Категории населения

Категория населения, которой необходимо создать определенный статус на территории государства независимо от того, являются ли эти лица апатридами де-юре или де-факто - это беженцы.

Беженцы - это лица, вынужденные покинуть свою страну из-за преследований (от политических до религиозных), военных действий или чрезвычайных обстоятельств.

В 1946 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Устав международной организации по делам беженцев, срок полномочий которой определялся на три года (за это время с проблемой беженцев предполагалось покончить). На сегодняшний день основные функции этой организации перешли к Управлению Верховного Комиссара ООН по делам беженцев. В 1951 г. была принята Конвенция о статусе беженцев, в соответствии с которой беженцам должен был предоставляться национальный режим в отношении таких прав, как свобода вероисповедания, а режим наибольшего благоприятствования - в отношении работы по найму, права объединения в профсоюзы и др., в области образования и т. д.

Право, касающееся экстрадиции (выдачи) и политического убежища, представляет собой еще одну область, где интересы индивида взаимосвязаны не только с его собственным государством.

В обычных условиях процесс экстрадиции согласуется с дружественной практикой. При этом соблюдаются принципы справедливости и получает признание заинтересованность государства, требующего выдачи лица, нарушившего его законы, в осуществлении юрисдикции. Более того, индивида лишают возможности избежать ответственности за обычные преступления. Однако нормы, предусматривающей выдачу преступника как обязанность, не существует (за исключением военных преступников) и даже при наличии договора о выдаче делается исключение для лиц, обвиняемых в политических преступлениях.

С конца XX века либеральные тенденции благоприятствовали распространению практики предоставления убежища политическим преступникам. Предпринимались попытки создать право убежища вместо имеющегося ныне у государств дискреционного права (то есть права выбора). Всеобщая декларация прав человека провозглашает право «искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем», однако, это право не может быть использовано лицом, которое преследуется за совершение неполитического деяния, противоречащего целям и принципам Устава ООН. Декларация ООН о территориальном убежище 1967 г. указывает право государств отказывать в предоставлении убежища лицам, в отношении которых есть серьезные основания полагать, что они совершили преступления против мира, человечества или военные преступления.

Основные последствия предоставления убежища:

Ø отказ в выдаче данного лица со стороны государства, предоставившего убежище;

Ø защита лица со стороны государства, предоставившего убежище в случае нарушения прав этого лица за рубежом (квазидипломатическая защита);

Ø ответственность государства, предоставившего убежище, за действия лица.

Основные препятствия праву убежища заключаются в трудностях двоякого рода: неопределенность понятия политических преступлений и имеющаяся в рамках военных и политических союзов тенденция отказывать в убежище лицам, которых союзные государства считают политически опасными.

Иностранцы. Правовой режим иностранцев на территориях других государств рассматривался на основе применения к ним двух стандартов.

Стандарт национального режима. Иностранец, согласно этому режиму, мог рассчитывать на равное к себе отношение на основании местного права, так как он подчиняется местным условиям со всеми, вытекающими отсюда, правами и обязанностями.

Общепризнанными считались и определенные сферы неравенства: невозможность пользоваться политическими правами, изъятия из экономической сферы, в некоторых случаях ограниченный доступ в судебные учреждения (может быть отказано в праве пользоваться услугами адвоката, либо внести залог в обеспечение судебных издержек). До 1940 г. стандарт национального режима пользовался очень большой популярностью, которая резко сошла на «нет»[1] с появлением принципа минимального международного стандарта.

Определение Постоянной комиссии по претензиям, учрежденной США и Мексикой выглядит следующим образом: «...правильность правительственных действий должна проверяться сравнением с международными стандартами... Обращение с иностранцами, чтобы составить международное правонарушение, должно выражаться в насилии, недобросовестности, преднамеренном невыполнении обязанностей или в форме необоснованных правительственных мер, столь далеких от международных стандартов, что каждый разумный и беспристрастный человек признал бы их необоснованность»[2]. Однако опыт латиноамериканских государств побуждает проявлять крайнюю осторожность, оперируя стандартами международного режима. Государство во всех случаях не может избегать ответственности на том основании, что граждане и иностранцы пользовались одинаковым режимом (допустим, внутренние законы предусматривают обязательную стерилизацию), а с другой стороны, применение к иностранцам «международных стандартов» в тех случаях, когда собственное население явно ущемляется в правах, может привести к социальному взрыву.

Попыткой синтезировать концепцию прав человека с принципами, регламентирующими обращение с иностранцами, выразились в Декларации оправах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают 1985 г. основные положения:

1) государство самостоятельно устанавливает правовой режим для иностранцев, основываясь на своих международных обязательствах, в том числе и по правам человека;

2) иностранец обязан подчиняться и соблюдать законы страны пребывания, в противном случае он несет ответственность наравне с гражданами страны пребывания;

3) иностранец обладает правами и свободами, предоставленными государством пребывания в соответствии с его национальным законодательством и обязательствами по международному праву;

4) массовые высылки иностранцев, законно находящихся на территории государства пребывания, недопустимы. Индивидуальная высылка должна быть обоснована и выполняться только с принятием законного решения;

5) иностранец имеет право на защиту со стороны своего собственного государства, для чего ему предоставляется свободный доступ в дипломатические и консульские учреждения своей страны.

Важное значение имеет дипломатическая защита, осуществляемая государством в отношении своих граждан. Если гражданам одного государства причинен вред каким-либо учреждением другого государства, за которое оно несет правовую ответственность, то государство, гражданами которого являются лица, понесшие ущерб, может предъявить иск на международном уровне вне зависимости от того, причинен ли ущерб на территории государства-ответчика либо в открытом море, либо в космосе или на ничейной территории.

Естественно, прежде всего, этот вопрос возникает, если иностранец и его имущество находятся на территории какого-либо государства.

В принципе, вопрос об объеме дееспособности иностранцев в пределах территории чужого государства решается внутренним законодательством: государство может вообще не допустить иностранцев на свою территорию либо установить определенные критерии их допуска.

Внутренняя экономическая политика и некоторые аспекты внешней политики могут привести к ограничениям экономической деятельности иностранцев: например, запрещение или регламентация приобретения иностранцами недвижимости, судов, самолетов и т. п., или занятие некоторыми профессиями.

Положения относительно допуска иностранцев, содержащиеся в договорах о дружбе, торговле и мореплавании, ограничиваются ссылками на «публичный порядок», мораль, здоровье и безопасность.

До недавнего времени не вызывало сомнений, что высылка тоже относится к исключительной компетенции государства. Эта точка зрения подверглась серьезной критике по следующим основаниям:

Ø необходима обоснованная причина для высылки иностранцев, в противном случае возникает вопрос о злоупотреблении властью;

Ø принципы гуманности и запрещение геноцида должны поставить вне закона определенные виды массового изгнания и преследования лиц. Высылка, наносящая определенный ущерб государству, граждан которого она касается и которое вынуждено принимать группы лиц без должного уведомления, дает основание для иска о возмещении упущенной выгоды;

Ø высылка лиц, которые в силу своего длительного проживания приобрели прежде всего prima facie (фактическое гражданство) государства пребывания, не относится к области усмотрения, поскольку существование неясности относительно гражданства лица ставит под вопрос самое право на высылку.

Современная практика дипломатической защиты зародилась в конце XIX века, когда исчез особый институт репрессалий, дающий гражданам, понесшим ущерб от иностранцев, неограниченное право «ведения частной войны». В течение ста лет, начиная с 1840 г., было создано более 60 смешанных комиссий по претензиям для разбора споров, возникших в связи с причинением вреда иностранцам. С возникновением ООН ситуация с правовым регулированием положения иностранцев стала понемногу стабилизироваться. Правовая аргументация, выдвигаемая в связи с конкретными вопросами, опиралась на небольшое число общих принципов:

1. Во всех случаях признается, что существует презумпция, согласно которой управление лицами и имуществом, относится к внутренней юрисдикции государства. Известны и давно установившиеся исключения, поддерживаемые обычаем или договором.

Таким образом, территориальная компетенция государства существует, и иностранца допускают по усмотрению суверена на территорию государства как гостя, который в качестве такового обязан подчиняться местному праву юрисдикции. Если же иностранец приобретает домицилий (юридически значимое местожительство), он тем более обязан подчиняться местным требованиям, включая, возможно, обязанность службы в ВС.

2. В случае, когда власти государства причиняют ущерб иностранному гостю в форме, например, грубого обращения, допускаемого полицейскими властями, позиция права ясна: ответственность несет государство пребывания. Однако для того, чтобы собственное государство иностранца могло подать иск, должно быть выполнено одно условие. Сам иностранец должен исчерпать все возможные средства защиты, предоставляемые местными судами (дело в том, что незначительные иски частных лиц лучше разрешаются внутренними судами, и правительства отнюдь не приветствуют умножение числа исков, требующих дипломатического вмешательства). Поэтому для иностранца, в особенности имеющего за границей постоянное местожительство, было бы вполне разумно подчиниться местной системе правосудия.

Куда большие трудности возникают, когда иностранцу наносится ущерб действием или бездействием, казалось бы относящимся к области нормального осуществления власти административными органами.

Наиболее распространены в этой области случаи недостаточной эффективности судебных органов, когда речь идет о действиях, нарушающих законодательство (местное), затрагивающее интересы иностранцев - так называемый «отказ в правосудии». Или случаи проведения общих законодательных мер, не направленных против иностранцев как таковых, но затрагивающих право собственности и пользования имуществом, принадлежащим иностранцам.