Форма и структура конституции

Содержание конституции проявляется в ее форме, представ- ляющей собой способ организации заключенного в ней правового материала. Традиционно конституционная доктрина делила по форме конституции на писаные и неписаные. Но такое деление в действительности совпадает с различением понятий формальной и материальной конституции. Первая, как отмечалось выше, пред- ставляет собой основной закон, обладающий высшей юридической силой, принимаемый и изменяемый в особом порядке, отличном от порядка принятия и изменения других законов. Такой конститу- ции в настоящее время не имеют три страны: Великобритания, Новая Зеландия, Израиль, которые обычно приводятся в качестве примера стран, где нет писаной конституции. Однако в этих стра- нах значительная часть общественных отношений, связанных с организацией и осуществлением государственной власти, регули-

 

¹ Report of the Constitution Drafting Committee. Vol. 1. P. VI.

руется законодательством (при всем значении конституционных обычаев в первых двух). Если говорить о Великобритании, то к нему, помимо так называемых исторических документов или «библии английской конституции» (Великая хартия вольностей 1215 г., Петиция о правах 1628 г.. Билль о правах 1689 г., Акт о престолонаследии 1701 г.), относятся многочисленные статуты, принятые за последнее столетие (например, законы 1911 и 1949 гг. о парламенте, консолидированный закон 1983 г. о на- родном представительстве, закон 1986 г. о расовых отношениях и др.).

В Новой Зеландии в 1986 г. принят конституционный акт, ко- торый свел основные положения конституционного значения в единый документ^[209]. Однако ни по своему содержанию, ни по сво- ей юридической силе (он изменяется как обычный закон) этот документ не может рассматриваться как конституция в формаль- ном смысле.

В Израиле с 1958 по 1984 гг. Кнессет (парламент) принял восемь так называемых основных законов (о Кнессете, о землях Израиля, о президенте, о правительстве, о государственной эко- номике, об армии, об Иерусалиме — столице Израиля, о судо- устройстве)^[210]. Эти законы и составляют «конституцию», хотя, как отмечают израильские юристы, они «не могут рассматриваться как имеющие конституционное значение». Несмотря на свое на- звание «основные», эти законы принимаются и изменяются в том же порядке, что и другие. Единственное их отличие состоит в том, что они не могут быть приостановлены, изменены поста- новлениями о чрезвычайном положении. Только в законе о Кнес- сете одна статья является укрепленной, то есть для ее изменения требуется абсолютное большинство (проведение парламентских выборов по пропорциональной системе и общенациональному из- бирательному округу). В последующие годы были приняты и дру- гие законы, которые, хотя и не именуются основными, относятся к ним по своему содержанию. Всего, по мнению спикера Кнессе- та, конституционный характер имеют 22 закона^[211].

Таким образом, в указанных странах действует конституция не в формальном, а в материальном смысле, которая в значи- тельной своей части является писаной. Причины, по которым в рассматриваемых странах до сих пор нет писаной конституции в формальном смысле, специфичны в каждой из них. В Великобри- тании это, например, вековые традиции, которые трудно преодолеть, хотя в последние десятилетия среди политиков и юристов растет число сторонников принятия конституции. Обусловлено это возникновением новых политических и конституционных проблем, связанных с событиями в Северной Ирландии, ростом национально-политического движения в Шотландии и Уэльсе, вступлением

1

Великобритании в Европейский союз. В Израиле Декларация о независимости от 14 мая 1948 г. предусматривала проведение выборов в Учредительное собрание для разработки и принятия кон- ституции. Однако выборы не были проведены, а Кнессет первого созыва, избранный в 1949 г., уполномочил свой комитет по кон- ституционным вопросам подготовить проект конституции, каждая глава которой «должна быть самостоятельным основным законом, а в совокупности составлять конституцию государства»². Приня- тые Кнессетом восемь основных законов, как отмечалось, не стали конституцией в формальном смысле. Сложившееся положение объясняется, по мнению израильского политолога Е. Гутмана, длящейся борьбой между сторонниками светской и теократичес- кой концепциями по вопросу о роли религии в государстве и пра- вовой системе. Первые выступают за принятие светской консти- туции, вторые вообще отрицают необходимость в другой консти- туции, помимо торы, рассматриваемой ими как основной закон. Их устраивает сложившееся статус кво, ибо они опасаются, что принятие конституции приведет к утрате религиозными институ- тами той специфической роли, которую они играют в настоящее время³.

Приводимое обычно в литературе деление конституций по их формам на писаные, неписаные и смешанные некорректно и ли- шено смысла, если не указывается, о какой конституции идет речь — формальной или материальной. Формальная конститу- ция всегда является писаной, материальная — всегда смешанной, то есть частично писаной (обычные законы), частично неписаной (конституционные обычаи и судебные прецеденты). Неверно поэ- тому утверждение, что «деление конституций на писаные, смешан- ные и неписаные достаточно условно, поскольку при наличии пи- саной конституции в стране действуют конституционные обычаи»⁴. В данном случае смешиваются два понятия конституции.

Реальное значение имеет различение формальных конституций по другому основанию: на кодифицированные и не кодифицирован- ные. Первые представляют собой единый нормативный акт (та- ких подавляющее большинство), вторые — совокупность норма-

 

¹ См.: Шаповал В. Н. Указ. работа. С 14—15 ² Constitutions of the Countries of the World. Israel. P. 4 ³ Constitutions in Democratic Politics. P. 292—294.

⁴ Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1. С 50—51.

тивных актов, в равной мере обладающих высшей юридической^[212]силой. Наиболее яркими примерами не кодифицированных основных законов являются конституции Швеции, Финляндии, Канады, Австрии. Так, конституция Швеции состоит из трех законов (Форма правления 1974 г., Акт о престолонаследии 1810 г., Акт о свободе печати 1974 г.); конституция Финляндии — из двух (Форма правления Финляндии 1919 г. и Сеймовый устав 1928 г., в ст. 94 которого сказано, что он во всех своих частях имеет силу конституции и может быть изменен и отменен в порядке, установ- 1            ленным для конституции). О конституции Канады канадский юрист Дж. Маршалл писал, что «ее нелегко обнаружить, ибо она состоит из значительного числа актов, не охватываемых Актом 1982 г.»² (среди этих актов, перечисленных в приложении к основ- ному закону 1982 г., серия конституционных актов, принятых в период 1967—1975 гг.). Столь же трудно «обнаружить» в полном объеме конституцию Австрии, состоящую не только из ряда кон- ституционных законов, но и многочисленных конституционных норм, включенных в обычные законы. Основным среди конститу- ционных законов является федеральный конституционный закон 1920 г., в ст. 149 которого перечислены еще восемь конституцион- ных законов (например, Основной государственный закон 1867 г. об общих правах граждан, закон 1862 г. о гарантиях личной сво- боды и др.)^[213][214]. Кроме того, согласно абз. 1 ст. 44 конституционные нормы могут быть включены в обычные законы Эти нормы при- нимаются и изменяются в том же порядке, что и конституцион- ные законы (абз. 2 ст. 44). Примером могут служить нормы закона о политических партиях 1975 г. Так, его ст. I закрепляет принцип многопартийности, правовой статус политических пар- тий, ст. 111 — возможность ограничения их избирательных расхо- дов. По подсчетам австрийских юристов, конституция Австрии на конец 1990 г. состояла «из более чем 500 различных элементов»^[215].

Из новых конституций, принятых на рубеже 80—90-х годов, некодифицированной является конституция Чехии 1992 г. Она со- стоит из акта, официально именуемого конституцией, Хартии ос- новных прав и свобод и ряда других конституционных законов. «Хотя Хартия формально не названа конституционным законом, именно так ее следует рассматривать»^[216]. Все эти акты образуют в своей совокупности «конституционный порядок», принимаются и изменяются в соответствии с одинаковой процедурой (ст.ст. 3 и 112 конституции), то есть составляют некодифицированную конституцию.

Кодифицированные конституции имеют несомненное преимущество перед некодифицированными в практическом отношении. Применение последних государственными органами (не говоря уже об ознакомлении с ними граждан) затруднено, особенно если конституционные положения рассеянны по многочисленным актам, как это имеет место в Австрии.

Следует, однако, отметить выявившуюся в ряде современных го- сударств тенденцию к усложнению формы писаной конституции, что обусловлено рядом факторов. Во-первых, как уже указыва- лось, некоторые международные акты приобретают ранг консти- туционных. Такова, например, Европейская конвенция о правах человека 1950 г., которая признается непосредственным источни- ком права и имеет силу конституции в государствах, подписавших ее. Так, в Австрии Конвенция «наделена силой норм конститу- ционного права»1. Следовательно, она является составной частью конституции не в материальном, а в формальном смысле. Вместе с тем как международный документ Конвенция не может быть изменена в установленном для других частей конституции поряд- ке. Во-вторых, в некоторых странах решениями органов конститу- ционного правосудия конституционный ранг придается различным правовым актам. Здесь можно сослаться еще раз на практику Конституционного совета Франции. Своим решением 1971 г. он признал Декларацию прав человека и гражданина 1789 г. и пре- амбулу конституции 1946 г. актами конституционного значения. Таким образом, в настоящее время французская конституция, по существу, состоит из трех актов: конституции 1958 г., указанных Декларации и преамбулы. И в данном случае речь идет о фор- мальной, а не материальной конституции, тем более что в преам- буле конституции 1958 г. прямо говорится о приверженности пра- вам человека и принципам национального суверенитета, опреде- ленным этими актами. Однако эти акты, хотя и являются частью действующей конституции, обладают рядом особенностей. Во-пер- вых, они, очевидно, не могут быть изменены (во всяком случае, во французской литературе не ставился даже в теоретическом плане вопрос о возможности их изменения). Во-вторых, по мне- нию некоторых конституционалистов, они занимают во внутренней иерархии конституционных норм подчиненное положение по отно- шению к нормам конституции 1958 г. «В случае противоречия между текстами Декларации, преамбулой конституции 1946 г. и положениями конституции 1958 г, должны применяться послед-

2.

ние»

 

¹ Визер Б. Указ. работа. С. 39.

² Chantebout В. Op. cit. P. 645.

Если Декларация и преамбула конституции 1946 г. являются частью формальной конституции, то «основные принципы, призванные законами Республики», входящие в упоминавшийся «конституционный блок», являются частью материальной конституции, ибо определяются и формулируются решениями Конституционного совета. Эти решения «привели к расширению понятия «конституция» путем извлечения из ее письменного текста дополнительных норм (принципов), как правило, имеющих харак- тер основных»^[217]. Все сказанное подтверждает справедливость те- зиса о необходимости при анализе формы основного закона про- водить четкое различие между формальной и материальной кон- ституциями.

Кодифицированная конституция состоит из различных частей, образующих ее структуру. Обычно она включает преамбулу (вве- дение), основную часть, заключительные и переходные положения, а в ряде случаев также и приложения.

Преамбула предусмотрена в большинстве конституций. Одна- ко во многих она отсутствует, что присуще как старым конституци- ям (Бельгия, Нидерланды, Норвегия), так и современным (Гре- ция, Италия, АРЕ, Малайзия, Барбадос). По своему содержанию и объему конституционные преамбулы весьма различны. Одни очень кратки и ограничиваются торжественной формулой провоз- глашения конституции и некоторых целей, во имя которых она принимается. Например, преамбула конституции Швейцарии 1874 г. состоит из одной фразы: «Швейцарский Союз, желая ук- репить союз своих членов, поддержать и усилить единство, силу и честь Швейцарской Нации, принял настоящую Союзную Консти- туцию»^[218]. Другие, напротив, очень обширны: в «их излагаются ис- тория страны до принятия конституции, перспективы дальнейшего развития общества и государства, стоящие перед ними цели и за- дачи, принципы внутренней и внешней политики. Это особенно характерно для социалистических конституций. Например, в преамбуле конституции КНР 1982 г. указаны основные этапы ис- торического развития страны с древнейших времен и до настоя- щего времени, дается характеристика социалистического общества и государства и т. д. Такова была и преамбула Конституции СССР 1977 г., в которой на манер партийной программы раскры- валось понятие построенного в СССР «развитого социалистичес- кого общества», указывались цели и задачи Советского государ- ства по строительству коммунизма и т. д. Но обычно в преамбуле весьма сжато указываются цели, во имя которых принята консти- туция, и принципы, лежащие в ее основе, как это сделано, напри- мер, в преамбуле Конституции РФ 1993 г. В целом можно сказать, что преамбула современной конституции представляет ее концептуальную основу. Ее положения в концентрированном виде, воплощают основные политико-правовые идеи «отцов конституции».

О различных подходах к проблеме юридической природы преамбулы уже говорилось. Но как бы ни решался этот вопрос теорией и практикой в отдельных странах, общепризнано важное значение преамбулы для толкования всех положений консти- туции и действующих законов. «На важность преамбулы и воз- можность ее применения на практике указывалось в нескольких решениях Верховного суда. Хотя сама по себе она. не является документом, который обязателен для судов, преамбула писаной конституции закрепляет цели, которые конституция стремится ус- тановить и осуществить, — считает Д. Басу. — Она помогает также юридическому толкованию конституции»^[219].

Основная часть конституции подразделяется на разделы и главы. Их количество и порядок расположения во многом опреде- ляется как пределами конституционного регулирования, так и принципами, на которых основана конституция. Если социальное содержание конституции ограничено общественными отношения- ми, касающимися организации государственной власти и правово- го положения личности, то в ней отсутствуют главы (разделы или статьи), посвященные регулированию экономических и соци- альных отношений (как бы они ни назывались: общественный строй, руководящие принципы, принципы экономической и соци- альной политики и т.п.).

Далеко не случайно, что в некоторых конституциях автори- тарных и тоталитарных государств глава о правах и свободах помещалась на последнем месте (конституции СССР 1936 г., Бирмы 1974 г., Бенина 1977 г.). Это свидетельствовало об отно- шении государственной власти к индивиду и декларируемым кон- ституцией его правам. И наоборот, помещение раздела (глав) о правах и свободах на одно из первых мест, что характерно для структуры современных конституций (например, гл. 2 Конститу- ции РФ 1993 г.), означает признание человека с его интересами и потребностями центром гражданского общества.

Часть конституции, посвященная организации государствен- ной власти, состоит из глав, нормы которых определяют основы для таких конституционно-правовых институтов, как глава госу- дарства, правительство, парламент, судоустройство. Система и порядок расположения этих глав нередко обусловлены как прин- ципом, положенным в основу организации государственной власти, так и той ролью, которая отводится конституцией главе государ- ства, исполнительной и законодательной властям Так, если организация государственной власти исходит из принципа ее единства, то обычно глава о представительных органах, формально наделяемых всей полнотой власти, предшествует главам об иных органах (социалистические конституции). При принципе разделения властей система соответствующих глав включает главы об исполнительной, законодательной и судебной власти. Порядок их расположения нередко обусловлен той ролью, которая отводится конституцией каждой из них, хотя вряд ли можно говорить о «железной» закономерности. Во всяком случае, в президент- ских и полупрезидентских республиках, где ключевая роль в осу- ществлении государственной власти принадлежит президенту, глава о нем, как правило, предшествует главе о законодательной власти (например, конституции Франции, России, Казахстана, Бе- нина, Конго и др.). При парламентарной форме правления, на- против, как правило, глава о законодательной власти занимает первое место (конституции Италии, Болгарии, Чехии, Молдовы и др.).

Наряду с традиционными разделами во многих новейших кон- ституциях имеются разделы, посвященные и другим частям госу- дарственного механизма: армии и силам безопасности, что осо- бенно характерно для основных законов развивающихся стран; органам контроля (счетная палата, генеральный контролер); спе- циальным органам защиты прав и свобод граждан (институт ом- будсмана в его различных формах); консультативным органам (экономический и социальный совет, комиссии по делам граж- данских служащих, по делам судебной администрации и т.п.).

Характерной чертой современных конституций является то большое внимание, которое уделено в них вопросам организации местного управления и самоуправления, что находит отражение в подробном регулировании этих институтов нормами специаль- ной главы (например, конституции Италии, Венгрии, Мадагаска- ра, России и др.).

Наконец, свои особенности имеет структура конституций фе- деративных государств. В них предусмотрена специальная глава о разграничении компетенции между федерацией и ее субъекта- ми (например, гл. 3 Конституции РФ, в которой регулируются такие вопросы, как состав федерации, правовой статус ее субъек- тов, разграничение компетенции между федерацией и ее субъек- тами). Конституции некоторых федеративных государств, напри- мер, Индии и Пакистана, имеют также разделы о системе госу- дарственных органов субъектов федерации, что объясняется от- сутствием у последних собственных конституций. В Конституции РФ отсутствуют подобные разделы, ибо определение системы государственных органов, за исключением суда и прокуратуры, относится к компетенции субъектов федерации. Вместе с тем установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесено к совместной компетенции федерации и ее субъектов (п. «н» ст. 72). Кроме того, в гл. 8 определен правовой статус местного самоуправления, единый для всех субъектов федерации.

Следует отметить, что в структуре ряда новых конституций находят отражение современные интеграционные процессы: появляются специальные разделы, содержащие положения о регио- нальных объединениях государств. Так, в 1992 г. в связи с при- нятием Маастрихтских соглашений конституция Франции попол- нилась разделом «Европейский союз». В конституциях ряда аф- риканских государств имеется раздел об африканском единстве (Буркина-Фасо, Мали). Так, согласно ст.ст. 146 и 147 конституции Буркина-Фасо государство может заключать с любым африкан- ским государством соглашение об ассоциации или сообществе, включая соглашение о конфедерации, федерации или Союзе аф- риканских государств. Конституция Кабо-Верде содержит раздел о международных отношениях и международном праве, в котором наряду с определением общих принципов внешней политики и ме- ста страны в мировом сообществе особо выделена политика, на- правленная на усиление африканского единства, интеграции и сотрудничества (ч. 7 ст. 10).

Важное значение имеет раздел о заключительных и переход- ных положениях, содержащий самые разнообразные нормы: о действии законодательства, принятого до вступления в силу но- вой конституции; о временном осуществлении власти до создания предусмотренных ею государственных институтов; о временных исключениях при применении некоторых конституционных норм; о сроках принятия законов, издание которых предусмотрено кон- ституцией, и т. д. Так, в разд. 2 «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ имеются нормы о применении за- конодательства, действовавшего до вступления ее в силу; о сро- ках осуществления полномочий ранее избранного президента, Совета Министров, судов; о нераспространении на депутатов Го- сударственной Думы — членов правительства конституционных положений о несовместимости мандатов и некоторые другие.

Значение этого раздела состоит в том, что его нормы регули- руют порядок реализации новой конституции, обеспечивая в то же время продолжение нормального функционирования государ- ственного механизма и правовой системы в переходный период.

Характерной чертой структуры некоторых конституций, глав- ным образом государств, возникших на месте бывших англий- ских колониальных владений, является включение целого ряда приложений, различных по содержанию и своему значению. На- пример, конституция Индии 1950 г. имеет 10 приложений, конституция Пакистана 1973 г. — шесть, конституция Сейшельских Островов 1993 г. — семь и т.д. Среди них есть очень важные, как, например, приложения индийской конституции, содержащие перечни вопросов, относящихся к исключительной компетенции федерации, конкурирующей компетенции федерации и штатов, исключительной компетенции штатов, или приложения конституции Сейшельских Островов о порядке выборов президента и членов парламента, избираемых по партийным спискам, о полномочи- ях омбудсмана. Но есть и менее значительные, такие, например, как содержащие текст присяги президента, депутатов парламен- та, членов правительства и судей (конституция Намибии 1990 г.). По существу, каждое приложение представляет собой разверну- тое изложение положения соответствующей нормы, содержащей- ся в основном тексте конституции. Например, в ст. 246 конститу- ции Индии указывается, что парламент имеет исключительное право принимать законы по любому вопросу, перечисленному в списке 1 приложения 7, Такая связь приложения с конкретной нормой основного текста означает, что приложение — составная часть структуры конституции, обладающая той же юридической силой, что и другие ее нормы. Приложение изменяется в поряд- ке, установленном для изменения нормы, с которой оно связано (так, приложение 7 конституции Индии изменяется в особом по- рядке, предусмотренном ст. 246).

Кодифицированные конституции различаются не только по своей структуре, но и по своему объему. Общей тенденцией развития современных конституций в этом отношении является увеличение их объема по сравнению с конституциями, принятыми до второй мировой войны, особенно в XIX в. Последние были сравни- тельно краткими, что объяснялось несколькими причинами. Вопервых, ограниченностью предмета конституционного регулирова- ния, во-вторых, характером политической системы: она была ме- нее сложной по своей структуре, что упрощало ее функциониро- вание и не требовало детального его регулирования (неразви- тость политических партий, групп давления и т. п.). Эти причины отмечаются и в западной литературе. Так, авторы монографии о современных конституциях, подчеркивая тенденцию к превраще- нию их в «детально разработанные кодексы государства», указы- вают, что это связано с возрастанием роли государства, появле- нием в результате демократизации «новых политических акте- ров». Все это требовало «более детальной регламентации отно- шений между государственными институтами, а также между ни- ми и политическими группами»^[220].

В ряде освободившихся стран увеличение объема основного закона объясняется, как уже отмечалось, также стремлением упрочить и придать устойчивость даже тем общественным отношениям, которые обычно регламентируются текущим законодательством. Это приводит к чрезмерному увеличению объема конституции, усложнению ее структуры. Достаточно, например, указать, что конституция Индии насчитывает более 400 статей, объединенных в 22 части (некоторые из них состоят из нескольких глав), 10 приложений. Чрезмерно объемными являются конституции и ряда других англоязычных государств (Малайзия, Пакистан, Папуа-Новая Гвинея, Сейшельские Острова), а также некоторых других (например, Бразилия). Такие конституции мо- гут создавать сложности не только для понимания, но и для озна- комления с ними простых граждан. Впрочем, творцы конституции в каждой стране сами решают, какие вопросы представляются для них конституционно значимыми и заслуживают включения в текст основного закона.

Оптимальный объем современной конституции при учете всех факторов как общего, так и национально-специфического харак- тера должен прежде всего определяться предметом конституци- онного регулирования. Как основной закон она призвана регули- ровать главные, основополагающие общественные отношения, не подменяя собой акты текущего законодательства.