Тема 7. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления

 

Местное самоуправление населением может осуществляться через различные организационные формы, которые условно можно разделить на 2 группы:

1. формы прямого волеизъявления (непосредственное осуществление самоуправление): местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, голосование по вопросу изменения границ МО, сход граждан.

Формы прямого волеизъявления как вид организационных форм отличаются следующими видовыми признаками:

· при их использовании решение обязательно на всей территории муниципального образования;

· оно обладает на данной территории высшей юридической силой и обеспечивается принудительной силой государства;

· формы прямого волеизъявления, как и органы МСУ, являются каналами публичной власти.

2. формы, которые лишь обеспечивают участие граждан в осуществлении самоуправления: правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрание (конференция) граждан, опрос граждан, обращения граждан в органы МСУ, другие формы участия в осуществлении местного самоуправления, не противоречащие Конституции РФ.

Эти формы, хотя и являются организационными формами осуществления местного самоуправления, не служат каналами публичной власти. Это организационные формы сугубо общественного характера, посредством которых либо вовсе не выносятся решения, а принимаются лишь рекомендации, запросы и пожелания, которые для своей реализации требуют решений органов МСУ, либо вынесенные с их помощью решения распространяются на часть территории муниципального образования, население которой добровольно принимает на себя обязательство следовать этим решениям. Такие решения не могут иметь обязательной силы на всей территории муниципального образования, обеспечиваться принудительной силой государства. По своей природе они являются общественными (гражданскими) решениями.

 

 Формы прямого волеизъявления

Местный референдум – это голосование граждан, постоянно проживающих в границах муниципальных образований, по вопросам местного значения, отнесенных законодательством к компетенции местного самоуправления. Он является высшим непосредственным выражением воли участвующих в его проведении граждан.

Нормативно-правовое регулирование вопросов подготовки и проведения референдумов относится к полномочиям РФ, субъектов РФ и муниципальных образований (ФЗ № 67-ФЗ от 12.06.2002 г. «О гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан РФ», Закон Саратовской области «О референдумах в Саратовской области» № 121-ЗСО от 12.12.2005.)

ФЗ «О гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан РФ» устанавливает, что на местный референдум не могут выноситься следующие вопросы:

1. о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов МСУ, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, проведения досрочных выборов или их отсрочке

2. о персональном составе органов МСУ

3. об избрании депутатов и должностных лиц, назначения или освобождения их от должности

4. принятие или изменение местного бюджета, исполнение и изменение финансовых обязательств МО

5. о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.    Других ограничений быть не может.

Субъект РФ и муниципальное образование в своих нормативно-правовых документах, регулирующих вопросы проведения местного референдума, могут предусмотреть перечень вопросов, которые в обязательном порядке должны выноситься на местный референдум.

Закон 131-ФЗ жестко устанавливает, что решение вопроса о введении и использовании разовых платежей граждан в форме самообложения, должно осуществляться на основе референдума (схода граждан) ст. 56.

Местный референдум должен проводиться на всей территории муниципального образования.

Инициаторами проведения местного референдума могут быть:

· граждане РФ старше 18 лет, проживающие в муниципальном образовании (инициативная группа не менее 10 человек).

· Избирательные объединения или др. общественные объединения, устав которых допускает участие в выборах или местном референдуме. Должны быть зарегистрированы не менее 1 года, прежде чем получат такое право.

· Представительный орган совместно с главой местной администрации.

Законом субъекта РФ этот список может быть расширен.

Инициативная группа должна обратиться с ходатайством о регистрации инициативной группы в избирательную комиссию муниципального образования (комиссию референдума). 

Комиссия референдума в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение:

в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям законодательства – о направлении их в представительный орган муниципального образования;

в противном случае – об отказе в регистрации инициативной группы.

Представительный орган муниципального образования обязан:

- в течение 20 дней со дня поступления ходатайства и приложенных к нему документов проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум;

- не позднее чем через пять дней со дня поступления ходатайства уведомить об этой инициативе областную Думу, Губернатора области, областную комиссию.

Если представительный орган муниципального образования признает, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает требованиям законодательства, комиссия референдума в течение 15 дней осуществляет регистрацию инициативной группы, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации.

В поддержку проведения местного референдума необходимо собрать подписи в количестве, равном 5% от числа участников местного референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования, но не может быть менее 25 подписей.

Период сбора подписей участников референдума в поддержку инициативы проведения местного референдума - 20 дней.

В поддержку инициативы проведения местного референдума, выдвинутой совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, инициативная группа не создается, подписи участников референдума не собираются.

Представительный орган муниципального образования в 30-дневный срок со дня получения документов, необходимых для назначения референдума, принимает решение о назначении местного референдума. Если представительного органа нет либо он не принимает решение в срок – местный референдум назначается судом.

Голосование на местном референдуме должно быть проведено не позднее чем через 60 и не ранее чем через 50 дней со дня принятия решения о назначении референдума.

Местный референдум признается избиркомом состоявшимся, если в нем приняло участие не менее половины зарегистрированных участников. Решение принятым – если за него проголосовало более 50% пришедших на референдум.

Итоги голосования и принятое решение должно быть опубликовано (обнародовано) избирательной комиссией муниципального образования.

Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления.

Решения, принятые на местном референдуме, имеют обязательный характер для органов местного самоуправления и должностных лиц местной администрации, предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории местного самоуправления, а также для граждан. Если для реализации решения, принятого на местном референдуме необходимо принятие нормативного правового акта, то в течение 15 дней после вступления в силу указанного решения представительный орган муниципального образования должен определить срок подготовки и принятия нормативного правового акта, но не более 3-х мес.

Решение о проведении местного референдума или принятое на нем решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами МСУ, прокурором, органами федеральной власти по следующим основаниям:

· Нарушение процедур инициирования проведения местного референдума, принятия решения о нем.

· Вынесение на референдум вопросов, которые не могут там решаться.

Муниципальные выборы

Выборы – самая массовая форма прямого волеизъявления народа, посредством которой образуются представительные органы МСУ, а также получает полномочия глава муниципального образования.

Выборы в органы МСУ в соответствии с ч. 1 ст. 23 закона 131-ФЗ проводятся с целью избрания депутатов, членов выборного органа МСУ, выборных должностных лиц МСУ на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

 Организацию и проведение выборов регламентируют законодательные и нормативно-правовые акты федерального, регионального и местного уровней управления.

На федеральном уровне действуют:

1. Конституция РФ. Определяет саму систему местного самоуправления и закрепляет право граждан избирать и быть избранными в органы МСУ.

2. Федеральный закон № 131-ФЗ. Определяет муниципальные выборы как одну из форм непосредственного осуществления населением МСУ.

3. ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». Определяет общий порядок проведения выборов в РФ, содержит гарантии их проведения в случае отсутствия необходимой правовой базы на региональном и муниципальном уровнях, регламентирует отдельные, значимые стороны муниципальных избирательных отношений.

4. ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы МСУ». Данный закон применяется в части не урегулированной законами субъектов РФ и нормативно-правовыми актами органов МСУ, при нарушении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы МСУ.

На региональном уровне действуют:

1. Конституция (устав) субъекта РФ.

2. Законы субъекта РФ. Законами субъектов РФ определяется порядок выборов в органы МСУ, могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданами пассивного избирательного права, связанные с достижением определенного возраста, дополнительные гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов.

В Саратовской области в сфере организации и проведения муниципальных выборов действует Закон «О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области «№ 107-ЗСО от 31.10.2005.

 На муниципальном уровне действуют:

Устав муниципального образования. В соответствии с федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» уставом муниципального образования определяются:

- структура и порядок формирования органов МСУ, в т.ч. круг органов МСУ, формируемых на муниципальных выборах

- наименование выборных органов и должностных лиц МСУ

- срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов, выборных должностных лиц МСУ

- органы (должностные лица) МСУ, уполномоченные принимать решения о назначении выборов органов и должностных лиц МСУ

- сроки назначения муниципальных выборов

- положение избирательной комиссии муниципального образования в системе органов МСУ, число ее членов, полномочия

- дополнительные условия реализации гражданином РФ пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более установленного количества сроков подряд.

В уставе или нормативно-правовых актах муниципального образования также должны быть урегулированы следующие вопросы:

- придание избирательной комиссии МО статуса юридического лица

- возможность работы членов избирательной комиссии МО, являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса на постоянной основе, размер и виды их денежного содержания и иных выплат, уровень социального обеспечения, вопросы замещения ими должностей муниципальной службы

- утверждение схемы избирательных округов при избрании выборных органов МСУ (полномочие отнесено к ведению представительного органа).

Федеральный закон об основных гарантиях закрепляет ряд особенностей избирательного процесса при проведении выборов в органы МСУ:

1. Срок, отведенный на выдвижение кандидатов и их поддержку должен быть не менее 20 дней.

2. На муниципальных выборах, на которых избирательные округа образуются в соответствии со сред­ней нормой представительства, не превышающей 5 тысяч избирателей, кандидаты не обязаны представлять всоответствующую избирательную комиссию сведения о размере и об источниках доходов и сведения об имущест­ве, принадлежащем им на праве собственности, если иное не установлено законом субъекта РФ.

3. При проведении выборов в представительные органы му­ниципальных образований со средней нормой представи­тельства избирателей менее 10 тыс. сбор подписей избира­телей в поддержку кандидатов может не проводиться, ес­ли законом субъекта РФ предусмотрен иной порядок выдвижения кандидатов (например,  уведомительный порядок выдвижения с последующей ре­гистрацией).

4. Федеральный закон об основных гарантиях как исклю­чение из принципа альтернативности выборов допускает возможность (если это будет предусмотрено в законе субъекта РФ) проведения голосования на муниципальных выборах по одной кандидатуре; при этом кандидат будет считаться избранным, если за него проголо­совало не менее 50 процентов избирателей, принявших участие в голосовании.

5. Устанавливая общий принцип обязательности освобож­дения лиц, находящихся на государственной службе, от выполнения должностных (служебных) обязанностей на время их участия в выборах, Федеральный закон об основ­ных гарантиях предоставляет субъектам РФ право в своих законах установить возможность неприменения этого правила на муниципальных выборах в избиратель­ных округах, на территории которых зарегистрировано не более пяти тысяч избирателей. Для таких округов законом субъекта Федерации может быть сделано исключение и в вопросе образования кандидатами избирательных фондов: при условии, что финансирование кандидатом своей избирательной кампании не проводится, создание таким кандидатом избирательного фонда не обязательно.

6. В избирательных бюллетенях есть возможность проголосовать «против всех».

Организацию подготовки и проведения муниципальных выборов по общему правилу осуществляют избирательные комиссии муниципальных образований. Избирательная комиссия муниципального образования может создаваться в каждом муниципальном образовании.

К полномочиям избирательной комиссии муниципального образования относятся:

1. Контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ на территории муниципального образования

2. Обеспечение реализации мероприятий, связанных с подготовкой и проведением муниципальных выборов в т.ч.:

- организация финансирования подготовки и проведения выборов

- руководство деятельностью нижестоящих избирательных комиссий

- регистрация кандидатов на должность главы муниципального образования, списков кандидатов в депутаты представительного органа МСУ, избирательных блоков

- утверждение форм избирательных бюллетеней и иных избирательных документов

- определение результатов выборов и их опубликование

- рассмотрение жалоб на действия нижестоящих избирательных комиссий

Формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществляется представительным органом муниципального образования в количестве, установленном законом субъекта РФ или уставом муниципального образования, следующим образом:

- не менее 50% назначается по предложению политических партий, избирательных объединений, блоков, чьи списки кандидатов допущены к распределению мандатов в Государственной Думе, законодательном органе субъекта РФ, представительном органе муниципального образования (в случае, если весь орган или его часть формируются по пропорциональной избирательной системе)

- не менее 2-х членов назначается по предложению избирательной комиссии субъекта РФ.

Срок полномочий избирательной комиссии муниципального образования составляет 5 лет.

 

Одним из ключевых факторов, влияющих на организацию и проведение выборов, является тип избирательной системы. Существуют различные избирательные системы. Они различаются: во-первых, по тому, какие именно органы и должностные лица избираются, во-вторых, по способу определения победителей, в-третьих, по ограничениям, выдвигаемым к кандидатам.

 Избирательная система – совокупность норм, регулирующих порядок выдвижения кандидатов, проведения и определения результатов голосования, распределения мандатов между кандидатами и других процедурных вопросов. В основном используются 2 системы: мажоритарная и пропорциональная.

Определение типа избирательной системы, используемой на муниципальных выборах, должно быть сделано в законе субъекта РФ, причем для субъекта Федерации есть 2 альтернативных варианта решения данной задачи:

· тип избирательной системы жестко закрепляется

· выбор типа предоставляется муниципальному образованию с последующим закреплением в Уставе муниципального образования.

Мажоритарная система – это такой порядок определения результатов голосования, при котором избранным считается кандидат, набравший большинство голосов. Данная система всегда используется на выборах должностного лица (главы муниципального образования)

Существуют три основных подвида мажоритарной избирательной системы

Мажоритарная система относительного большинства – избранным считается кандидат, получивший наибольшее количество голосов по сравнению с другими. 

Преимуществом этой системы является то, что она всегда результативна, т.е проходит в первый тур без дополнительного финансирования на второй тур.

Недостатком этой системы является то, кандидат может быть избран «подавляющим меньшинством», что может осложнить его последующие отношения с большинством избирателей, что нередко приводит к инициированию избирателями процедуры отзыва.

Мажоритарная система абсолютного большинства. При которой избранным считается кандидат, получивший более половины голосов избирателей, участвовавших в выборах (50% голосов плюс один голос).

Достоинством системы абсолютного большинства по сравнению с большинством относительным является то, что избранного кандидата поддерживает действительно большинство проголосовавших избирателей. Недостатком – нерезультативность, так как при первоначальном голосовании трудно собрать более половины голосов, поэтому используется «второй тур» (повторное голосование).

Мажоритарная система квалифицированного большинства – избранным считается кандидат, получивший заранее установленное число голосов (2/3, 3/4) причем квалифицированно большинство всегда больше абсолютного. Данная система применяется очень редко.

Избирательные округа. Важным вопросом при выборе мажоритарной избирательной системы для проведения вы­боров депутатов представительного органа муниципально­го образования является определение, по каким избира­тельным округам будут проводиться выборы. При проведе­нии выборов депутатов могут образовываться одномандатные и многомандатные избирательные округа.

Одномандатный избирательный округ –это округ, вкотором избирается один депутат. Преимущество использо­вания одномандатных округов заключается в более широ­ких возможностях для избирателей поддерживать связь с избранным ими депутатом, в отличие от многомандатного округа, в котором значительно большее количество избира­телей избирает несколько депутатов. При голосовании в одномандатном округе избиратель в большей степени ориен­тируется на личность кандидата, чем на его партийную принадлежность.

Многомандатный избирательный округопределяется в Федеральном законе об основных гарантиях как избира­тельный округ, в котором избираются несколько депутатов и в котором за каждого из них избиратели голосуют персо­нально. Многомандатные округа позволяют с большей объ­ективностью отразить волю избирателей по сравнению с одномандатными, в которых избиратель вынужден голосо­вать только за одного кандидата.

Федеральный закон об основных гарантиях предъявляет
к порядку образования одномандатных и многомандатных
избирательных округов жесткие требования, касающиеся
равенства по числу избирателей. Допустимое отклонение от
средней нормы избирателей (то есть от числа избирателей
полученного в результате деления общего их числа в муниципальном образовании на число распределяемых мандатов) в одномандатном округе не может превышать 10%, а в трудно доступных и отдаленных местностях – 15%.

 При образовании многомандатного избирательного округа те же предельные отклонения установлены в отношении средней нормы избирателей, умноженной на число мандатов, распределяемых в многомандатном округе. При образовании избирательных округов на территори­ях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение должно быть не больше 30%. Избирательные округа не могут состоять из территорий не граничащих между собой.

Образование многомандатных избирательных округов целесообразно, когда невозможно разделить территорию муниципального образования на одномандатные избира­тельные округа с соблюдением требования равенства ок­ругов по числу избирателей с предельно допустимым отк­лонением в 10%, а также с учетом административно-территориального деления муниципальных образо­ваний. Такая проблема возникает в основном в муници­пальных районах, когда при делении территории района на равные одномандатные избирательные округа может получиться ситуация, при которой избирательный округ должен будет включать в себя территории разных муни­ципальных образований – поселений. Использование мно­гомандатных округов позволяет более рационально «наре­зать» территорию муниципального района с соблюдением равенства числа избирателей, приходящегося на один де­путатский мандат.

Федеральный закон об основных гарантиях (п. 8 ст. 18) ограничивает число мандатов, подлежащих распределению в многомандатном округе, пятью. Исключение из этого правила касается вы­боров депутатов представительного органа муниципально­го образования, когда избирательный округ образован в пределах избирательного участка.

В многомандатном округе избиратель может обладать как числом голосов, равным количеству распределяемых мандатов, так и меньшим количеством голосов. Количество голосов, которыми обладает избиратель в многомандатном округе, закрепляется законом субъекта РФ о выборах в органы МСУ. К оп­ределению количества голосов у избирателя закон предъяв­ляет особые требования в ситуациях, когда на одних и тех же выборах образуются и одномандатные, и многомандат­ные округа либо многомандатные округа с разным числом мандатов.

Одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа образуются сроком на 10 лет на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории муниципального образования