2018-03-09
725
В современных государствах конституционное правосудие осу- ществляется, как отмечалось, различными органами, которые могут быть объединены в две основные группы: суды общей юри- сдикции и специализированные органы. Эти два вида органов конституционного правосудия различаются по порядку своего образования и по составу.
В значительной группе стран конституционное правосудие не выделяется из общего правосудия: все конституционные дела рассматриваются судами общей юрисдикции. Подобная институ- ционная форма конституционного правосудия возникла в США и существует ныне в ряде латиноамериканских стран (Аргентина, Бразилия, Мексика, Никарагуа), в Скандинавских странах (Да- ния, Исландия, Норвегия, Швеция), в Японии. Но наибольшее распространение она получила в странах общего права (Австра- лия, Гана, Индия, Намибия, Малайзия, Канада и др.).
Рассматриваемая институционная форма конституционного правосудия имеет две разновидности. В одних странах конституционный контроль (в широком смысле) осуществляется всеми судами общей юрисдикции (США, Япония, Филиппины, Скандинавские страны). Иными словами, любой суд может решить вопрос о конституционности нормативного акта. Но приоритет имеют решения высшей судебной инстанции, ибо только они являются обязательными для всех судов. Только после признания высшей судеб- ной инстанцией нормативного акта неконституционным он фактиче- ски прекращает действовать. Такой конституционный контроль, осу- ществляемый всеми судами общей юрисдикции, является децент- рализованным.
В другой группе стран конституционный контроль осуществ- ляет лишь высшая судебная инстанция (Гана, Намибия, Папуа-Новая Гвинея, Шри-Ланка, Эстония). Так, согласно ст. 120 кон- ституции Шри-Ланки только Верховный суд может решать во- прос о соответствии законопроекта конституции. Контроль, осу- ществляемый лишь одним судом общей юрисдикции, называется централизованным.
Свои особенности рассматриваемая институционная форма конституционного контроля имеет в ряде федеративных госу- дарств, где наряду с высшей судебной инстанцией страны этот контроль осуществляют (но, как правило, только в отношения местного законодательства) также высшие суды субъектов феде- рации (Австралия, Канада, Индия, Малайзия). Например, в Ка- наде — высшие провинциальные суды, в Индии — высокие су- ды штатов. Но и здесь федеральный Верховный суд является окончательной инстанцией при решении вопроса о конституцион- ности нормативного акта. Тем не менее можно сказать, что в этих странах существует определенная степень децентрализации.
Однако независимо от того, является ли контроль децентра- лизованным, централизованным или в определенной степени де- централизованным, решающая роль в его осуществлении везде принадлежит высшей судебной инстанции (обобщенно — верхов- ному суду), основы организации и компетенция которой, как пра- вило, закрепляются конституцией.
Численный состав верховного суда обычно невелик и варьиру- ется в пределах 7–20 судей. Так, Верховный суд США состоит из девяти судей. Высокий суд Австралии — из семи. Государст- венный суд Эстонии — 11, Верховный суд Японии — 15, Индии — 18. Членами верховных судов являются профессиональные судьи, удовлетворяющие требованиям, предъявляемым к их квалифика- ции. Главное из них — большой стаж работы в судебных орга- нах или адвокатуре. Например, в Индии судьей Верховного суда может быть назначено лицо, имеющее индийское гражданство, известное как выдающийся юрист, состоявшее на протяжении по крайней мере десяти лет адвокатом при высоком суде или последовательно при двух или более судах (п. 3 ст. 124 конституции).
Верховные суды за редкими исключениями (в Швейцарии, например, судьи федерального суда избираются парламентом) формируются путем назначения их членов главой государства. В одних странах при этом требуется утверждение производимых назначений парламентом (в США — сенатом, в Гане — однопалат- ным Национальным собранием). В других странах глава госу- дарства действует по своему усмотрению, но требуется, чтобы он получил предварительно совет или консультацию других госу- дарственных органов. В ряде стран общего права — это комис- сия по делам судебной службы, правительство. В Малайзии Янг-ди-Пертуан (глава государства) при назначении главного судьи консультируется с Советом правителей, состоящим из глав субъектов федерации, а при назначении других судей федераль- ного суда — с комиссией по делам судебной и юридической службы.
В некоторых новых конституциях развивающихся стран наме- тился отход от этого традиционного порядка формирования выс- шего судебного органа. Так, конституция Филиппин 1987 г. преду- сматривает, что члены Верховного суда назначаются президен- том из списка кандидатов (по три на каждую должность), состав-
1 ляемого Советом судей и адвокатов (§ 9 ст. VIII). Согласно ст. 230 конституции Кабо-Верде 1992 г. в формирования Верхов- ного суда участвуют все ветви власти: один судья назначается президентом, один — избирается Национальным собранием, а остальные назначаются Высшим советом магистратуры.
В целом, однако, можно утверждать, что при всех особенно- стях, присущих процедуре формирования Верховного суда в от- дельных странах, практически почти везде решающая роль при- надлежит главе государства или правительству (например, в странах с парламентарной формой правления). При этом в боль- шинстве стран срок пребывания судьи в составе верховного суда ограничивается лишь достижением установленного законом воз- раста (как правило, 65—70 лет, но в США судьи Верховного суда назначаются пожизненно). В соответствии с принятым в этих странах принципом несменяемости судья верховного суда может быть смещен только в случаях, предусмотренных законом. Основаниями для отстранения от должности обычно являются не- достойное поведение или неспособность осуществлять свои полно- мочия по причине «умственной или физической немощи». Если конституция США ограничивается общей формулировкой: «судьи как Верховного, так и нижестоящих судов занимают свои долж-
1 Constitutions of the Countries of the World. Philippines. N. Y., 1987.
ности, пока поведение их безупречно», то в конституциях других стран основания отрешения от должности сформулированы более конкретно. Так, судья Верховного суда Ганы может быть смещен за «недостойное поведение, некомпетентность или по причине неспособности осуществлять свои функции из-за физической или психической немощи» (ст. 146 конституции).
Конституции обычно предусматривают сложный порядок смещения судей верховного суда. В одних странах применяется про- цедура импичмента (США), в других — решение принимает пар- ламент квалифицированным большинством голосов (например, обе палаты союзного парламента в Индии), в третьих — создают- ся специальные комиссии по расследованию выдвинутого обвине- ния, на основе заключения которых решение принимает глава го- сударства(Гана), и т. д.
В некоторых странах рассматриваемой группы законодатель- ство предусматривает возможность назначения в верховный суд временных судей (Индия, Камерун, Намибия). Например, в На- мибии при рассмотрении дел, касающихся конституционности нор- мативных актов и гарантий основных прав и свобод, президент по просьбе главного судьи может назначить временно исполняю- щим должность судьи Верховного суда лицо, которое «обладает специальными знаниями или опытом в такого рода делах» (ст. 81 конституции). В Камеруне в аналогичных случаях президент на- значает на один год членами Верховного суда в числе, равном его составу, лиц, обладающих соответствующей компетенцией и
1. опытом (ст. 33 конституции 1972 г.)
Общемировой тенденцией развития конституционного правосу- дия в последние десятилетия является осуществление его специа- лизированными органами. К ним относятся конституционные су- ды и квазисудебные органы (конституционные советы, конститу- ционные палаты высших судебных органов общей юрисдикции). Специфической разновидностью последних являются в ряде му- сульманских стран органы конституционно-религиозного контро- ля (Иран, Пакистан).
Конституционное правосудие, осуществляемое специализиро- ванными органами, присуще странам, правовые системы которых относятся к системам континентального права либо в той или иной мере близки к ним, — не только большинству европейских стран, но и многим странам Азии, Африки и Латинской Америки. Характерно, что попытки ввести эту институционную форму конс- титуционного правосудия в некоторых странах общего права окончились неудачей. Примером может служить история разви- тия института конституционного контроля в Шри-Ланке. Первая конституция 1947 г. предусматривала осуществление конститу-
1 La constitution du Cameroun. Yaunde, 1992.
ционного контроля высшим судебным органом общей юрисдикции — Верховным судом, состав, порядок формирования и юрисдикция которого были аналогичны верховным судам в других странах общего права. Однако в 1972 г. был учрежден Конституционный суд, состоявший из пяти членов, назначавшихся президентом по совету спикера парламента на четыре года. А. Вилсон отмечал, что Конституционный суд «напоминал Конституционный
1 совет Франции». Но этот орган не прижился на почве общего права: конституция 1978 г. вновь передала осуществление кон- ституционного контроля Верховному суду.
Конституционные суды — это судебные органы, деятельность которых осуществляется в процессуальных формах, сближающих их с судами общей юрисдикции. В ряде стран конституционный законодатель рассматривает их именно как суды: положения о них включены в раздел конституции, посвященный судебной вла- сти (Португалия, Россия, Турция, Чехия, Словакия, Армения, Узбекистан и др.). Этим, как отмечает Л. Гарлицкий, конститу- ционный законодатель «подчеркивает связь конституционного пра- восудия с традиционным правосудием и признает конституцион- ный суд одним из судов, но обладающим особой юрисдикцией»2. Например, ст. 83 конституции Чехии определяет конституционный суд как «судебный орган защиты конституционности». Российский федеральный конституционный закон 1994 г. также определяет природу Конституционного суда как судебного органа конститу- ционного контроля, осуществляющего судебную власть посредст- вом конституционного судопроизводства (ст. 1).
Впрочем, независимо от формальных определений природы конституционных судов, даваемых законодательством отдельных стран, уже само название этих органов свидетельствует о том, что они рассматриваются как особые органы правосудия. Это подтверждает и практика их деятельности, в которой, по словам Л. Гарлицкого, «проявляется тенденция к уподоблению их общим судебным органам»3. В частности, это находит отражение в про- цедуре судопроизводства, основанной на принципах состязатель- ности и гласности (хотя в ряде стран они и ограничены в отно- шении отдельных категорий дел). Наиболее последовательно общие принципы судопроизводства проводятся российским зако- ном, согласно которому основными принципами деятельности Кон- ституционного суда являются независимость, коллегиальность, гласность, состязательность и равноправие сторон (ст. 5).
К специализированным органам относятся также конституци- онный совет (Франция, Марокко, Мозамбик, Кот-д'Ивуар, Ка-
1 Wilson А. Ор. cit. P. 223. 2 Garlicki L. Ор. cit. S. 61.
3 Ibid. S. 63.
захстан, Сенегал), конституционные палаты верховных судов (Буркина-Фасо, Гвинея, Нигер, Коста-Рика), Совет конституционного расследования (Эфиопия). Эти органы не отличаются по порядку формирования и составу от конституционных судов. В литературе высказываются две точки зрения по вопросу об их природе. Одни авторы считают их квазисудебными органами, исходя главным образом из процессуальных моментов — отсутствия состязательности и гласности, что прямо предусмотрено законодатель- ством (например, согласно ст.ст. 46 и 47 органического закона о Верховном суде Гвинеи 1991 г. заседания палаты по конституци- онным и административным вопросам являются закрытыми и проводятся без участия сторон)[258]. Вместе с тем в своих работах, посвященных конституционному правосудию, они рассматривают их наряду с конституционными судами (Л. Гарлицкий, Ж. Овсе- пян, В. Туманов). Другие авторы не проводят различий между конституционным советом и конституционным судом. Так, Л. Фа- воро, говоря о Конституционном совете Франции, подчеркивает, что он «ни по своему составу, ни по своим полномочиям, ни по своей деятельности не отличается от других конституционных су- дов» (при этом он считает, что не имеют значения и отмеченные нами процессуальные различия)[259].
В некоторых федеративных государствах специализированные органы конституционного правосудия имеются не только на фе- деральном уровне, но и в субъектах федерации. Например, таки- ми органами в республиках в составе Российской Федерации яв- ляются конституционные суды (Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Татарстан и др.), комитет конституционного надзора (Северная Осетия—Алания). Однако в Ингушетии конституционное право- судие осуществляет суд общей юрисдикции — Верховный суд рес- публики.
Специализированные органы конституционного правосудия — федеральные и субъектов федерации — не образуют единой си- стемы, как это имеет место в тех федеративных государствах, где конституционное правосудие осуществляется судами общей юрис- дикции (например, США, Канада).
Специализированные органы конституционного правосудия су- щественно отличаются от судов общей юрисдикции, помимо про- чего, по порядку формирования и своему составу. При всем мно- гообразии национальных особенностей, присущих им в отдельных странах, можно выделить три основных различия.
Во-первых, в формировании специализированных органов кон- ституционного правосудия обычно участвуют несколько ветвей власти, представленных различными государственными органами. Немногие исключения лишь подтверждают это общее правило. Так, в Венгрии, Польше, Перу, Словакии, Германии, Беларуси все судьи конституционного суда избираются парламентом (например, половина судей ФКС в Германии избирается бундестагом, половина — бундесратом, в Польше все 12 судей Конституционного трибунала избирает нижняя палата — сейм). При этом, хотя конституционный суд и формируется одной властью, но это законода- тельная, а не исполнительная власть, что, по общему правилу, характерно для механизма формирования верховных судов (лишь в Египте и Сирии верховные конституционные суды назначаются только главой государства).
В другой группе государств специализированные органы кон- ституционного правосудия образуются при участии в той или иной форме двух или трех властей. В первом случае — это законода- тельная и исполнительная власти (Австрия, Албания, Армения, Бенин, Кыргызстан, Румыния, Россия, Франция). Так, в Австрии президент назначает часть членов Конституционного суда по пред- ложению правительства, а часть — по предложению парламента. Во Франции трех членов Конституционного совета назначает пре- зидент, а шесть членов назначаются председателями палат пар- ламента (кроме того, в его состав по праву входят бывшие пре- зиденты республики). В Словакии все 10 членов Конституционно- го суда назначаются президентом, но из списка 20 кандидатов, предложенных Национальным собранием, то есть окончательный выбор принадлежит президенту. Напротив, в России список 19 кандидатов в судьи Конституционного суда составляется пре- зидентом, а назначаются они Советом Федерации. При этом, со- гласно ст. 9 закона 1994 г., президент составляет список кандида- тов на основе предложений членов Федерального Собрания, за- конодательных (представительных) органов субъектов федера- ции, высших судебных органов, федеральных юридических ве- домств, всероссийских научных и учебных заведений. Так, в 1994 г. на довыборах Конституционного суда президент предста- вил шесть кандидатов, которые, по его словам, были им отобраны из 50 кандидатур, предложенных Всероссийским съездом судей, Минюстом, госорганами, общественными организациями, группа- ми депутатов[260].
В ряде стран органы конституционного правосудия формиру- ются при участии трех ветвей власти — законодательной, испол- нительной, судебной (Болгария, Габон, Италия, Испания, Литва, Мадагаскар, Молдова, Монголия, Республика Корея). Так, в Испании король назначает судей Конституционного суда по пред- ложению: палаты депутатов (четыре судьи), сената (четыре судьи), правительства (два судьи), Высшего совета магистратуры (два судьи). В Корее Конституционный суд состоит из девяти судей, из которых три назначаются президентом, три — главным судьей Верховного суда, три — избираются Национальным собранием.
Разделение полномочий по формированию органов конституционного правосудия между различными ветвями власти призвано обеспечить их независимость и предотвратить возможность подчинения какой-либо одной из них. Вместе с тем оно придает этим органам в известной мере характер политического предста- вительства, что подчеркивается фактом включения в механизм их формирования парламента, преимущественно партийного по свое- му составу. «Доминирование парламента и связанного с ним пар- тийного правительства в процессе назначений в конституционные суды выражает концепцию, согласно которой состав суда должен быть результатом игры политических сил»[261][262]. Практическим выра- жением этой концепции в ряде стран является распределение су- дейских должностей между основными политическими партиями в соответствии с заключенными ими соглашениями. Например, в Австрии и Германии такое распределение осуществляется по со- глашению между двумя основными политическими партиями, в Италии «состав Конституционного суда определяется политиче-
2 ским компромиссом между различными партиями». Конституция Марокко устанавливает, что из восьми членов Конституционного совета председатели палат парламента назначают четырех при «консультации с парламентскими группами» (ст. 77)[263].
Во-вторых, в отличие от судов общей юрисдикции судьи специализированных органов конституционного правосудия назна- чаются и избираются на определенный, относительно короткий срок. Лишь в немногих странах, например, в Австрии, Армении, Турции (а до 1993 г. и в России) срок их пребывания, в должно- сти ограничен только достижением определенного возраста. В большинстве стран наряду с фиксацией предельного возраста установленный законом срок не превышает 12 лет (в Марокко, Молдове, Республике Корея, Португалии — шесть лет, Болгарии,
Венгрии, Литве, Румынии, Франции — девять лет, Албании, России — 12 лет). При этом в одних странах состав органа кон- ституционного правосудия остается неизменным в течение всего срока (Болгария, Италия, Монголия, Россия, ЮАР, Эфиопия), в других — предусмотрена ротация его членов (в Испании, Казах- стане, Литве, Мавритании, Румынии, Франции 1/3 состава обнов- ляется каждые три года, в Польше — половина каждые четыре года).
В большинстве стран члены специализированных органов могут быть назначены или избраны только на один срок. Лишь в немногих странах разрешается назначение, как правило, еще на один срок (Венгрия, Бенин, Республика Корея, Сирия).
Назначение членов специализированных органов конституционного правосудия на определенный срок, как и принцип их ротации, могут быть использованы в политических целях. «Частичное обновление облегчает приспособление конституционных судов к меняющейся расстановке политических сил в государстве»[264].
С учетом двойственной природы специализированных органов конституционного правосудия как органов юрисдикционно-поли- тических следует подходить к оценке двух рассмотренных прин- ципов их формирования. Принцип по существу пожизненного на- значения (при установлении лишь предельного возраста) и неиз- менности состава в течение определенного срока несомненно уси- ливает независимость органа конституционного правосудия. Вме- сте с тем он препятствует «приспособлению» его к меняющимся реалиям политической жизни, что может стать причиной острых и трудно разрешимых конституционных конфликтов между ним и другими ветвями власти. Возможность возникновения таких кон- фликтов значительно уменьшается при назначении членов специа- лизированного органа на определенный срок и особенно — при их ротации. Однако в таком методе формирования таится опасность утраты им независимости, вовлечения в борьбу политических сил, меняющееся соотношение между которыми неизбежно будет на- ходить свое отражение в составе, а следовательно, и в деятель- ности этого органа. Выбор того или иного принципа (или метода) формирования во многом зависит от конкретно-исторических усло- вий данной страны. В целом, однако, можно признать, что в странах, находящихся на этапе перехода от тоталитаризма к де- мократии, более целесообразно применение принципа назначения членов органа конституционного правосудия на определенный срок (с ротацией или без нее). Этот принцип воспринят во всех постсоциалистических государствах. Характерно, что в России, где первоначально был применен принцип бессрочного назначе- ния, он был отменен законом 1994 г. (впрочем, здесь сложилась парадоксальная ситуация: 13 ранее назначенных судей Конститу- ционного суда имеют бессрочный мандат, а шесть судей были на- значены в 1994—1995 гг. на установленный законом 12-летний срок).
В-третьих, в отличие от судов общей юрисдикции, которые формируются исключительно из профессиональных (карьерных) судей, специальные органы конституционного правосудия созда- ются, как правило, на более широкой основе: их членами могут быть назначены преподаватели в области права, государственные служащие, политические деятели и даже лица, не имеющие юридического образования. Конечно, круг лиц, из которого могут рекрутироваться члены этих органов, по-разному определяется законодательством отдельных стран (лишь в немногих, например, во Франции, такое определение отсутствует). И все же в настоящее время прослеживается тенденция к формированию специализированных органов конституционного правосудия преимущест- венно из лиц, имеющих высшее юридическое образование и про- должительный стаж профессиональной деятельности. Так, консти- туция Австрии устанавливает, что все члены Конституционного суда должны иметь «законченное образование в области государ- ственно-правовых наук и занимать не менее десяти лет специаль- ную должность, для которой требуется указанная квалификация» (ч. 3 ст. 147). Согласно федеральному конституционному закону о Конституционном суде РФ его судьями могут быть назначены лица, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пятнадцати лет (ст. 8). Но и там, где не предъявляется аналогичное требование, законодатель- но обеспечивается преобладание в составе специализированного органа юристов. Например, конституции Габона и Мали преду- сматривают, что из девяти членов конституционного суда по крайней мере семь должны быть юристами (при этом конститу- ции устанавливают соответствующие пропорции: так, согласно ст. 89 конституции Габона 1991 г. из шести советников Конститу- ционного суда, назначаемых президентом и председателем Нацио- нального собрания, четверо должны быть юристами)[265].
Особенностью состава Конституционного совета Франции яв- ляется наличие в нем членов по праву, занимающих посты по- жизненно (бывшие президенты Республики). Это положение вос- принято и рядом африканских франкоязычных стран (например, Габоном, где, в отличие от Франции, бывшие президенты имеют в Конституционном суде лишь совещательный голос). Особенность состава Конституционного суда Узбекистана — обязательное пред- ставительство в нем от Республики Каракалпакстан[266].
Правовой статус членов специализированных органов консти- туционного правосудия в основном не отличается от правового статуса судей судов общей юрисдикции. К ним также предъявля- ются требования несовместимости. Обычно должность члена спе- циализированного органа несовместима с депутатским мандатом (парламента или всех представительных органов. Исключение со- ставляет Совет конституционного расследования в Эфиопии, три члена которого являются членами Совета федерации), государственной должностью члена правительства, государственного служащего, занятием предпринимательской и иной профессиональной деятельностью (за исключением творческой и преподавательской), руководящих постов в политических партиях (или вообще членством в них). Однако в Германии, например, признается допустимость принадлежности к политической партии. В ряде стран предъявляются повышенные требования несовместимости либо к председателю органа конституционного правосудия, либо ко всем его членам. Например, в Австрии председателем Консти- туционного суда не может быть назначено лицо, которое в тече- ние последних лет выполняло функции, препятствующие получе- нию мандата члена этого суда. В Венгрии закон о Конституцион- ном суде 1989 г. предусматривает, что не могут быть судьями ли- ца, которые в течение четырех лет, предшествующих избранию, были членами правительства, штатными служащими в аппарате какой-либо политической партии или занимали руководящую
1. должность в органах государственного управления
Члены специализированных органов конституционного право- судия, как и судьи судов общей юрисдикции, несменяемы, то есть не могут быть смещены в течение срока, на который они на- значены, за исключением определенных законом случаев. Основа- ниями прекращения полномочий, помимо смерти, состояния не- дееспособности и отставки, обычно являются: вынесение судеб- ного приговора за уголовное преступление, совершение дисципли- нарного проступка, например, неучастие в работе в течение опре- деленного срока (в Словакии — в течение одного года), неучастие в заседаниях или уклонение от голосования свыше двух раз под- ряд (Россия), совершение действий, порочащих честь и достоинст- во судьи.
Законодательство о специализированных органах конститу- ционного правосудия предусматривает различные процедуры до- срочного прекращения полномочий их членов. Не вдаваясь в де- тали, отметим лишь два момента. Во-первых, в ряде стран при- меняются различные процедуры в зависимости от оснований пре- кращения членства — простые (например, при добровольной отставке) и более сложные в случаях недееспособности, совер- шения дисциплинарных проступков или действий, порочащих честь и достоинство судьи. В России прекращение полномочий судьи Конституционного суда по всем основаниям, за исключе- нием п. 1 (нарушение порядка назначения судьи) и п. 6 (совер- шение проступка, порочащего честь и достоинство судьи) ст. 18 закона 1994 г., осуществляется по решению Конституционно- го суда, которое направляется президенту и Совету Федерации и является официальным уведомлением об открытии вакансии.
1 Magyar közlony. 1989. № 17.
Прекращение полномочий в соответствии с п. 6 производится Советом Федерации по представлению Конституционного суда, принятому большинством не менее двух третей от общего числа судей. Во-вторых, во многих странах решение о досрочном прекращении полномочий принимается самим специализированным органом либо с его участием (например, в Германии ФКС принимает решение, уполномочивающее президента произвести увольнение; в Кыргызстане Конституционный суд дает за- ключение, на основе которого вопрос об увольнении решает пар- ламент 1/3 голосов). Однако в некоторых странах досрочное пре- кращение членства в специализированных органах осуществляет- ся тем государственным институтом, который производит назна- чение (например, в Польше — сейм, в Словакии — президент). Несомненно, что принятая в большинстве стран процедура, при которой специализированный орган конституционного правосудия сам решает вопрос о прекращении полномочий своих членов, уси- ливает гарантии его независимости.
Правовой статус членов специализированных органов консти- туционного правосудия включает также гарантии неприкосновен- ности (особый порядок привлечения их к ответственности), мате- риальные гарантии независимости. В этом отношении правовой статус членов специализированных органов во многом сходен с правовым статусом депутатов парламента. Так, в Венгрии гаран- тией независимости судей Конституционного суда является «имму-
1 нитет, аналогичный статусу депутатов парламента». Закон о Конституционном суде Болгарии устанавливает, что его судьи
«имеют статус, аналогичный статусу председателя Народного
2. собрания» (ст. 10)
Законодательство о специализированных органах конститу- ционного правосудия предусматривает ряд требований, предъяв- ляемых к их членам, призванных гарантировать их политический нейтралитет. Речь идет о запрещении принимать активное уча- стие в политической жизни. В одних странах эти требования сформулированы в весьма общей форме. Так, органический закон Франции о Конституционном совете предусматривает «запреще- ние членам Совета в течение срока их полномочий занимать ка- кую-либо позицию по вопросам, которые уже являются или могут
3 закон быть предметом решений Совета...» (ст. 7). В других — содержит подробный перечень видов политической деятельности, которыми не могут заниматься члены специализированных орга- нов. В этом отношении характерна ст. 11 российского закона о
1 Государство и право 199'3 № 9. С. 68.
2 Дъержавен вестник. София, 1991 № 67
3 Французская Республика. Конституция и закояодательные акты С. 247.
Конституционном суде, содержащая обширный перечень, что обусловлено, несомненно, негативным опытом деятельности суда
1 в период 1991—1993 гг.
Специализированные органы конституционного правосудия, как и верховные суды общей юрисдикции, осуществляющие конституционный контроль, невелики по своему численному составу, который варьируется в пределах шести—девятнадцати членов (например, Франция, Румыния,—девять, Венгрия, Италия—15, Рос- сия—19). За небольшими исключениями (например, Кыргызстан, Узбекистан) численность специализированного органа определяется конституцией, что имеет важное политическое значение, поскольку сужается возможность манипулирования им путем произвольного изменения его численности. В этом случае «невозможно ввести в состав суда сторонников определенного политического курса, до-
2 бившись в этих целях увеличения числа судей». Для изменения численного состава требуется внести изменение в конституцию, что не так просто. Но в техническом отношении возможность за- конодательного изменения численного состава специализирован- ного органа имеет то преимущество, что позволяет «воздейство- вать на работоспособность суда, влиять на загруженность судей»3.
Внутренняя организация специализированных органов консти- туционного правосудия определяется главным образом законами о них. Однако есть важный организационный вопрос, который, по общему правилу, регулируется в конституционном поряд- ке, — о процедуре назначения председателя органа конституцион- ного правосудия, занимающего одно из высших мест в иерархии государственных должностей. Действующее законодательство пре- дусматривает различные процедуры. В значительной группе стран председатель избирается членами органа конституционного пра- восудия из своего состава (Болгария, Бенин, Венгрия, Италия, Монголия, Конго, Португалия, Россия). Такой порядок служит дополнительной гарантией независимости этого органа. В другой группе стран председатель назначается главой государства еди- нолично, без консультаций или согласования с какими-либо дру- гими государственными органами, в том числе и органом консти- туционного правосудия (Алжир, Египет, Марокко, Мавритания, Кот-д'Ивуар, Казахстан, Франция). В этом случае глава госу- дарства получает возможность назначить своего сторонника. Ха- рактерно, что конституция Мавритании прямо предусматривает, что президент назначает председателем Конституционного совета одного из трех назначаемых им членов. Во Франции, где власть главы государства производить назначения в Конституционный
1 См. Боботов С. В. Указ работа. С 101—102. 2Современный немецкий конституционализм. С. 41.
3 Тамже.
совет «представляется ничем не ограниченной», сложилась практика, когда президент «назначает лиц, разделяющих взгляды и
1. даже формально принадлежащих к его партии»
Существуют и другие варианты: председатель избирается парламентом (в Германии председатель и его заместители избираются соответственно бундестагом и бундесратом), назначается президентом по совету правительства (Австрия), с согласия парламента (Республика Корея), избирается парламентом по предложению президента (Литва). Во всех этих процедурах, при которых в назначении председателя органа конституционного правосудия участвуют политические органы (глава государства, правительст- во, парламент), проявляется политический характер рассматри- ваемого института. Этим объясняется и такая особенность право- вого статуса председателя, неизвестная судам общей юрисдикции, как ротация лиц, занимающих указанный пост, что предусмот- рено законодательством ряда стран. Так, в Венгрии и Румынии при сроке полномочий судей Конституционного суда в девять лет председатель избирается на три года; в России при сроке полно- мочий судей Конституционного суда в 12 лет его председатель избирается на три года и т. д. При этом, как правило, предусмат- ривается возможность переизбрания еще на один срок (Бенин, Конго, Венгрия, Россия и др.).
Председатель специализированного органа конституционного правосудия наделен соответствующими полномочиями. В одних странах эти полномочия весьма значительны (в частности, пред- седатель имеет право решающего голоса), в других — ограниче- ны. Однако действительная роль председателя во многих случаях определяется не только правовыми предписаниями, но и его лич- ными качествами.
С учетом внутренней организационной структуры специализи- рованные органы конституционного правосудия подразделяются на две основные группы. Для большинства из них характерна простая организация: помимо административного аппарата, они не имеют каких-либо организационных подразделений. Входящие в их компетенцию дела рассматриваются, как правило, всем со- ставом суда на общих заседаниях (требуется лишь наличие уста- новленного законом кворума). Правда, в некоторых странах опре- деленные законом категории дел рассматриваются не на общих заседаниях, а более узкими коллегиями. Например, во Франции споры по выборам рассматриваются тремя секциями, каждая из которых состоит из трех членов Конституционного совета, обра- зуемыми посредством жеребьевки В Румынии согласно закону 1992 г. о Конституционном суде для рассмотрения дел о консти- туционности нормативных актов в порядке возражения председа-
1 Favoreu L., Philip L. Le conseil constitutionnel. P., 1991. P. 17.
тель Конституционного суда образует секции в составе трех судей, решения которых могут быть обжалованы в секцию, состоящую из пяти судей (ст.ст 24, 25)1. В Австрии «сложилась практика, не предусмотренная законодательством, проведения заседаний «малого сената» (или палаты), приобретающая все большее значение... Публичные пленарные заседания резервируются
2 для дел, имеющих особо важное политическое значение»
В небольшой группе стран специализированные органы кон- титуционного правосудия имеют более сложную организацион- ную структуру (Испания, Германия, Россия, Чехия и др.). Здесь закон предусматривает, что конституционный суд рассматривает и разрешает дела как на пленарных заседаниях с участием всех су- дей, так и на заседаниях двух палат (в Германии и Чехии — се- натов), которые являются его постоянно действующими организа- ционными структурами. В Испании и Германии в состав палат вхо- дит равное число судей (по шесть—в Испании, по восемь—в Гер- мании) В России одна палата имеет в своем составе девять, а другая — 10 судей, порядок определения персонального состава которых установлен регламентом Конституционного суда. На за- седании суда проводится жеребьевка среди судей по спискам, со- ставляемым с учетом избранной судьей специализации по одной или нескольким отраслям права. По итогам жеребьевки суд вы- носит решение о персональном составе палат; в нем также опре- деляется срок, в течение которого может быть проведена новая жеребьевка в целях изменения персонального состава Законода- тельство по-разному разграничивает компетенцию отдельных организационных структур. В Испании, например, определена исключительная компетенция пленума, а все остальные полномо- чия отнесены к ведению палат, причем распределение дел между ними осуществляется в порядке очередности, установленной пле- нумом суда (ст. 12 закона 1979 г.). Российский закон о Консти- туционном суде определяет как исключительную компетенцию пленума, так и предметную компетенцию каждой палаты.
Таким образом, внутренняя организационная структура спе- циализированного органа конституционного правосудия во многом определяется его компетенцией. Характерно, например, что кон- ституционные суды, рассматривающие конституционные жалобы на нарушение конституционных прав и свобод, составляющие, как свидетельствует практика, наиболее многочисленную категорию дел (так, в ФРГ из поступивших в ФКС за период 1953—1984 гг.
3
61459 дел 58475 относились к этой категории), имеют более
1 Momtorul official Bucuresti, 1992. Pt l № 101
2 Favoreu L. Op. cit P 36
3 Garlicki L. Op. cit S 317—318.
сложную структуру, чем суды, не обладающие таким полномочием
Как отмечалось выше, в некоторых мусульманских странах институту конституционного правосудия свойственны специфиче- ские черты, обусловленные политикой исламизации права. В орга- низационном отношении это находит отражение как в системе органов конституционного правосудия, так и в порядке их форми- рования и составе (Иран, Пакистан). В Иране конституция 1979 г. учредила Совет стражей — орган, рассматривающий за- коны, принятые меджлисом (парламентом), «на предмет их со- ответствия исламским и конституционным принципам» (ст. 94)[267]. Этим определяется его состав: шесть священнослужителей, «изве- стных своим знанием исламской юриспруденции и знакомых с требованиями времени», и шесть юристов, представляющих раз- личные отрасли мусульманского права. Первые отбираются ли- дером (духовным руководителем государства) либо советом ли- деров, состоящим из юристов. Вторые представляются верховным юридическим советом меджлису на утверждение. Срок полномо- чий членов Совета стражей — шесть лет, с обновлением поло- вины состава через три года после образования (по жребию).
В Пакистане действует более сложная система органов кон- ституционного и религиозного контроля. Как и в большинстве стран общего права, конституционный контроль осуществляется здесь судом общей юрисдикции — Верховным судом федерации. Наряду с ним учреждены два органа, осуществляющие религиоз- ный контроль за нормативными актами. Создание их обусловлено положениями ст. 277 конституции, согласно которым «все сущест- вующие законы должны быть приведены в соответствие с пред- писаниями ислама, как они установлены в священном Коране и сунне, и ни один закон не может быть принят, если он противо- речит таким предписаниям».
Один орган — Совет по исламской идеологии, или Исламский совет — состоит из 8–15 членов, назначаемых сроком на три года президентом из лиц, обладающих «знанием принципов и филосо- фии ислама, как они сформулированы в священном Коране и сунне, и разбирающихся в экономических, политических, право- вых или административных проблемах Пакистана». Среди них обязательно должна быть одна женщина. Исламский совет — консультативный орган: он дает парламенту и провинциальным собраниям, президенту и губернаторам провинций заключения по вопросу о соответствии законопроектов предписаниям ислама, ре- комендации по вопросу о мерах, направленных на приведение существующих законов в соответствие с предписаниями ислама, то есть выполняет консультативную функцию, которая в ряде стран входит в компетенцию органа конституционного правосудия.
В 1980 г. был учрежден другой орган религиозного контроля — Федеральный суд шариата (ст.ст. 203 «Д» и 203 «Ф» конституции), рассматривающий дела по искам граждан, федерального и провинциальных правительств о «несоответствии положений закона предписаниям ислама, изложенным в Коране и сунне». Решение Федерального суда шариата может быть обжаловано в Вер- ховный суд, где создано специальное апелляционное отделение, состоящее из мусульманских судей — членов Верховного суда.
Рассмотренные институционные формы конституционного пра- восудия характеризуют в организационном аспекте две основные модели: американскую и европейскую, которые различаются по системе органов, осуществляющих конституционный контроль, порядку их формирования и составу. Для американской модели в организационном отношении характерны: осуществление консти- туционного правосудия судами общей юрисдикции (при этом ли- бо всеми — децентрализованный контроль, либо только судами высшей инстанции — централизованный контроль), состоящими из профессиональных судей, назначаемых, по общему правилу, одной ветвью власти и несменяемых до достижения пенсионного возраста (за исключением случаев, установленных законом). Для европейской модели характерны: осуществление конституционно- го правосудия специализированным органом (при этом — только одним, поэтому конституционный контроль всегда является цент- рализованным), состоящим из профессиональных и непрофессио- нальных судей, назначаемых, как правило, несколькими ветвями власти на определенный, относительно короткий срок (часто — с ротацией состава).
В ряде стран (Греция, Португалия, ЮAP, Эквадор) утверди- лась смешанная модель, которая в организационном отношении характеризуется лишь особенностями системы органов конститу- ционного правосудия: в нее входят как специализированный орган, так и суды общей юрисдикции. Так, в Португалии консти- туционный контроль осуществляет Конституционный суд (инсти- туционная особенность европейской модели) и суды общей юрис- дикции (американская модель). Что касается порядка образова- ния и состава этих двух видов органов, то они типичны для со- ответствующей модели. Например, Конституционный суд Португа- лии состоит из 13 судей, 10 из которых избираются Националь- ным собранием из лиц, имеющих юридическое образование, а трое кооптируются ими обязательно из судей других судов (обра- зованный в 1989 г. суд состоял из шести судей и семи профессо- ров права). Срок мандата судей Конституционного суда — шесть лет, председателя, избираемого ими из своего состава — два года.
