Темы и вопросы для обсуждения. Рекомендуемые нормативные акты

Тема 9. РОЛЬ ОБЩЕСТВЕННЫХ ИНСТИТУТОВ В РЕШЕНИИ ЗАДАЧ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Рекомендуемая литература

Рекомендуемые нормативные акты

1. Об образовании: закон Российской Федерации от 10.07.1992

№ 3266-1.

2. О высшем и послевузовском профессиональном образовании:

федер. закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ.

3. О Федеральной целевой программе развития образования на 2011 – 2015 годы: Постановление Правительства Российской Федерации от

07.02.2011 № 61.

1. Алексеев, И.А. Юридическая ответственность органов и должно-стных лиц местного самоуправления за реализацию полномочий в облас-ти образования / И.А. Алексеев, Е.А. Абрамова // Административное и муниципальное право. – 2011. – № 5. – С. 72 – 75.

2. Безруков, А.В. Реформирование высшего юридического образо-вания в контексте конституционных преобразований в современной России / А.В. Безруков, И.В. Тепляшин // Российская юстиция. – 2011. – № 5. –

С. 55 – 59.

3. Петров, С.М. Перспективы формирования системы высшего про-фессионального образования в России / С.М. Петров, Л.Ю. Грудцына // Административное и муниципальное право. – 2011. – № 5. – С. 38 – 41.

4. Сытинская, М.В. Комментарий к Закону Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» (постатейный) / М.В. Сы-тинская, В.И. Шкатулла; отв. ред. В.И. Шкатулла. – М., 2009. – 328 с.

5. Вопросы системы и структуры федеральных органов исполни-тельной власти: Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2008

№ 724 (ред. от 24.05.2011).

6. Белянинова, Ю.В. Комментарий к Федеральному закону от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (поста-тейный) / Ю.В. Белянинова // СПС КонсультантПлюс. – 2009.

7. Гриб, В.В. Взаимодействие гражданского общества и органов го-сударственной власти в социальной сфере / В.В. Гриб // Социальное и

пенсионное право. – 2010. – № 4. – С. 13 – 17.

8. Крылов, К.Д. Международные ориентиры и методология соци-ального и государственно-частного партнёрства / К.Д. Крылов // Трудовое право в России и за рубежом. – 2010. – № 4. – С. 2 – 8.

9. Непсо, С.В. Благотворительность и благотворительные организа-ции в социальной политике государства / С.В.Непсо // Общество и право. – 2009. – № 3. – С. 290 – 292.

Реализация принципов федерализма и задач, связанных с модерниза-цией страны, определяют актуальность проблемы организации государст-венного управления и поиска места общественных институтов в совре-менной системе социального регулирования. Особенно важна деятель-ность общественных институтов по решению текущих социальных про-блем, связанных с социальным обеспечением и защитой граждан.

Вне зависимости от официальных установок, уже много лет россий-ское государство и общество находятся в состоянии глобальной транс-формации, смены всего жизненного уклада, влияющего на социальные, экономические, политические отношения, определяющего содержание морали, наших старых и новых традиций, форм культуры, демографиче-ского поведения. С каждым днём грань между национальным и надна-циональным становится всё менее заметна, а степень сложности механиз-мов социального регулирования приближается к состоянию хаоса.

Сегодня для государственной власти принципиально важно понима-ние того, что речь уже не идёт о желании или нежелании что-то менять. В повестке дня стоит только один вопрос: о степени и эффективности участия государства и общественных институтов в этом процессе.

С другой стороны, эффективность всякой деятельности определяется правильностью целеполагания. Основная управленческая цель современ-ного государства формально выражается в справедливой организации социального пространства (проблема заказа общества на справедливое социальное регулирование на наш взгляд является системообразующей). Достижение указанной цели осуществляется посредством реализации го-сударственных функций и полномочий органов государственной власти.

Как показывает анализ, помимо государства в качестве носителя та-кой установки отечественный законодатель видит легальные обществен-ные институты, целевые ориентиры которых содержательно пересекаются с государственным функционалом и формализованы в целом комплексе федеральных и региональных нормативных правовых актов.

Одним из примеров схожести содержания полномочий государст-венных органов с направлениями деятельности общественных институтов являются нормы Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни-тельных органов государственной власти субъектов Российской Федера-ции» и Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». В указанных актах закреплены положения, согласно кото-рым высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспе-

чению и защите прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 21 № 184-ФЗ), в то же время защита прав и свобод человека и гражданина норма-тивно определяется как вид деятельности социально ориентированных общественных организаций, которым органы государственной власти и местного самоуправления могут оказывать поддержку в установленных законом формах (ст. 31.1 № 7-ФЗ).

Таким образом, в процессе организации системы государственного регионального управления (в том числе и государственной системы соци-ального обеспечения и социальной защиты) необходимо исходить из те-зиса об общности конечных целей государства и легальных обществен-ных институтов при разных подходах к их реализации.

В связи с этим, к определению системы государственного регио-нального управления вполне применимы два подхода. В соответствии с узким подходом, под системой государственного регионального управле-ния понимается совокупность федеральных органов и органов государст-венной власти субъектов Российской Федерации, деятельность которых направлена на решение управленческих задач в рамках, определённых федеральной государственной политикой. С точки зрения широкого под-хода, указанная система в части структурных элементов дополняется ор-ганами местного самоуправления и общественными институтами. Также, несколько иными будут и цели функционирования такой системы: задачи по реализации государственной политики должны быть согласованы с необходимостью максимального удовлетворения экономических и духов-ных потребностей общества. В достижении такой согласованности заклю-чается смысл модернизации системы управления, повышение её качества и эффективности государственной власти в целом.

Как всякая другая система, региональное управление предполагает определённые условия или среду, в рамках которой она развивается. На основных уровнях организации современных общественных отношений такой средой является право, нормы которого задают принципы, опреде-ляют закономерности и направления формирования системы управления.

С учётом федеративного устройства России правовые основы регио-нального управления в основном определяются механизмом разграниче-ния предметов ведения между региональной и федеральной властью и заключаются в:

1) реализации совместных и собственных полномочий субъекта РФ по вопросам регулирования общественных отношений;

2) участии органов государственной власти субъекта РФ в реализа-ции отдельных направлений государственной политики (в пределах, оп-ределённых федеральным законодательством);

3) реализации полномочий органов государственной власти субъек-та РФ в области местного самоуправления.

Правовой основой деятельности легальных общественных институтов является: Конституция РФ (в ст. 30 закреплено право на объединение);

Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организаци-ях»; Федеральный закон от 12.01.1996 № 82-ФЗ «Об общественных объе-динениях»; отраслевое, региональное законодательство (например, Закон Тамбовской области от 30.04.2008 № 369-З «О поддержке негосударствен-ных некоммерческих организаций органами государственной власти Там-бовской области») и уставные документы общественных объединений.

Помимо содержания механизма правового регулирования в сфере управления, принцип федерализма во многом определяет структуру регио-нальной системы управления, основными элементами которой являются:

1) территориальные подразделения федеральных органов государст-венной власти;

2) органы исполнительной власти субъекта РФ;

3) органы местного самоуправления;

4) Общественная палата субъекта РФ, институт регионального уполномоченного по правам человека (правам ребёнка);

5) партии и некоммерческие организации.

Политико-организационная составляющая регионального управле-ния характеризуется степенью включённости субъекта РФ в решение об-щенациональных проектов и задач по реализации основных направлений государственной политики. Для Тамбовской области такими задачами в разное время стали:

– проведение на территории области в 2006 – 2010 гг. администра-тивной реформы;¹⁰

– модернизация систем образования (2009 – 2012 гг.) и здравоохра-нения (2011–2012 гг.) области;¹¹

– разработка и принятие Стратегии социально-экономического раз-вития Тамбовской области на период до 2020 года¹² и др.

Участие в масштабных проектах по реализации государственной по-литики обеспечивает связь региональной системы управления с другими элементами национальной системы, что уже само по себе является мощ-нейшим стимулом для её развития и повышения эффективности функ-

¹⁰ Постановление администрации Тамбовской области от 19.04.2006 № 388 «О плане мероприятий по проведению административной реформы в Тамбовской области на 2006 – 2008 гг.»; Закон Тамбовской области от 23.06.2006 № 52-З «Об областной целевой программе "Административная реформа в Тамбовской об-

ласти (2006 – 2008 гг.)"».

¹¹ Постановление администрации Тамбовской области от 28.04.2011 № 441 «О мерах по реализации мероприятий программы модернизации здравоохранения Тамбовской области на 2011–2012 гг.»; Постановление администрации Тамбов-ской области от 09.04.2009 № 413 «Об утверждении Целевой программы "Модер-низация системы образования Тамбовской области на 2009 – 2012 гг."».

¹² Закон Тамбовской области от 29.04.2009 № 512-З «О Стратегии социально-экономического развития Тамбовской области на период до 2020 гг.» // Тамбовская жизнь. –13 мая, 2009. – № 164 – 168 (25 063 – 25 067).

ционирования. Встраиваясь в общефедеральную структуру, региональные компоненты формируют единое управленческое пространство федератив-ного государства.

С этой точки зрения проблема синхронизации федерального и регио-нального управления является важнейшей задачей, от решения которой во многом зависит дальнейшее развитие российского федерализма.

Помимо реализации задач, связанных с формированием единого управленческого пространства, не менее значимыми являются следующие проблемы.

1. Отсутствие на федеральном уровне должного правового регули-рования вопросов организации системы регионального управления суще-ственно понижает эффективность управления в общенациональном мас-штабе. Например, в действующем законодательстве используется понятие «система государственного регионального управления»¹³, хотя его норма-тивное определение отсутствует. Таким образом, деятельность правопри-менителя лишена концептуальной основы. Также очевидна нехватка пра-вовых средств, прежде всего нормативных актов, позволяющих объеди-нить перечисленные выше элементы регионального управления в единый механизм.

В этом смысле Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ явно не-достаточно, так как он регулирует лишь отдельные аспекты отношений уровня федерации – субъект федерации. Остальное законодательство с точ-ки зрения необходимости создания единой системы управления ещё более фрагментарно. Как правило, оно посвящено решению конкретных вопросов взаимодействия и редко выходит на уровень системного подхода.¹⁴

Неопределённость правого регулирования федеральным законодате-лем вопросов государственной поддержки общественных объединений до некоторых пор являлась самой острой проблемой в указанной сфере, что не позволяло на региональном уровне разработать полноценные механиз-мы привлечения общественных объединений к решению общественно значимых задач и проектов.

2. Начатая в рамках административной реформы работа по уточне-нию функций и полномочий государственных органов власти должна быть продолжена. Невозможно добиться повышения эффективности государст-венного управления в условиях избыточности и дублирования государст-венных функций, когда механизм управления в значительной степени рабо-

¹³ Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.» // Собрание законодательства РФ. – 2008. – № 47. – Ст. 5489.

¹⁴ Постановление Правительства РФ от 08.12.2008 № 924 «О порядке заключе-ния и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий».

тает в холостую. Тем более при такой системе государственного регулиро-вания практически отсутствует мотивация и возможности для использова-ния в управлении потенциала общественных институтов.

Об актуальности указанной проблемы свидетельствуют результаты работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы. В своё время комиссией было проанализировано 5634 функции федеральных органов государственной власти, из них признано избыточ-ными – 1468, дублирующими – 263, требующими изменения – 868 ¹⁵. Сле-дует учесть, что выполнение каждой функции требует значительных ор-ганизационных, кадровых и материальных ресурсов.

3. Внедрение в органах исполнительной власти принципов и проце-дур управления по результатам, применение технологий оценки регули-рующего воздействия позволит более чётко формулировать цели управле-ния, эффективно осуществлять контроль за исполнением решений, повы-сить эффективность использования ресурсов, обоснованно определить направления развития системы управления.

4. Правовой нигилизм и коррупция в деятельности органов публич-ной власти всё чаще становятся причиной дегенерации государственного управления (убийство в ст. Кущевская, «прокурорское казино», факты не-законного применения насилия представителями органов правопорядка).

В информационном обществе факты злоупотреблений представителей публичной власти сразу же становятся общеизвестными в мельчайших деталях. В результате государственная власть лишается значительной степени своей легитимности. К сожалению, важность указанной пробле-мы нашим государством пока не до конца осознаётся.

5. Организационная, кадровая и ресурсная слабость большинства общественных институтов во многом является традиционной для нашей страны. В своём настоящем состоянии, за исключением нескольких полу-государственных структур, общественные институты не могут быть ак-тивными субъектами управленческой деятельности.

Таким образом, необходимость соответствия системы управления новому цивилизационному укладу становится всё более очевидной. Од-ним из вариантов решения проблемы видится не только в модернизации самого государства, хотя это также очень важно, но и в широком подклю-чении общественных институтов к управленческим процессам и приня-тию ответственных решений.

Уже сейчас в качестве первых попыток или форм реализации новых принципов управления, основанных на сотрудничестве государства и об-щественных институтов, может быть отмечено следующее.

¹⁵ Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2010 гг.» // Собра-ние законодательства РФ. – 2005. – № 46. – Ст. 4720.

6. Реализация задач административной реформы 2006 – 2010 гг. предусматривала: повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества; внедрение принципа информационной открытости и повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти; создание механизма досудебного обжа-лования гражданами и организациями действий и решений органов ис-полнительной власти и должностных лиц.

7. Пробное внедрение механизмов аутсорсинга административно-управленческих процессов (Тамбовская область является одним из немно-гих регионов, в котором принят нормативный правовой акт о механизме аутсорсинга в деятельности органов исполнительной власти области¹⁶).

8. Появление законодательства о социально ориентированных орга-низациях.

9. Формирование общественных палат на федеральном и регио-нальном уровнях, создание институтов уполномоченных по правам чело-века и по правам ребёнка.

10. Нормативное обеспечение и организационная поддержка дея-тельности третейских судов.

11. Формирование государственной политики в сфере повышения правовой культуры населения и преодоления правового нигилизма¹⁷.

Отдельного внимания заслуживает законодательство о поддержке со-циально ориентированных организаций, основу которого составляет Феде-ральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

В соответствии с указанным законом, органы государственной вла-сти и органы местного самоуправления могут оказывать поддержку соци-ально ориентированным некоммерческим организациям при условии осуществления ими в соответствии с учредительными документами сле-дующих видов деятельности:

1) социальная поддержка и защита граждан;

2) подготовка населения к преодолению последствий стихийных бед-ствий, экологических, техногенных или иных катастроф, к предотвраще-нию несчастных случаев;

3) оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, социальных, националь-ных, религиозных конфликтов, беженцам и вынужденным переселенцам;

4) охрана окружающей среды и защита животных;

¹⁶ Постановление администрации Тамбовской области от 12.07.2007 № 775 «О механизме аутсорсинга в деятельности органов исполнительной власти области».

¹⁷ Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым 28.02.2011 № Пр-1168 утверждены «Основы государственной политики Российской Федера-ции в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан».

5) охрана и в соответствии с установленными требованиями содер-жание объектов (в том числе зданий, сооружений) и территорий, имею-щих историческое, культовое, культурное или природоохранное значение,

и мест захоронений;

6) оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе гражданам и некоммерческим организациям и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина;

7) профилактика социально опасных форм поведения граждан;

8) благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества;

9) деятельность в области образования, просвещения, науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, про-паганды здорового образа жизни, улучшения морально-психологического состояния граждан, физической культуры и спорта и содействие указанной деятельности, а также содействие духовному развитию личности.

Для признания некоммерческих организаций социально ориентиро-ванными федеральными законами, законами субъектов Российской Феде-рации, нормативными правовыми актами представительных органов му-ниципальных образований могут устанавливаться другие виды деятельно-сти, направленные на решение социальных проблем, развитие граждан-ского общества в Российской Федерации.

Оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям осуществляется в следующих формах:

1) финансовая, имущественная, информационная, консультационная поддержка, а также поддержка в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников и добровольцев социально ориен-тированных некоммерческих организаций;

2) предоставление социально ориентированным некоммерческим организациям льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законо-дательством о налогах и сборах;

3) размещение у социально ориентированных некоммерческих орга-низаций заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выпол-нение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;

4) предоставление юридическим лицам, оказывающим социально ориентированным некоммерческим организациям материальную под-держку, льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодатель-ством о налогах и сборах.

Таким образом, в рамках отечественной государственной системы управления активно формируются правовые механизмы привлечения негосударственных некоммерческих организаций к решению задач госу-дарственной социальной политики.

Приведённые примеры говорят о том, что элементы новой системы управления во многом спонтанно, но уже начинают появляться. Значи-тельная часть из них пока имеет формальный характер, но может быть в этом и заключается смысл эволюционного развития, без тяжёлых кризи-сов и потрясений.

1. Дайте характеристику современной системы государственного управления.

2. Какие средства оптимизации государственного управления Вы можете предложить.

3. Определите содержание понятия «региональная система государ-ственного управления».

4. Опишите механизм государственной поддержки социально ори-ентированных организаций в соответствии с Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».