Территориальная организация МСУ в России

Тема 1. Предмет и задачи курса. Основы муниципального управления.

1. Необходимость местного самоуправления. Основные понятия и термины

2. Территориальная организация МСУ в России.

3. Теории, признаки и функции местного самоуправления.

4. Система местного самоуправления: понятие, элементы, цели.

5. Принципы муниципального управления.

6. Исторические корни местного самоуправления в России.

Необходимость местного самоуправления. Основные понятия и термины

Новая региональная политика РФ является одним из приоритетных направлений реформирования нашего общества и государства. Особое значение для стратегии и тактики региональной политики имеет: определение и разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти федерального и региональных центров и органов местного самоуправления.

           Народ как источник политической власти в государстве может осуществлять свое право на управление государственными и общественными делами более полно и непосредственно именно на местном уровне. В обществе, где местная власть наделена реальными полномочиями, ликвидируется отчуждение народа от власти.

           Развитие рынка в муниципальных образованиях, серьезно различающихся в экономическом плане, историческом, национальном и природном развитии, требует формирования нового механизма функционирования различных форм собственности и управления.

           В связи с этим особое значение приобретает такая отрасль науки управления как местное самоуправление – это область управления, формирующая навыки, позволяющие производить анализ развития экономики муниципальных образований.

           В нашей стране основы местного самоуправления впервые были определены Законом СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Закон не только восстановил понятие местного самоуправления, но и определил важнейшую основу его деятельности – коммунальную (муниципальную) собственность. Более детально правовой статус местного самоуправления установил Закон РСФСР от 6 июля 1992 года № 1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Его принятие было связано с внесением принципиального положения в действовавшую Конституцию РСФСР о том, что местные Советы более не входят в единую систему представительных органов государственной власти.

Реально местное самоуправление стало осуществляться после принятия в 1995 году в федерального закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 12 августа 1995 года. Этот закон определяет муниципальное образование следующим образом:

           Муниципальным образование (МО) – это город, сельское поселение или несколько поселений, объединенных общей территорией или часть поселения или иная населенная территория в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.               

           Местное самоуправление   (МСУ) в РФ закон трактовал как самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения, осуществляемая непосредственно населением или через органы местного самоуправления.

           В 2003 г. был принят новый закон «Об общих принципах…», который дал новое определение МСУ и МО.

           МСУ – самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

           В ныне действующем определении муниципального образования не установлены основные характеристики, которыми должна обладать территория для получения статуса муниципального образования, а лишь перечислены их разновидности. Муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения

 

К органам местного самоуправления относятся выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти (городские и районные администрации, городские думы, собрания депутатов.). В связи с существованием органов местного самоуправления появилось такое понятие как муниципальная служба – то есть профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

           Еще раз отметим, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами за исключением нескольких случаев не допускается (см.тетрадь).

 

Территориальная организация МСУ в России

Вся территория Российской Федерации, согласно федеральному закону 131-ФЗ, разграничивается между муниципаль­ными образованиями. В Законе четко определена необходимость создания различных типов муниципальных образований, в том числе сложносоставных, включающих в себя другие муниципальные образования, т.е. согласно закону в России вводится двухуровневая структура местного самоуправления. Определено, что местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях – городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах, городских округах с внутригородским делением, городских районах городских округов и на внутригородских территориях городов федерального значения (п. 1 ст. 10 Закона)

           Законом 131-ФЗ установлено, что определение границ муниципальных образований – это полномочие субъектов РФ.

           Рассмотрим основные виды муниципальных образований и правила установления их границ.

Первичным уровнем территориальной организации местного самоуправления становятся поселения (городские, сельские). Второй уровень образуется на базе муниципальных районов и в некоторых случаях в составе городских округов. При этом наличие поселений и городских районов в каждом субъекте РФ является обязательным.

Сельское поселение – это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Границы сельского поселения устанавливаются с учетом 2-х принципов:

1. численность населения. В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, 1 сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);

2. принцип пешей доступности: границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня (8 часов) для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения.

Городское поселение – город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями), в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальные районы объединяют в себе территории всех поселений (и городских и сельских), а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории.

Границы муниципального района устанавливаются с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района.

Поселения и районы имеют различный перечень вопросов местного значения, поскольку назначение каждого из видов муниципального образования – различное: органы местного самоуправления муниципального района в отличие от органов местного самоуправления поселения должны решать задачи межпоселенческого характера.

 

Особым видом муниципального образования является городской округ. До недавнего времени закон давал такое определение: городской округ – это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Как правило городскими округами становились крупные города, обладающие всей необходимой инженерной и социальной инфраструктурой для реализации максимально большого перечня вопросов местного значения.

 

С 15 апреля 2017 г. вступили в силу изменения в закон 131-ФЗ, касающиеся городских округов. Теперь городской округ – это один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Границы городского округа устанавливаются с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав городского округа.

По  закону, статусом городского округа обязательно должны наделяться наукограды и закрытые административно-территориальные единицы (ЗАТО). Например, в Саратовской области 4 городских округа: г. Саратов и 3 ЗАТО (поселок Светлый, Михайловка, и г. Шиханы).

В 2014 году в закон № 131-ФЗ были внесены дополнения, согласно которому появились новые виды муниципальных образований. Они предусматриваются только в том случае, когда городской округ имеет в своем составе самостоятельно выделенные районы (например, г Саратов разделен на 6 районов: Ленинский, Волжский, Заводской …)

Городской округ с внутригородским делением – городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта РФ образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования.

Внутригородской район – внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением.

Согласно закону, в ряде муниципальных образований местное самоуправление имеет свои особенности, связанные с особыми задачами, выполняемыми такими муниципальными образованиями (ЗАТО, наукоград, приграничная территория) или особым месторасположением (внутригородские территории городов федерального значения)….. (см. тетрадь)

Таким образом, местное самоуправление должно развиваться не только в городских центрах и поселках, но и на всех сельских территориях, и не только в крупных и средних, но и в небольших населенных пунктах.

При установлении размеров территорий каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противоположные тенденции:

1. Приближение местной власти к населению. Определяющим фактором является наличие местного сообщества, в интересах которого и осуществляется местное самоуправление. Интересы местного сообщества диктуют следующие принципы территориальной организации:

- принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании населением общих интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения;

- принцип подконтрольности органов и должностных лиц МСУ населению, требующий максимально возможной ограниченности территорий, что позволяет населению оперативно реагировать на действия местной власти;

- принцип доступности органов МСУ для граждан в течение короткого времени. Выполнение этого условия определяется развитостью транспортной инфраструктуры.

2. Укрупнение самоуправляемых единиц, обеспечивающее на территории муниципального образования необходимый экономический потенциал, развитую инженерную инфраструктуру, которая необходима для эффективного решения вопросов местного значения и оказания услуг населению.

Статья 11 Закона, определяет критерии установления границ муниципальных образований, Статья 12 – изменение границ муниципального образования (изучить самостоятельно).