализация конституционного права граждан на их непосредственное участие в самоуправлении;

- средство восстановления нарушенных прав и свобод.

Обращения могут быть в устной и письменной форме. Выделяют два вида обращений: индивидуальные и коллективные. По функциональному критерию: предложения, заявления, жалобы, ходатайство, коллективное обращение, петиция.

а) предложение - обращение гражданина конкретного характера, не связанное с нарушением его прав, направленное на улучшение организации и деятельности ОМС в решении вопросов экономической, политической, социально-культурной и других сфер жизни ПМР;

б) заявление - обращение гражданина, направленное на устранение конкретных правонарушений или реализацию прав и законных интересов граждан, установленных Конституцией ПМР и законами ПМР;

в) жалоба - обращение гражданина, содержащее требование о восстановлении прав, свобод или законных интересов, нарушенных действиями (бездействием), решениями органов местного самоуправления, их должностными лицами;

г) ходатайство - письменное обращение гражданина с просьбой о признании за ним определенного статуса, прав, гарантий и льгот с предоставлением документов, их подтверждающих, а также обращения граждан, юридических лиц в поддержку просьбы иного лица о признании за ним определенного статуса, прав и свобод;

д) коллективное обращение - обращение двух или более граждан в письменном виде либо обращение, принятое на собрании, путем голосования (подписанное инициаторами коллективного обращения) либо путем сбора подписей;

е) петиция - коллективное обращение граждан в органы государственной власти ПМР о необходимости проведения общественных реформ или внесения изменений и дополнений в законодательство ПМР.

Письменные обращения граждан должны содержать наименование и адрес ОМС или должностного лица, которому они адресованы, изложение существа предложения, заявления, жалобы или ходатайства, фамилию, имя, отчество обращающихся, их адреса, контактные телефоны, дату и личную подпись. К обращению могут быть приложены необходимые для рассмотрения документы или их копии.

ОМС и должностные лица местного самоуправления обязаны рассмотреть обращение и дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца. В тех случаях, когда для разрешения обращения необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, сроки их разрешения могут быть в порядке исключения продлены, но не более чем на один месяц, с сообщением об этом лицу, подавшему обращение.

Традиционно в муниципальных нормативных правовых актах наряду с месячным сроком рассмотрения обращения должны быть установлены правила работы с обращениями:

- обязательность ответа по существу обращения;

- право на поручение о подготовке ответа на обращение должностному лицу, курирующему соответствующее направление деятельности местного самоуправления, а также право подписи ответа названного должностного лица местного самоуправления вне зависимости от того, кому адресовано обращение;

- запрет на переадресовку обращения лицам, чья деятельность (бездействие) критикуется в обращении;

- в случае если обращения неподведомственны ОМС или должностному лицу, они переадресуются в трехдневный срок со дня поступления тому органу власти или должностному лицу, к компетенции которых относится решение поставленных в них вопросов.

ОМС и их должностные лица обязаны:

а) утверждать порядок рассмотрения обращений граждан в соответствующем органе власти и обеспечивать его выполнение;

б) обеспечивать необходимые условия для своевременного и эффективного рассмотрения обращений граждан должностными лицами, правомочными принимать решения от имени соответствующего органа власти;

в) принимать обоснованные решения по существу поставленных в каждом обращении вопросов, обеспечивать выполнение этих решений;

г) своевременно сообщать гражданам о решениях, принятых по обращениям, в случае их отклонения указывать мотивы отклонения, по просьбам граждан разъяснять порядок обжалования принятых решений;

д) систематически анализировать и обобщать предложения, заявления, жалобы граждан, содержащиеся в них критические замечания;

е) проверять состояние работы с обращениями в подведомственных органах и организациях, принимать меры по устранению выявленных нарушений;

ж) регулярно проводить личный прием граждан, информировать население о времени и порядке личного приема;

з) периодически публиковать в средствах массовой информации аналитические материалы о характере и результатах рассмотрения обращений граждан.

Депутаты местных Советов рассматривают обращения граждан в соответствии с Законом «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов» и Законом «Об обращениях граждан». Обращения граждан, являющихся избирателями, адресованные депутату избирательного округа, на территории которого они проживают, рассматриваются депутатом в первоочередном порядке. Обращения граждан к депутату другого избирательного округа рассматриваются в пределах направлений его депутатской деятельности. Не относящиеся к ним обращения передаются на рассмотрение соответствующему Совету народных депутатов или направляются на рассмотрение органу власти, или должностному лицу, к компетенции которого относится рассмотрение данного вопроса, с письменным извещением заявителя.

Руководители органов власти осуществляют личный прием граждан. Во время личного приема гражданин имеет право сделать устное заявление либо оставить письменное обращение. Личный прием граждан осуществляется главами государственных администраций - один раз в неделю.

Органы власти, их должностные лица, принявшие к рассмотрению обращение, поступившее от гражданина, обязаны:

а) рассмотреть его по существу в установленные Законом сроки;

б) принять обоснованное решение и обеспечить его исполнение;

в) сообщить заявителю о результатах рассмотрения обращения и принятом по нему решении;

г) незамедлительно принять меры к приостановлению исполнения решений, пресечению неправомерных действий (бездействия), посягающих на права, свободы и законные интересы граждан;

д) в случае неудовлетворения требований, изложенных в обращении, довести до сведения заявителя мотивы отказа, а также указать возможный порядок обжалования принятого по обращению решения.

По итогам рассмотрения жалобы принимаются одно из следующих решений:

а) о полном или частичном удовлетворении жалобы, восстановлении нарушенного права гражданина;

б) об отказе в полном или частичном удовлетворении жалобы;

в) о направлении жалобы по подведомственности.

Решение по жалобе должно быть мотивированным со ссылкой на конкретные нормативные правовые акты ПМР, содержать указание об отмене или изменении обжалуемого решения, принятого ОМС или должностным лицом, о необходимости привлечения должностного лица, принявшего незаконное решение, к установленной законом ответственности, а также о порядке обжалования принятого решения.

Отказ в принятии обращения, а также решение по обращению, не удовлетворяющее гражданина, могут быть обжалованы в вышестоящий орган власти, у вышестоящего должностного лица либо в суде.

Коллективные обращения граждан, принятые на собраниях, конференциях, подлежат рассмотрению так же, как и индивидуальные обращения, поданные в письменной форме.

Законодательством может и должна быть установлена административная ответственность за волокиту в рассмотрении жалоб и предложений граждан, за нарушения сроков и порядка ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

Так, в соответствии со ст. 14 КоАП ПМР должностные лица ОМС привлекаются к административной ответственности в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением ими служебных обязанностей. А в соответствии со ст. 92-4 «Нарушение законодательства в организации и ведении делопроизводства, проявившееся в несоблюдении государственных стандартов в оформлении документов; несоблюдении требований, предъявляемых к порядку работы с документами, их обработки, движения и хранения, влечет предупреждение или наложение штрафа на должностных лиц в размере от 10 (десяти) до 50 (пятидесяти) РУ МЗП».

Нарушение установленного Законом порядка рассмотрения обращений граждан, неправомерный отказ в их приеме, нарушение сроков рассмотрения обращений, их необъективное разбирательство, принятие необоснованных, нарушающих законодательство ПМР решений, предоставление недостоверной информации, разглашение сведений о частной жизни гражданина влекут ответственность виновных должностных лиц в соответствии с действующим законодательством ПМР.

К тому же граждане имеют право требовать возмещения морального и материального вреда в установленном законом порядке, через суд.

Существуют ситуации, когда обращение может быть оставлено без рассмотрения и ответа. Так, в актах, регламентирующих порядок работы с обращениями, традиционно может быть установлено право не отвечать на обращение:

- если оно содержит оскорбительные выражения с применением ненормативной лексики в адрес отдельных лиц или учреждений, а также государства, органов государственной власти и местного самоуправления;

- обращения, в которых отсутствуют данные о фамилии, месте жительства или работы, а также личная подпись обратившегося лица, считаются анонимными и не подлежат рассмотрению (за исключением тех, которые содержат сведения о готовящемся или совершенном преступлении; они направляются для проверки в прокуратуру ПМР, а также в иные правоохранительные органы);

- обращения граждан с просьбой о толковании действующего законодательства ПМР возвращаются гражданам без рассмотрения с извещением об органе государственной власти, в компетенцию которого входит толкование соответствующего акта законодательства ПМР, в адрес которого им следует обратиться;

- если по вопросам, содержащимся в обращении, имеется вступившее в законную силу судебное решение;

- если обращение направлено лицом, которое решением суда, вступившим в законную силу, признано недееспособным;

- если обращение подано в интересах третьих лиц, которые возражают против его рассмотрения (кроме недееспособных лиц);

- если ответ по существу обращения тому же адресанту уже был дан ранее.

Следует отметить, что нередка ситуация, когда адресант, получив не устраивающий его ответ, требует повторного рассмотрения обращения, не сообщая какой-либо новой информации по существу вопроса, не приводя новых аргументов в пользу своих утверждений либо контраргументов в отношении оценок ситуации, изложенных в данном ему ответе. Право на наличие собственного мнения каждого из граждан, естественно, никем не оспаривается, однако в этом случае целесообразно обратить внимание адресанта, что существует обязанность соответствующих органов власти рассмотреть обращение и дать ответ по существу проблемы, но из этого не следует обязанность органов власти согласиться с изложенными в обращении оценками ситуации и (или) реализовать соответствующие предложения.

2. Народная правотворческая инициатива или «правотворческая инициатива граждан» - суть ее в том, что нормы права, действующие в муниципальном образовании по вопросам местного значения, могут формироваться непосредственно по инициативе его жителей. Что это означает? Это означает право граждан, проживающих на территории муниципального образования, разработать и внести на рассмотрение соответствующего органа местного самоуправления проект правового нормативного акта по вопросам местного значения. Практически институт народной инициативы трансформировался из института обращений граждан.

Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат рассмотрению на открытом заседании в присутствии инициаторов, при этом представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении внесенного проекта муниципального правового акта. Сами проекты и результаты рассмотрения могут быть опубликованы (обнародованы).

В отличие от референдума, волеизъявление на принятия нормативно-правового акта не является обязательным для органа местного самоуправления.

Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

В РФ данная форма непосредственной демократии получила некоторое правовое закрепление. Так, например, там разрабатываются нормы количества граждан, имеющих право на инициативу, порядок подачи проекта, порядок рассмотрения, гарантии и т.д. К сожалению, в нашей республике данный институт не только не регламентирован в правовой форме, но и вообще не упоминается в нормативно-правовых актах. Хотя его существование и не противоречит действующему праву. Наоборот, народная правотворческая инициатива является выражением идей, записанных в ст. 1 Конституции ПМР.

Единственным упоминанием данной формы непосредственной демократии является ст. 19 Закона ПМР «Об обращениях граждан». Но там говорится об обращениях в Верховный Совет ПМР, а не о правотворческой инициативе в ОМС.

Следует заметить, что для нашей республики это новая и перспективная форма самоуправления, требующая более детальной регламентации на законодательном уровне и более глубокого теоретического осмысления.

3. Митинги, демонстрации, шествия, пикетирования

Наряду с формами участия в осуществлении местного самоуправления, действующими в тех или иных организационных рамках, население может также прибегать к таким традиционным формам, как участие в митингах, пикетах, иных публичных акциях в целях выражения своего мнения по тем или иным вопросам деятельности органов местного самоуправления. И в силу целей соответствующих акций, связанных с осуществлением местного самоуправления, все они могут рассматриваться как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Законом ПМР «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в ПМР» институт манифестаций (митингов, демонстраций, шествий и пикетирований) прямо не предусмотрен, однако граждане имеют право участвовать в осуществлении местного самоуправления в формах, прямо не указанных в законе, но не противоречащих законодательству.

Конституционное положение о свободе мысли и слова как необходимое условие формирования демократического гражданского общества реализуется в праве каждого гражданина на мирные публичные мероприятия – манифестации. Но это право не должно использоваться для насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой национальной, религиозной ненависти, для пропаганды насилия и войны.

Граждане ПМР обладают конституционным правом собираться мирно, без оружия, с обеспечением охраны участников собрания и окружающей среды. Государство, гарантируя право граждан на организацию собраний и участие в них, содействует гражданам в реализации этого права. Так, государство создаёт условия и оказывает гражданам помощь в проведении собраний, безвозмездно предоставляет территорию для проведения мероприятия, распространяет сведений о проведении собраний в СМИ, обеспечивает охрану общественного порядка и безопасность проведения мероприятий.

Закон ПМР «Об организации и проведении собраний» под собраниями понимает митинги, демонстрации, манифестации, шествия, пикетирования, забастовки, голодовки, проводимые в общественных местах, а также любые другие собрания граждан. При этом даются следующие определения:

а) митинг - массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера;

б) демонстрация - организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации;

в) манифестация - сочетание различных видов собраний;

г) шествие - массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам;

д) пикетирование - форма общественного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации;

е) забастовка - временный добровольный отказ граждан от выполнения трудовых обязанностей (полностью или частично) в целях разрешения коллективного трудового спора;

ж) голодовка - выражение формы протеста гражданином (гражданами) с целью привлечения внимания общества к какой-либо неразрешенной проблеме.

Законодательство предусматривает уведомительный порядок проведения собраний, при котором компетентные власти заранее извещаются устроителями о предстоящем собрании, его времени, месте, тематике и т.д. О проведении данных мероприятий организаторы должны направить в срок не ранее 15 (пятнадцати) и не позднее 10 (десяти) дней до намеченной даты его проведения уведомление главе государственной администрации соответствующего населенного пункта. Глава государственной администрации даёт соответствующее согласие (не путать с разрешением) и назначает уполномоченного представителя, ответственного за проведение собрания.

В случае если организаторы допустят нарушения законодательства при подготовке и проведении манифестаций, то они могут быть привлечены к ответственности в соответствии со ст. 174-1 КоАП ПМР.

По результатам проведенной манифестации уполномоченные органы должны рассмотреть по существу вопросы, явившиеся причинами проведения массовой акции, изучить публичные обращения граждан, принятые в результате публичных мероприятий, принять по ним необходимые решения и сообщить о них организаторам массовой акции.

Неправомерные действия и решения органов государственной власти м ОМС, ущемляющие право на проведение публичных мероприятий, могут быть обжалованы в суд.

4. Голосование населения в целях учета мнения населения при изменении граництерриторий, в которых осуществляется местное самоуправление. Данная процедура проводится в обязательном порядке в случаях, когда изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования допускаются при наличии согласия населения, выраженного путем голосования. Оно назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном для проведения местного референдума.

Так, в соответствии с п. 2 ст. 2 Закона ПМР «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в ПМР» «Административно-территориальные единицы, имеющие общий административный центр, могут объединяться в одну по взаимному согласию и с учетом желания населения, выраженного в итогах референдума».

Здесь говорится о местном референдуме и конечно же голосование населения в целях учета мнения населения при изменении границ территорий является ничем иным как разновидностью местного референдума. Одновременно есть ряд особенностей, отличающих нормы о голосовании по вопросам преобразования муниципального образования от норм о местном референдуме:

- в отношении голосования не применяются законодательные нормы, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные и муниципальные должности. Данное положение обусловлено тем, что инициаторами изменения территориальной организации местного самоуправления могут быть вышеупомянутые органы и лица;

- в отношении голосования не применяются положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на местном референдуме. Данное положение обусловлено тем, что решение, принятое на местном референдуме, подлежит безусловному исполнению на территории муниципального образования, а мнение населения, выявленное в рамках голосования, подлежит учету. Иначе говоря, по соответствующему вопросу может быть принято решение, совпадающее с мнением населения, однако предложение об изменении территориальной организации местного самоуправления может быть оставлено и без удовлетворения.

Согласие населения на преобразование муниципального образования может быть получено через процедуры голосования или схода граждан и считается полученным, если за предложенные изменения проголосовало более половины жителей муниципального образования (части территории муниципального образования), принявших участие в голосовании (сходе).

5. Другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Под другими формами участия населения в осуществлении местного самоуправления понимаются формы, прямо не указанные в законах.

Другие формы — это в основном общественные объединения жителей, аналогичные по статусу клубам по интересам. Соответствующее общественное объединение является формой участия населения в осуществлении местного самоуправления.

В начале 90-х годов получила широкое распространение такая форма объединения жителей, как клубы избирателей. Пик их активности, естественно, приходился на выборные кампании, однако в период между ними эти клубы содействовали контактам между населением и депутатами. В части содействия работе муниципальных депутатов, а также создания условий для взаимодействия жителей с депутатами, иными должностными лицами местного самоуправления клубы избирателей также являются формой участия населения в осуществлении местного самоуправления.

В литературе к формам непосредственной демократии относят также наказы избирателей, отчёты депутатов местных Советов и выборных глав государственной администрации, публичные слушания, опросы граждан, народное обсуждение, голосование по отзыву депутата и выборного главы государственной администрации.

Таковы основные формы прямого (непосредственного) осуществления населением муниципального образования местного самоуправления, то есть решения им вопросов местного значения.