Порядок принятия и изменения конституции

Конституция, будучи основным законом, в отличие от других законов принимается и изменяется в особом порядке, что нахо- дит отражение в современной доктрине конституционного права, которая различает законодательную и учредительную власти. Обычные законы принимаются и изменяются в порядке осущест- вления законодательной власти, конституция — в порядке осу- ществления учредительной власти. «Конституционные тексты — порождение не законодательной власти, которая является подчи- ненной, а высшей власти, называемой учредительной»^[221]. Впрочем, следует отметить, что в отечественной науке конституционного права понятие «учредительная власть», как правило, не исполь- зуется при рассмотрении порядка принятия и изменения консти- туции.

Необходимость принятия конституции возникает в трех слу- чаях. Во-первых, при образовании нового государства. В этом случае конституция является не только основным законом, но и учредительным актом, юридически оформляющим возникнове- ние нового государства. Таковы, например, первые конститу- ции государств, возникших в результате ликвидации колониаль- ной системы, распада советской, югославской и чехословацкой федераций в начале 90-х годов. Во-вторых, при смене политического режима в результате социальной революции — мирной или насильственной (например, Конституция РСФСР 1918 г., новые конституции в постсоциалистических государствах), преобразования военных диктатур, порожденных военными переворотами, в гражданские режимы, что особенно характерно для политического развития освободившихся стран. В-третьих, если действующая конституция не может быть приведена в соответствие путем ее частичного изменения с учетом тех существенных перемен, кото- рые произошли в политической, социальной и экономической жиз- ни общества.

Указанные обстоятельства оказывают значительное влияние на определенные процедуры принятия конституции. В первом слу- чае эта процедура, естественно, не может быть предусмотрена какой-либо конституцией (исключением, пожалуй, являются лишь некоторые бывшие советские республики, подпадающие одновре- менно под первый и второй случаи). Во втором случае (если речь идет о мирной революции) и в третьем случае возможно ис- пользование процедуры, установленной действующей конститу- цией. Следует, однако, подчеркнуть, что немногие современные основные законы регулируют такую процедуру (например, Бол- гария, Беларусь, Китай, Армения, Индонезия, Туркменистан, Швейцария, Шри-Ланка, Российская Федерация). Подобный про- бел можно объяснить стремлением исключить юридическую воз- можность их отмены, что, впрочем, не имеет, как правило, боль- шого практического значения. Современная история мирового конституционного развития, особенно стран «третьего мира», сви- детельствует о недолговечности многих конституций, независимо от того, предусмотрен или нет в них порядок замены их новыми^[222].

Мировая конституционная практика выработала ряд способов принятия конституции, которые различаются в зависимости от того, кто осуществляет учредительную власть. Можно выделить три таких основных способа: представительными органами, изби- рательным корпусом, главой государства. Применяются они как в «чистом» виде, так и в различных сочетаниях.

К представительным органам, наделяемым учредительной властью, относятся: учредительное (конституционное) собрание, парламент, надпарламентское учреждение. Учредительное собра- ние — это выборный орган, образуемый специально для разра- ботки и принятия конституции. Начало практике созыва учреди- тельного собрания положили США (Филадельфийский конвент 1787 г.). В дальнейшем она получила широкое распространение, особенно после второй мировой войны, как в европейских странах (конституции Франции 1946 г., Италии 1947 г., Португалии 1976 г., Болгарии и Румынии 1991 г., Эстонии 1992 г.), так и в странах Азии (Индия, Бангладеш, Пакистан, Камбоджа), Африки (Гана, Нигерия, Алжир, Эфиопия, Уганда), Латинской Америки (Никарагуа, Колумбия, Перу). В России идея созыва Учредительного собрания выдвигалась демократическими силами, боровшимися против царского самодержавия. После его свержения Временное правительство приняло Положение о выборах Учре- дительного собрания. Созванное 18 января 1918 г., Учредительное собрание, однако, было в ночь на 20 января распущено декретом ВЦИК, так как отказалось обсуждать Декларацию прав трудя- щегося и эксплуатируемого народа и не одобрило декреты со- ветской власти, принятые после ее установления в ноябре 1917 г. Идея созыва Учредительного собрания возродилась в начале 90-х годов, когда встал вопрос о принятии новой конституции Российской Федерации. В известной мере она была реализована созывом Конституционного совещания, которое состояло из пред- ставителей государственных органов, различных политических и общественных сил и внесло значительный вклад в разработку Конституции 1993 г.

Созыв учредительного собрания для принятия конституции предусматривается некоторыми новейшими основными законами (например, Болгарии", Никарагуа, России). Так, согласно ст. 158 конституции Болгарии для принятия новой конституции избира- ется Великое народное собрание, состоящее из 400 депутатов. Кон- ституция РФ 1993 г. также предусматривает созыв Конституци- онного собрания в случае, когда Федеральное Собрание примет постановление о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9, что может быть осуществлено только путем принятия новой конституции (ч. 1, 2, 3 ст. 135). Конституционное собрание может либо под- твердить неизменность конституции, либо разработать проект новой конституции и принять его двумя третями голосов от общего числа своих членов или вынести на референдум (ч. 3 ст. 135). Остается, однако, неясным, применима ли эта процедура и в тех случаях, когда вопрос о принятии новой конституции воз- никает не в связи с предложением о пересмотре «неприкасаемых» глав.

Как свидетельствует мировой конституционный опыт, учреди- тельные собрания различаются по способу формирования и своей компетенции. По первому критерию можно выделить два вида учредительного собрания. Первый и преобладающий — это учре- дительные собрания, формируемые путем всеобщих и прямых выборов. К ним, в частности, относится учредительное собрание, предусмотренное болгарской конституцией. Второй — учреди- тельные собрания, часть членов которых избираются прямыми или непрямыми выборами, а часть назначается или делегируется.

Этот вид характерен главным образом для тех развивающихся стран, где процесс разработки и принятия конституции проходит под руководством военных властей (конституции Нигерии и Ганы 1978 г., Ганы 1992 г., Уганды и Бирмы 1994 г., Турции 1982 г. и др.). Например, образованное в 1992 г. Национальное конституционное собрание Ганы состояло из 260 членов, из которых 117 — избиралось районными и городскими советами, 121 — были делегированы 62 политическими и общественными организациями, а 22 — назначены Высшим советом национальной обороны (выс- ший государственный орган в условиях военного режима). Сфор- мированное в 1994 г. Учредительное собрание Уганды состояло из 288 депутатов, из которых 214 были избраны всеобщими и прямыми выборами, а 74 назначены президентом, делегированы женскими организациями, политическими группами и армией.

По второму критерию учредительные собрания подразделяют- ся на суверенные и не суверенные, с ограниченной и неограни- ченной компетенцией. Суверенным является учредительное со- брание, которое не только разрабатывает, но и принимает новую конституцию. Таковы были, например, учредительные собрания в США 1787 г., Италии 1947 г., Индии 1950 г., Португалии 1976г., Камбоджи 1993 г. К ним относится Великое народное собрание, предусмотренное болгарской конституцией. Представляется, что и Конституционное собрание, о котором говорит Конституция РФ 1993 г., также является суверенным, ибо согласно ч. 3 ст. 135 оно разрабатывает проект новой конституции и принимает его. Правда, этот проект может быть вынесен на всенародное голо- сование, но по смыслу ст. 135 решение об этом принимает само Конституционное собрание, действующее таким образом как су- веренный орган.

Несуверенным является учредительное собрание, которое разрабатывает и принимает проект конституции, но окончатель- ное решение по нему принимается либо избирателями (консти- туционный референдум), либо другим государственным органом. Вынесение проекта конституции, принятого учредительным собра- нием, на референдум — довольно часто используемая процедура. Несуверенность учредительного собрания означает, что суверен- ная учредительная власть принадлежит народу, который осуще- ствляет ее как через своих представителей в собрании, так и непосредственно (путем референдума). О решающем значении последней формы свидетельствуют факты отказа в одобрении проекта, принятого учредительным собранием, как, например, во Франции в 1946 г. Совершенно иное значение имеет несуверен- ность учредительного собрания, когда принятый им проект утвер- ждается не народом, а другим государственным органом, который может вносить в него любые поправки. В данном случае учредительное собрание выступает лишь как консультативный орган, что было характерно для ряда развивающихся стран с монархическим или военным режимом (конституции Кувейта 1962 г.,

Нигерии 1979 г., Ганы 1979 г.).

Учредительное собрание с ограниченными полномочиями — это собрание, единственной функцией которого является разработка или разработка и принятие конституции. Таково, например, Конституционное собрание, предусмотренное Конститу- цией РФ 1993 г. Однако гораздо чаще учредительное собрание имеет неограниченные полномочия, то есть одновременно с учре- дительной властью осуществляет полномочия парламента, как это было во Франции в 1946 г., в Италии в 1947 г., Бразилии в 1988 г. В частности, конституция Болгарии устанавливает, что Великое народное собрание, созываемое для принятия новой кон- ституции, может «в неотложных случаях осуществлять функции парламента (ст. 162).

Следует отметить и обратную практику, когда действующий парламент официально преобразуется в учредительное собрание, рассматривающее проект конституции в соответствии со специ- альной процедурой (Шри-Ланка — 1972 г., Танзания — 1977 г., Замбия — 1992 г.). Так, в 1970 г. Объединенный фронт Шри-Ланки просил у избирателей мандат на то, чтобы «разрешить членам парламента, которых должны избрать, действовать в ка- честве учредительного собрания для разработки, принятия и вве-

1                 - дения в силу конституции». Аналогичная процедура предусмот рена польским конституционным законом о порядке разработки и принятия конституции от 23 мая 1992 г. (хотя сам термин «учредительное собрание» и не используется). Новая конститу- ция должна быть разработана Национальным собранием, состоя- щим из депутатов сейма и сената, и одобрена на референдуме. Проект конституции готовит конституционная комиссия, образу- емая Национальным собранием и состоящая из 46 депутатов сей- ма и 10 сенаторов².

В ряде случаев новая конституция разрабатывается и прини- мается парламентом без формального преобразования в учреди- тельное собрание, с применением обычной парламентской проце- дуры, предусматриваемой отменяемой конституцией (например, конституция Шри-Ланки 1978 г. на основе ст. 51 конституции 1972 г., конституции Мозамбика 1990 г., Вьетнама 1992 г., Грузии 1995 г. и др.). В конституции Словакии 1992 г. Национальный совет определяется как «единственный учредительный и законо- дательный орган» (ст. 72). Возможность принятия парламентом проекта новой конституции предусмотрена и основным законом

 

¹ Wilson A. Politics in Sri Lanka 1947—1979. L., 1979. P. 209.

² Dziennik ustaw. Warszawa, 1992. № 67.

Швейцарии. Инициаторами полного пересмотра конституции (принятия новой) могут выступать одна или обе палаты Федерального собрания или 100 тыс. избирателей. По этому предложению проводится референдум, и если большинство избирателей голосуют «за», то проводятся парламентские выборы. Новый парламент разрабатывает проект конституции, который для окончательного одобрения выносится на референдум. При этом для одобрения необходимо двойное большинство — большинство избирателей, принявших участие в голосовании, и большинство кантонов (субъектов федерации).

Наконец, конституция принимается надпарламентским выбор- ным органом (Индонезия, Китай, Монголия). Так, в Индонезии основной закон 1945 г. предусматривает, что новая конституция принимается Народным консультативным конгрессом, состоящим из Совета народных представителей (парламента) и представи- телей от районов и групп населения. В Китае это Всекитай- ское собрание народных представителей — орган, аналогичный бывшему Съезду народных депутатов в России, к компетенции которого относилось принятие конституции (ст. 104 Конституция РСФСР 1978 г. с поправками). Таким же органом был Великий народный хурал, принявший конституцию Монголии 1992 г.

Использование референдума как самостоятельного способа принятия конституции, без участия в ее разработке того или ино- го из рассмотренных нами представительных органов — доволь- но редкое явление в развитых странах. Примером может служить Франция, где согласно конституционному закону от 3 июня 1958 г. проект новой конституции было поручено разработать пра- вительству. И хотя последнее создало консультативный конститу- ционный комитет, в состав которого вошли некоторые члены пар- ламентских комиссий, окончательно проект утвердил совет мини-

1         стров, вынесший его затем на референдум. Проект российской Конституции, вынесенный на референдум в декабре 1993 г, также был разработан без непосредственного участия представительно- го органа (Конституционное совещание, в котором принимали участие некоторые народные депутаты, было невыборным кон- сультативным органом). Без участия представительного органа была разработана и принята на референдуме вторая конституция Казахстана (1995г.).

В развивающихся странах до конца 80-х годов референдум широко использовался как самостоятельный способ принятия конституции, проект которой обычно разрабатывался военным или революционным советом (Алжир, Бенин, Бирма, Мадагаскар, Эфиопия и др.). Институт референдума используется в этих стра- нах и на новом этапе их конституционного развития, начавшего-

 

¹ Quermonne J., Chagnollaud D. Op. cit. P. 45—52.

ся на рубеже 80—90-х годов. Так, за период 1989—1993, гг. на референдумах были приняты конституции в 16 странах Африки. Однако референдум являлся лишь окончательной стадией процесса разработки и принятия конституций. Этот процесс значительно демократизировался и приобрел оригинальные черты в условиях перехода от тоталитарных и авторитарных режимов к демократии Все большее распространение получает такой метод, как созыв для обсуждения и согласования основных принципов бу- дущей конституции общенациональной конференции с участием всех политических и социальных сил страны (политических пар- тий, общественных организаций, деловых и религиозных кругов и т. д.). Такие конференции были проведены, например, в Бени- не, Буркина-Фасо, Конго, Нигере, Чаде, на Мадагаскаре и неко- торых других странах. Конференции одобряли согласованные принципы будущей конституции и поручали созданному ими на переходный период временному законодательному органу (выс- ший совет республики в Бенине, Конго, Того, Чаде), разработать на их основе окончательный проект и вынести его на референдум. Например, конголезский временный основной закон 1991 г., при- нятый общенациональной конференцией, отнес к полномочиям Высшего совета рассмотрение проекта конституции и организа- цию проведения по нему конституционного референдума (кон- ституция была одобрена на референдуме в марте 1992 г.)^[223]. Та- кой способ разработки и принятия конституции знаменует «пово- ротный пункт в политической жизни африканских стран», ибо он позволил впервые за годы независимости включить в процесс принятия решений социальные силы, не имевшие голоса в усло- виях авторитарного режима^[224].

Принятие конституции представительным учреждением или избирательным корпусом — преобладающие в настоящее время способы. Другой способ — принятие конституции односторонним актом главы государства (так называемая октроированная, то есть дарованная конституция) — имевший ранее значительное распространение, уходит в прошлое. Лишь в нескольких монархи- ческих государствах современные конституции были «дарованы» монархом (конституции Катара 1962 г., Саудовской Аравии 1992 г., Непала 1962 г., Свазиленда 1978 г. Впрочем, последние две отменены). Специфическим видом октроированных конституций были первые конституции многих новых государств — бывших английских колониальных владений. Называя конституцию Ни- герии 1960 г. неавтохтонной, известный нигерийский государст- вовед Б. Нвабуезе отмечает: «Автохтонной является такая конституция, которая приобретает юридическую силу в результате того, что она принимается или санкционируется не английским

1        правительством, а местной властью». Однако большинство та ких октроированных конституций стали достоянием истории: к 1993 г. только 14 из 33 «остались более или менее нетронутыми»,

2. преимущественно островных государств Океании

Конституционной истории развивающихся стран известны и другие весьма оригинальные способы принятия конституции. Так, первые основные законы Анголы 1975 г. и Мозамбика 1975 г. были приняты высшими руководящими органами политических партий (соответственно ЦК МПЛА и ЦК Фрелимо) накануне провозглашения независимости этих стран; в Конго третья кон- ституция страны 1969 г. была принята I съездом правящей Кон- голезской партии труда, а конституция 1973 г. — II чрезвычайным съездом партии и затем вынесена на референдум.

Оценка каждого из рассмотренных способов принятия консти- туции с точки зрения его демократизма зависит от конкретноисторических условий, в которых он применяется. Вместе с тем можно, очевидно, высказать и ряд принципиальных соображений. Во-первых, принятие конституции односторонним актом главы го- сударства (не говоря уже о партийном органе) ни при каких условиях не совместимо с демократией. Во-вторых, наделение дей- ствующего парламента или надпарламентского органа полномо- чием принимать новую конституцию без последующего ее утвер- ждения на референдуме может привести к искажению воли изби- рателей. Избранные в иных условиях, с иной целью, эти органы не могут адекватно выражать волю народа по такому коренному вопросу, как принятие новой конституции (к тому же народ спе- циально не уполномочивал их на это). Корректировку парламент- ского способа принятия конституции дает, на наш взгляд, основ- ной закон Швейцарии, который, с одной стороны, требует одоб- рения инициативы принятия новой конституции избирателями, а с другой — предусматривает необходимость избрания нового пар- ламента для принятия проекта конституции с последующим его вынесением на референдум. Во всяком случае, разработанный парламентом проект должен быть поставлен на широкое обсуж- дение общественности, но не формальное, каким были, напри- мер, всенародные обсуждения, проводившиеся в социалистиче- ских странах и не имевшие практических последствий. Оконча- тельный текст, принятый представительным органом, подлежит вынесению на референдум. В-третьих, применение референдума как самостоятельного способа принятия конституции, проект ко- торой выработан правительством, революционным или военным

 

¹ Nwabuese В. Constitutional Law of Nigeria. P. 110.

² International and Comparative Law Quaterly. Vol. 42. Part l. L., P. 80.

советом без участия полномочных представителей народа, не соответствует принципам демократии. Как свидетельствует практика, нередко такой референдум приобретает характер плебисцита, на котором главным вопросом становится получение доверия политическим лидером или политической партией, руководившими разработкой конституции. Таковы, были, например, конституционные референдумы во многих развивающихся странах в период 70—80-х годов, в ряде социалистических стран (Болга- рия, Куба, ГДР), во Франции (конституция 1958 г.). В-четвер- тых, наиболее демократическим является принятие конституции учредительным собранием, избранным на основе всеобщих и пря- мых выборов. В этом случае избиратели дают его депутатам ясно выраженный мандат на разработку и принятие новой конститу- ции (в отличие, например, от принятия конституции парламентом или надпарламентским органом). При этом целесообразно, что- бы учредительное собрание не наделялось полномочиями парла- мента, осуществление которых неизбежно приводит к затягива- нию процесса разработки и принятия конституции.

Следует, однако, еще раз подчеркнуть, что как выбор, так и оценка того или иного способа принятия конституции зависят не только от формально-юридических моментов, но и от ряда фак- торов политического, исторического характера (например, рефе- рендум в условиях демократического или авторитарного режима, использование различного рода общественных форумов при от- сутствии условий для созыва учредительного собрания и т. д.).

Конкретно-исторические условия страны, принимающей новую конституцию, в конечном счете определяют и срок ее действия. В конституционной доктрине и практике конституции по времени действия различаются на постоянные, имеющие формально не- ограниченный срок действия, и временные, действующие в тече- ние установленного срока или до наступления определенного со- бытия. Большинство конституций являются постоянными, о чем свидетельствует отсутствие в них не только указания срока дей- ствия, но, как отмечалось, и норм, регулирующих процедуру их отмены и принятия новой конституции. Некоторые, впрочем, не- многие, декларируют свою неотменяемость, как, например, кон- ституция Мексики 1917 г. («Настоящая конституция,—говорится в ст. 136, — не теряет своей силы, даже если ее действие наруше- но восстанием. Если в результате внутренних волнений образу- ется правительство в противоречии с принципами, установлен- ными настоящей конституцией, то действие конституции восста- навливается с момента, когда народ вновь обретет свободу...»). Однако понятие «постоянная конституция» выражает, скорее, на- мерение учредителя в момент принятия основного закона, чем фактическую его неотменяемость. Из ныне действующих конституций лишь немногие, учитывая их возраст, могут рассматриваться как постоянные (например, конституции США 1787 г., Норвегии 1814 г., Люксембурга 1868 г., Швейцарии 1874 г.). В большинстве современных государств срок действия «постоянных конституций» оказывается весьма ограниченным. Это характерно как для стран с длительной историей конституционного развития (некоторые латиноамериканские страны, принявшие по 10 и более конституций, Франция — 13 конституций), так и для развиваю- щихся стран Азии и Африки, а также для некоторых постсоциали- стических государств (например, в Казахстане за период 1993— 1995 гг. было принято две конституции).

В последние десятилетия широкое распространение получила практика принятия временных конституций. В 60—70-х годах они были приняты в ряде стран Азии и Африки в период становле- ния национальной государственности (временные конституции Ирака 1959 г., ОАР 1958 г., Танзании 1965 г., Объединенных Арабских Эмиратов 1971 г., Конго 1968 и 1977 гг.). На рубеже 80—90-х годов временные конституции. принимаются в ряде стран, совершающих переход от тоталитарных и авторитарных ре- жимов к демократии (например, Конго, Мадагаскар, Нигер, Чад, Заир, ЮАР, Албания, Польша). В обоих случаях цель временной конституции — закрепить организацию государственной власти на переходный период, которая должна создать необходимые предпосылки для принятия постоянной конституции и учрежде- ния предусмотренных ею государственных институтов. Так, в пре- амбуле временной конституции ЮАР 1994 г. указывается на не- обходимость принятия положений в целях «упрочения националь- ного единства, перестройки системы управления Южной Афри- кой и непрерывности его осуществления в период, когда выбор- ное Конституционное собрание разрабатывает постоянную кон- ституцию».

Временные конституции различаются по способу принятия, со- держанию и срокам действия. Так, временные конституции ряда стран Африки принимались общенациональными конференциями, о которых уже упоминалось (конституции Конго 1991 г., Заира 1994 г., Нигера 1991 г., Эфиопии 1991 г.). На Мадагаскаре вре- менная конституция представляла собой соглашение, заключен- ное в октябре 1991 г. представителями всех основных политиче- ских сил страны. Оно не было утверждено каким-либо государст- венным органом, но опубликовано как законодательный акт^[225]. В Албании, Польше и ЮАР временные конституции были приняты парламентом (в Польше конституционный закон о взаимоотно- шениях законодательной и исполнительной властей и территори- альном самоуправлении (1992 г.), получивший по сложившейся

традиции название малой конституции, в действительности не яв

ляется единственным конституционным актом, ибо остаются в си-

1. ле некоторые разделы конституции 1952 г.)

Весьма различно и содержание временных конституций. Одни из них ограничиваются закреплением организации государственной власти. Например, Национальная хартия Чада 1991 г. состоит из пяти глав: государство и суверенитет, президент Республики,

2         - правительство, судебная власть и переходные положения. Дру гие по предмету регулирования мало чем отличаются от постоян- ных конституций (например, временная конституция ЮАР, основ- ной закон Конго 1991 г., конституционный акт Заира 1994 г.). Но характерной чертой большинства из них является установление порядка принятия постоянной конституции. Так, во временной конституции ЮАР имеется специальная гл. 5 «Принятие новой конституции», в которой подробно регулируется деятельность Кон- ституционного собрания, его организация, процедура разработки конституции и утверждения ее на референдуме. Кроме того, в четвертом приложении перечислены конституционные принципы, которым обязано следовать Конституционное собрание при раз- работке текста постоянной конституции (ст. 71).

Как правило, во временной конституции указывается срок ее действия (но в некоторых, например, в конституции Танзании 1965 г., такое указание отсутствовало). Обычно этот срок не пре- вышает полутора-двух лет, совпадая с устанавливаемым сроком переходного периода. Например, в Конго этот период составлял 12 месяцев, на Мадагаскаре — 18 месяцев, но в ЮАР — пять лет, а срок действия конституции 1994 г. был определен в два года. Иногда срок действия временной конституции точно не определяется, а обусловливается датой принятия постоянной кон- ституции. Так, согласно ст. 51 Национальной хартии Чада, она «прекращается действовать через 30 дней после промульгации новой конституции, устанавливающей многопартийность». Вместе с тем некоторые временные конституции превращаются по су- ществу в постоянные, как, например, конституция Танзании 1965 г., которая действовала в течение 12 лет, или конституции ОАЭ 1971 г., и Ирака 1970 г., действующие уже более 20 лет.

Целесообразность принятия временной конституции в пере- ходные, кризисные периоды, когда, с одной стороны, процесс по- литических и экономических преобразований требует новой орга- низации государственной власти, а с другой — отсутствуют усло- вия для тщательной разработки постоянной конституции, впол- не очевидна. Не случайно, например, в России, находящейся на начальном этапе перехода к новому общественному строю, неко-

 

¹ Dzienmk ustaw. 1992. № 84

² Afrique contemporaine. P., 1991. № 160

торые политические силы выдвигали предложение о принятии не постоянной, а временной конституции.

Одним из юридических свойств конституции, как отмечалось, является ее стабильность. Из этого, однако, не следует, что кон- ституция не подлежит ни при каких условиях изменениям и до- полнениям. В ней должны найти отражение качественные изме- нения тех общественных отношений, которые составляли предмет регулирования в момент принятия основного закона. В против- ном случае она рискует превратиться в исторический документ, утративший нормативную силу и имеющий мало общего с реаль- ной действительностью. «Неизменяемость не должна становиться препятствием там, где необходимы маневренность и поступатель- ное развитие, иначе развитие выйдет за рамки правового норми- 1                   -

рования». Вместе с тем конституция, закрепляющая основы дан ного общества и данного государства, не может перекраиваться в угоду конъюнктурным, сиюминутным интересам сменяющихся у власти политических групп. Следовательно, стабильность консти- туции означает прежде всего высокую степень устойчивости ее основных положений, исключающую любое изменение, которое отменяло бы идентичность исторически конкретного строя, за-

2. крепляемого основным законом

Юридической гарантией стабильности конституции является особый порядок ее изменения, призванный обеспечить как ста- тичность, так и динамизм основного закона. Традиционно в конституционной доктрине конституции по способу изменения подразделяются на жесткие и гибкие. Жесткими называются кон- ституции, которые изменяются в особом порядке, усложненном по сравнению с обычной законодательной процедурой, гибкими — конституции, изменяемые в том же порядке, что и обычные зако- ны. Однако такое деление столь же некорректно, как и деление на писаные и неписаные конституции, если не указывается, о ка- кой конституции идет речь. Формальные конституции всегда яв- ляются жесткими (редкие в прошлом исключения лишь подтверж- дают это правило), материальные — всегда гибкими. Практиче- ское значение имеет лишь классификация формальных конститу- ций в зависимости от степени сложности процедуры их изменения на очень жесткие (например, конституции США 1787 г., Россий- ской Федерации 1993 г.) и менее жесткие (например, Основной закон ФРГ 1949 г., конституции Испании 1978 г., Пакистана

1973 г., Казахстана 1995 г.).

Жесткость конституции проявляется в двух аспектах: матери- альном и процедурном. В первом случае речь идет об ограниче- нии учредительной власти, установлении определенных пределов

 

¹ Хессе К. Указ. работа. С. 35.

² См.: Тамже. С. 329.

ее осуществления, что характерно для многих современных кон ституций. Учредительная власть ограничивается по содержанию (предмету пересмотра), а также по времени и обстоятельствам ее осуществления. Все большее распространение в последнее время получает практика объявления основных, наиболее важных, с точки зрения учредителя, конституционных положений, не подлежащими изменению. Это одна из важнейших правовых гарантий стабильности конституции, обеспечивающая необходимую степень ее статичности. Анализ соответствующих статей новых консти- туций свидетельствует о том, что, как правило, не подлежат пе- ресмотру положения, закрепляющие конституционные принципы, составляющие основы конституционного строя, институт прав и свобод человека, порядок изменения конституции. При этом пре- делы ограничения учредительной власти по содержанию в от- дельных странах весьма различны. Некоторые конституции огра- ничиваются указанием на один или несколько объектов, не под- лежащих изменению (например, во Франции и Италии — это республиканская форма правления, в Мавритании и Буркина-Фа- со — республиканская форма правления и многопартийность). Другие изымают из предмета возможного пересмотра значитель- ное число статей и Даже целые разделы (Португалия, Намибия, Греция, Румыния, Российская Федерация и др.). Согласно ст. 79 Основного закона ФРГ не допускаются изменения, затра- гивающие разделение федерации на земли, принципы сотрудни- чества земель в законодательстве и основные принципы, установ- ленные в ст.ст. 1 и 20. «В целом не подлежащая конституционно- му изменению материальная основа Основного закона совпадает с тем, что ст.ст. 18, 21 абз. 2 и ст. 91 характеризуют как основы свободного демократического строя»^[226].

Сходные ограничения предусмотрены и Конституцией РФ, ч. 1 ст. 135 которой устанавливает, что положения гл. 1, 2, 9 не мо- гут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Таким образом, положения об основах конституционного строя, о правовом ста- тусе личности и о порядке пересмотра Конституции не могут быть ни изменены, ни отменены, ни дополнены Федеральным Собра- нием в рамках данной конституции. Они могут быть пересмотре- ны только путем принятия новой конституции в порядке, уста- новленном ч. 2 и 3 ст. 135.

Весьма оригинально сформулировано положение чешской кон- ституции об ограничении учредительной власти. Согласно абз. 2 ст. 9 «не подлежат изменению положения, отражающие свойства (nalezitosty) демократического правового государства». Таким образом, в конституции не указаны конкретные положения, не подлежащие изменению. По мнению чешских юристов, определение их является задачей Конституционного суда, который «очевидно отнесет к ним положения ряда статей первых глав конституции и Хартии основных прав и свобод»^[227][228].

Вопрос об ограничении учредительной власти по содержанию возникает и в практике тех государств, конституции которых формально не определяют ее пределов. Показателен пример Индии, где вопрос этот стал предметом длительного конфликта между парламентом и Верховным судом, принявшим ряд решений, огра- ничивавших учредительную власть парламента. Последний в 1976 г. принял 42-ю поправку, включившую в ст. 386 положение о том, что «не существует какого бы то ни было ограничения учредительной власти парламента... Однако в 1980 г. Верховный суд признал это положение недействительным на том основании, что оно предоставляет парламенту право изменять конституцию таким образом, который может привести к «разрушению ее основ- ных или существенных черт, или ее основной структуры»².

Это решение во многом созвучно положению § 112 конститу- ции Норвегии 1814 г. о том, что «поправки никогда не должны противоречить основам... конституции, но всегда ограничиваться 3 (впрочем, согласно со- изменениями, не нарушающими ее духа»

временной конституционной доктрине, «в настоящее время это запрещение относится не к тексту 1814 г., а к духу и принципам демократической конституционной практики, сложившейся за го- ды ее действия, иными словами, к сегодняшним ценностям»⁴).

Вопрос о неизменяемости принципов конституции Италии, ко- торая, как отмечалось, предусматривает лишь неизменяемость по- ложения о республиканской форме правления, был поднят Кон- ституционным судом в решении 1988 г. «Итальянская конститу- ция, — указывалось в нем, — содержит общие принципы, кото- рые не могут быть изменены или отменены по причине их суще- ственного значения даже законом о пересмотре конституции. К ним относятся принципы, пересмотр которых запрещен конститу- цией в явно выраженной форме (республиканская форма правле- ния), но также и принципы, которые, хотя они не выражены пря- мо, относятся по своему содержанию к высшим ценностям, лежа- щим в основе конституции»^[229]. Однако Конституционный суд не указал, какие принципы имеются в виду. Вопрос о необходимо- сти определенного ограничения права парламента изменять кон- ституцию возникал и в ряде других стран (Малайзия, Пакистан,

Шри-Ланка), но был решен отрицательно. Видимо, учитывая опыт Индии, конституции Пакистана и Шри-Ланки декларируют неог раниченную учредительную власть парламента. Так, в ст. 238 (6) конституции Пакистана говорится: «В целях устранения всякого сомнения настоящим объявляется, что не существует каких-либо ограничений власти меджлиса-и-шура (парламента) изме- нять любые положения конституции».

Ограничение учредительной власти, касающееся запрещения изменять основное содержание конституции, вполне оправдано, ибо такое изменение по существу означает замену действующей конституции новой, но в порядке обычной процедуры принятия законов о поправках. Именно этим объясняется характерная для многих современных конституций, в том числе и для российской, тенденция к ограничению учредительной власти по содержанию. Другой вид ограничений этой власти — по времени и обстоя- тельствам. Устанавливается, например, что в течение определен- ного срока после принятия конституции она не подлежит изме- нениям (конституции Греции 1975 г., Португалии 1976 г., Брази- лии 1988 г. — в течение пяти лет). Такое решение призвано га- рантировать стабильность конституции в период, когда идет про- цесс формирования предусмотренных ею государственных инсти- тутов и налаживание их нормального функционирования. Вместе с тем оно дает возможность выявить в течение этого срока дей- ствия новой конституции ее недостатки и несовершенства, которые могут быть устранены последующими изменениями. Так произо- шло, например, с бразильской конституцией, содержавшей ряд положений, касавшихся экономики, которые оказались невыпол- нимыми. По истечении пятилетнего срока Национальное собра- ние приступило в декабре 1993 г. к обсуждению закона о пере- смотре этих положений. К сожалению, Конституция РФ 1993 г. не устанавливает «испытательного срока», что дало возможность некоторым политическим силам выдвигать требование о ее пере- смотре сразу же по вступлении в силу. В определенной мере эту проблему призван решить Договор об общественном согласии, подписанный в апреле 1994 г. представителями высших органов государства и большинства политических партий и общественных организаций. Участники договора согласились с тем, что в тече- ние двухлетнего срока его действия в конституцию должны вно- ситься только такие изменения, которые будут способствовать стабилизации обстановки в обществе. Основные направления та- ких изменений: усиление гарантий прав человека, совершенство- вание системы разделения властей, местное самоуправление, раз-

1. витие федерализма

Многие конституции вводят также ограничение учредительной власти по обстоятельствам: запрещается вносить изменения в пе-

 

¹ См.: Известия. 1994. 30 апреля.

риод чрезвычайного, особого и военного положения (Бразилия, Беларусь, Молдова, Испания, Румыния, Эстония), в случае посягательства на территориальную целостность государства (Франция, Гвинея, Конго, Мали). Целесообразность такого ограничения очевидна.

Каково практическое значение указанных ограничений учредительной власти по содержанию и обстоятельствам? Ответ на этот вопрос неоднозначен, ибо зависит от того, как решен в той или иной конституции вопрос о неприкосновенности самой статьи, предусматривающей такие ограничения. В современных консти- туциях он решается по-разному. В одних — таких большинство— соответствующая статья может быть изменена в том же порядке, что и другие (например, Португалия, Франция, Конго). Естест- венно, что в этом случае гарантии неприкосновенности основных конституционных положений весьма иллюзорны. Как пишет, на- пример, Ф. Ардан о французской конституции, предусматриваю- щей неприкосновенность принципа республиканской формы прав- ления, этот принцип может быть пересмотрен «во-первых, путем отмены положения о его неприкосновенности, а во-вторых, путем изменения самого принципа. Буква конституции была бы соблю- дена, но можно ли говорить в этом случае об уважении ее ду- ха?»^[230]. Именно так произошло в Португалии, конституция кото- рой устанавливала первоначально список 15 принципов, не под- лежащих пересмотру, но не содержала гарантии его неизменяе- мости (ст. 290). В 1989 г. в результате второго пересмотра кон- ституции 1976 г. из этого списка были исключены некоторые важ- нейшие положения, в частности, о принципе обобществления основных средств производства, недопущении восстановления мо- нополий и латифундий, о демократическом планировании эко- номики^[231].

Действительной гарантией неприкосновенности основных кон- ституционных положений является неизменяемость самой статьи, которая ее предусматривает. Так, Конституция РФ устанавли- вает, что положения гл. 9, определяющее процедуру пересмотра конституции, не могут быть изменены Федеральным Собранием в рамках данной конституции. Они могут быть пересмотрены только путем принятия новой конституции (ст. 135). Согласно ст. 114 конституции Армении ст. 1 (определяющая Республику Армения как суверенное, демократическое, социальное и право- вое государство), ст. 2 (народный суверенитет и его гарантии), а также сама ст. 114 «изменению не подлежат».

Учредительная власть — принятие конституционного закона — в большинстве стран принадлежит парламенту, который осуществляет ее либо самостоятельно, либо с непосредственным уча стием народа (конституционный референдум). Лишь в немногих странах она осуществляется надпарламентским органом (Всекитайское собрание народных представителей, Народный консуль- тативный конгресс в Индонезии; до принятия Конституции 1993 г. таким органом был Съезд народных депутатов Российской Феде- рации) или при определенных условиях учредительным собра- нием (конвент в США, созываемый конгрессом по требованию Уз штатов, конвент на Филиппинах, Великое народное собрание в Болгарии, созываемое для внесения изменений в некоторые конституционные положения).

Мировой конституционной практике известны различные про- цедуры принятия конституционных законов, различающиеся по степени своей сложности. Это особые процедуры, во многих от- ношениях отличающиеся от обычной законодательной процедуры. Процедура принятия конституционного закона складывается из ряда стадий, количество и характер которых в отдельных стра- нах различны.

Первой стадией является внесение конституционного законо- проекта. Право инициативы конституционного пересмотра предо- ставляется определенным субъектам, круг которых может совпа- дать или не совпадать с кругом субъектов, обладающих правом обычной законодательной инициативы. В последнем случае этот круг, как правило, уже круга субъектов, наделяемых правом вне- сения обычных законопроектов. Например, в Португалии право законодательной инициативы принадлежит депутатам и прави- тельству, а право инициативы конституционного пересмотра —толь- ко депутатам. В России Конституционный суд, Верховный суд, Высший арбитражный суд, которые являются субъектами зако- нодательной инициативы по вопросам их ведения (ст. 134), не имеют права инициативы конституционного пересмотра (ст. 134). Обычно этим правом наделяются глава государства, правитель- ство, депутаты.

Вместе с тем в круге субъектов могут находить отражение осо- бенности государственного устройства отдельных стран. Так, в ряде федеративных государств правом инициативы конституцион- ного пересмотра обладают в той или иной форме субъекты фе- дерации. Например, в Бразилии конституционный законопроект может быть внесен законодательными собраниями более полови- ны штатов, в США по петиции, принятой законодательными со- браниями из штатов, конгресс обязан созвать конвент для пере- смотра конституции (впрочем, это право ни разу не было ис- пользовано), в Мексике и России право инициативы конституци- онного пересмотра предоставлено законодательным органам всех субъектов федерации. В унитарных государствах, имеющих в своем составе автономные образования, последние, как правило, не обладают этим правом. Конституция Испании предусматривает право собраний региональных автономных сообществ ходатайствовать перед правительством о принятии законопроекта или передаче в президиум конгресса (нижней палаты) законодательных предложений (ст. 87), что, однако, не является правом инициативы конституционного пересмотра в собственном смысле слова.

В ряде стран конституционный законопроект может быть вне- сен в порядке «народной инициативы», то есть определенным чис- лом избирателей. Например, в Австрии, Швейцарии требуются подписи 100 тыс. избирателей, в Италии — 500 тыс., на Филип- пинах — не менее 20% зарегистрированных избирателей, в Лит- ве—300 тыс. Конституция Молдовы предусматривает, что инициа- тива ее пересмотра может исходить от не менее 200 тыс. избира- телей, представляющих не менее половины районов и муници- пиев, в каждом из которых должно быть собрано не менее 5 тыс. подписей в поддержку этой инициативы.

Особенно широко институт «народной инициативы» использу- ется в Швейцарии, где с 1891 по 1989 гг. было представлено в этом порядке 179 конституционных законопроектов^[232].

Круг субъектов, обладающих правом инициативы конститу- ционного пересмотра, в известной мере может свидетельствовать и о характере политического режима. Например, в недавнем про- шлом в ряде однопартийных государств Африки конституции ли- бо предоставляли это право исключительно руководящему орга- ну правящей партии (Конго), либо наряду с другими субъектами наделяли им эти органы (Ангола, Мозамбик), либо предусматри- вали обязательное одобрение ими любых предложений о пере- смотре (Заир, Габон, Того)^[233]". Наконец, круг субъектов, наделяе- мых правом инициативы конституционного пересмотра, может свидетельствовать о месте и роли того или иного конституцион- ного института. Например, в большинстве государств с парла- ментарной формой правления глава государства не обладает этим правом (оно принадлежит правительству и депутатам парламен- та). Напротив, в большинстве президентских и полупрезидентских республик президент наделяется этим правом наряду с другими субъектами (его лишен обычно временный президент, как, на- пример, в России). Исключительный случай представляет кон- ституция Казахстана, объявляющая президента единственным инициатором пересмотра (ст. 53).

Во всех странах депутаты представительного органа наделены правом инициативы конституционного пересмотра. Одна ко. как правило, это право предоставляется не отдельным депутатам, а их группе, численность которой весьма различна (от 1/5 депутатов палаты, например, в России до 1/3 в Бенине, Кон- го, Мавритании или 3/4 — на Филиппинах). Это положение при- звано затруднить внесение случайных, несерьезных законопроек- тов, что более вероятно, если правом их внесения обладает каж- дый депутат, как, например, в США, где за 200 лет действия кон- ституции (с 1789 по 1985 гг.) члены конгресса внесли 9991 кон- ституционный законопроект (из которых принято только 27)^[234].

Вторая стадия законодательной процедуры — принятие кон- ституционного закона — характеризуется рядом специфических моментов. Прежде всего с точки зрения применяемой процедуры изменения можно выделить две группы конституций: конститу- ции, все статьи которых изменяются в одном порядке, и консти- туции, для изменения которых устанавливаются в зависимости от характера отдельных норм различные процедуры. Первых боль- шинство (например, Франция, США, Китай, Казахстан, Румы- ния, Мексика, Конго, Чехия и др.). Конституционный за- кон принимается представительным учреждением: парламентом (большинство стран), надпарламентским органом (Китай, Индо- незия) либо окончательно, либо с последующим утверждением на референдуме или субъектами федерации. Для принятия пред- ставительным учреждением всегда требуется квалифицированное большинство: 2/3, 3/4, 3/5. При двухпалатном парламенте обычно конституционный закон принимается раздельно каждой палатой. Однако в ряде случаев — на совместном заседании обеих палат, созываемом в обязательном (Мексика, Казахстан, Эквадор) или факультативном (Франция, Конго) порядке. Например, во Фран- ции в случае, когда инициатором конституционного законопроек- та выступает президент, действующий по предложению премьерминистра, он может использовать обычную процедуру (принятие закона обеими палатами парламента с последующим вынесе- нием его на референдум) или особую. Последняя заключается в том, что для принятия закона, одобренного обеими палатами, созывается их совместное заседание — конгресс, который прини- мает его 3/5 голосов (эта процедура была использована в 1973, 1974, 1976 и 1992 гг.)^[235]. Иногда конституционный закон должен быть принят парламентами двух последовательных созывов (Гре- ция, Нидерланды) или на двух сессиях (Италия).

В большинстве стран представительное учреждение оконча- тельно принимает конституционный закон. Вместе с тем во мно- гих странах предусмотрена его последующая ратификация избирательным корпусом (конституционный референдум) или законодательными органами субъектов федерации. В первом случае применяется как обязательный, так и факультативный референдум Обязательный референдум применяется, например, во Франции (если законопроект внесен депутатами), АРЕ, на Филиппинах, в Конго, факультативный—во Франции (если законопроект внесен президентом), Италии (если в течение трех месяцев по его опубликовании того потребуют пятая часть членов одной из палат, или 500 тыс. избирателей, или пять областных советов), в Намибии (если в одной из палат парламента он не принят, пре- зидент может вынести его на референдум), Японии (по решению парламента) и ряде других стран.

В федеративных государствах, как правило, принятый феде- ральным собранием закон подлежит ратификации определенного числа субъектов федерации (например, в США — 3/4, в Мекси- ке — большинства, в Бразилии — более половины штатов).

В этих государствах важное значение приобретает два проце- дурных момента, а именно: порядок ратификации субъектами фе- дерации поправок к федеральной конституции и срок, в течение которого должна быть произведена такая ратификация. Феде- ральная конституция ограничивается лишь указанием органа, про- изводящего ратификацию. Обычно это законодательный орган субъекта, но в США конгресс может предписать штатам прове- сти ратификацию принятой им поправки специально созываемы- ми конвентами (но из 27 поправок только одна была ратифици- рована в таком порядке). Вместе с тем ни одна федеральная кон- ституция не устанавливает требуемого для ратификации поправ- ки законодательными органами большинства, относя таким обра- зом регулирование этого вопроса к компетенции субъектов феде- рации. Подобное регулирование может быть осуществлено как конституцией субъекта, так и регламентом его законодательного органа. Например, в США конституции некоторых штатов подроб- но регламентируют порядок ратификации легислатурой поправок к федеральной конституции. Так, согласно конституции штата Иллинойс 1971 г. поправка ратифицируется решением легисла- туры, которое принимается большинством голосов членов каждой из ее палат. При этом легислатура не может приступить к рас- смотрению поправки до проведения выборов, на которых должно быть переизбрано не менее половины членов легислатуры (разд. 3 ст. XIV)^[236].

Не устанавливает федеральная конституция и срока, в тече- ние которого должна быть осуществлена ратификация поправки субъектами федерации. Если обратиться к практике США, то там этот вопрос обычно решает конгресс, устанавливая в резо люции о принятии поправки срок ее ратификации. Однако это делается не всегда, что на практике приводит к затягиванию срока ратификации на десятилетия^[237].

С аналогичными вопросами могут столкнуться Федеральное Собрание и законодательные органы субъектов Российской Феде- рации, поскольку в Конституции 1993 г. они не урегулированы.

В редких случаях конституционный закон может быть принят и без участия представительного учреждения путем референдума, как это имело место во Франции, где президент де Голль дваж- ды прибег к процедуре, предусмотренной ст. 11 конституции, что вызвало острую полемику среди французских юристов и полити- ков, часть которых утверждали, что эта статья предусматривает

2. не конституционный, а законодательный референдум

Для многих современных конституций, как отмечалось, харак- терна тенденция к установлению формальной иерархии конститу- ционных норм, основанной на различиях в процедуре их измене- ния (Испания, Индия, Литва, Мозамбик, Молдова, Мадагаскар, Малайзия, Болгария, Эстония и др.). Выделяется ряд так назы- ваемых укрепленных статей, изменяемых в более усложненном порядке, чем остальные. Обычно к ним относятся статьи, содер- жащие нормы о правах и свободах человека (Испания, Мадагас- кар, Шри-Ланка); о форме государственного устройства, особен- но в федеративных государствах (Индия, Пакистан) или очень децентрализованных унитарных (ЮАР); об организации высших органов государства (Алжир, Мозамбик, Мадагаскар); о порядке изменения конституции (Болгария, Индия, Эстония). В ряде раз- вивающихся стран, где сильны позиции феодальной и родопле- менной знати, к ним относятся нормы, закрепляющие ее права и привилегии (Малайзия, Ботсвана) или привилегированное поло- жение коренной этнической общности (Фиджи, Малайзия).

Для изменения укрепленных статей применяются многообраз- ные способы, которые частично вообще не используются для из- менения других конституционных положений, а частично — до- полняют обычную процедуру пересмотра. К ним относятся: а) со- зыв учредительного собрания в обязательном порядке (Болга- рия); б) конституционный референдум по закону, принятому пар- ламентом, что не требуется для изменения других конституцион- ных положений (Литва, Мозамбик, Мадагаскар, Молдова, ШриЛанка, Эстония); в) ратификация конституционного закона зако- нодательными органами субъектов федерации (Индия, Пакистан,

Югославия) или провинций (ЮАР); г) одобрение органов, представляющих интересы феодальной и родоплеменной знати (Малайзия, Ботсвана). В качестве примера можно привести процедуры изменения конституции Испании. Все статьи, за исключением укрепленных, могут быть изменены конституционным законом, который принимается обеими палатами Генеральных кортесов большинством в 3/5 каждой палаты и может быть вынесен на референдум, если того потребует одна десятая членов одной из палат. Укрепленные статьи изменяются в ином порядке: предложение об их пересмотре должно быть поддержано большинством в 2/3 членов каждой палаты, после чего Генеральные кортесы рас- пускаются; вновь избранные палаты принимают законопроект большинством в 2/3, после чего он в обязательном порядке ста- вится на референдум.

Примером усложненной процедуры изменения укрепленных статей конституции федеративного государства может служить конституция Югославии 1992 г. Все ее статьи, за исключением семи, изменяются актом, который принимается обеими палатами Федерального собрания большинством в две трети голосов от общего числа их членов. Для изменения семи статей, определяю- щих состав федерации, распределение компетенции между феде- рацией и ее субъектами, правовое положение последних, установ- лен следующий порядок (ст.ст. 140—141)^[238]. Предложение об из- менении этих статей принимается нижней палатой — палатой граждан большинством в две трети голосов после одобрения его собраниями субъектов федерации. После этого палата граждан принимает акт о поправке тем же большинством, но он также нуждается в одобрении собраний субъектов федерации.

В ряде конституций имеются статьи, которые изменяются не конституционным, а обычным или органическим законом. Тако- вы, например, уже упоминавшиеся некоторые статьи индийской конституции и ст. 65 Конституции РФ. В последней все положе- ния гл. 3—8 могут быть изменены законом о поправках, приня- тым большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депу- татов Государственной Думы и одобренным органами законода- тельной власти не менее чем 2/3 субъектов федерации (ст. 136 и ч. 2 ст. 108). В отличие от этой процедуры ст. 65 может быть изменена федеральным конституционным законом о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъ- екта, а также об изменении конституционно-правового статуса субъекта федерации (ч. 1 ст. 137). В еще более простом порядке осуществляется изменение ч. 1 ст. 65 в случае изменения наиме- нования субъекта Российской Федерации. Изменение наименова- ния входит в исключительную компетенцию субъектов федерации.

Наименование субъекта федерации содержится в акте, который принимается его законодательным (представительным) органом. Новое наименование, согласно постановлению Конституционного суда № 15—11, включается в ст. 65 указом президента, который в спорных случаях использует полномочия, предусмотренные ст. 85.

Анализ различных способов и процедур внесения изменений в конституцию был бы неполным без рассмотрения еще двух во- просов: о промульгации конституционных законов и возможности их признания неконституционными органами конституционного контроля. Последний частично был уже затронут в настоящей главе. Что касается промульгации, то можно отметить два момен- та. Во-первых, конституционный закон, принятый на референду- ме или одобренный субъектами федерации, не подлежит утверж- дению главой государства (США, Франция, Мадагаскар, Югосла- вия и др.). Во-вторых, конституционный закон, принятый парла- ментом, в большинстве стран промульгируется главой государст- ва (но в некоторых, например, в Болгарии — председателями па- лат, а в Югославии — Федеральным собранием), который не обладает в этом случае правом вето, что иногда прямо зафикси- ровано (Бангладеш, Чехия). Так, согласно ст. 32 конституции Чехии президент не может вернуть на вторичное обсуждение кон- ституционный закон. Конституция РФ не содержит аналогичного положения, но из ее текста следует, что на законы о конституци- онных поправках не распространяется право президента на отла- гательное вето, которым он располагает в отношении обычных за- конов. В этом они сходны с федеральными конституционными за- конами, которые, согласно ч. 2 ст. 108, подлежат в течение 14 дней подписанию и обнародованию президентом.

Здесь возникает другой вопрос, который ввиду его неурегули- рованности оставляет много неясного в процедуре частичного пере- смотра. Во-первых, в Конституции РФ не сказано, каким актом она изменяется. Следуя примеру конституции США, она говорит просто о поправках. В США, как известно, поправка принимает- ся не законом, а так называемой объединенной (или совместной) резолюцией, которая в случае ее ратификации штатами не подпи- сывается президентом (хотя согласно разд. 7 ст. 1 все законы и резолюции конгресса должны представляться на подпись прези- денту). Конституция РФ устанавливает только один вид норма- тивных актов, принимаемых Федеральным Собранием — феде- ральные законы. Постановления, принимаемые каждой палатой по вопросам, отнесенным к их компетенции, как правило, не носят нормативного характера. Следовательно, в отличие от США, где конгресс, помимо законов, может принимать также и иные нор- мативные акты (приказы, резолюции, решения). Федеральное Собрание может принять поправку только специальным законом о конституционной поправке, отличающимся как от федерального конституционного закона, так и от обычного федерального закона. Во-вторых, поскольку поправка принимается законом, этот закон подлежит подписанию и обнародованию президентом. Учитывая специфику законов о конституционных поправках, было бы целесообразно принять специальный федеральный закон, который регламентировал бы все эти вопросы.

В ряде стран право вето главы государства, которым он рас- полагает в отношении обычных законов, распространяется и на конституционные (Нидерланды, Индия, Пакистан), что, естест- венно, ограничивает учредительную власть парламента.

Рассмотренные способы и процедуры изменения формальной конституции дают представление о различной степени ее жестко- сти в отдельных странах. Несомненно, что чем сложнее процеду- ра принятия конституционных законов, тем труднее изменять кон- ституцию. Однако вряд ли можно объяснять неизменность или динамизм той или иной конституции только предусмотренным ею порядком изменения. Важнейшие значения имеют факторы исто- рического, политического характера. Мировой опыт конституцион- ного развития дает немало примеров, когда достаточно жесткие конституции изменялись почти перманентно. Так, конституция Мексики 1917 г. устанавливает довольно сложную процедуру: для внесений изменений и дополнений необходимо одобрение их фе- деральным конгрессом голосами 1/3 присутствующих членов и утверждение законодательных органов большинства штатов (ст. 135). Однако с 1921 по 1984 гг. в нее было внесено 369 изме- нений, которые затронули 55% ее статей, причем многие из них реформировались неоднократно^[239]. Одна из причин такой легкости перекраивания конституции — особенность политической систе- мы, заключающаяся в том, что на протяжении всего этого перио- да доминирующее положение занимала одна политическая пар- тия, располагавшая необходимым большинством как в федераль- ном, так и штатных парламентах. Другим примером являются конституции африканских государств в первые десятилетия их независимого развития. Они отличались чрезвычайной нестабиль- ностью, подвергаясь многочисленным изменениям и дополнениям, для которых никакая формальная процедура не могла служить препятствием в условиях однопартийной системы и режима лич- ной власти главы государства. «Африканские конституции, не- смотря на сверхжесткость, обусловленную положениями об их изменении, в действительности были гибкими, ибо изменялись по желанию главы государства, воля которого определяла осуществ-

1. ление учредительной власти»

И наоборот, в условиях многопартийной системы, при которой возможны различные комбинации расстановки политических сил в парламенте и вне его, даже конституции, предусматривающие сравнительно простую процедуру изменения, могут на практике оказаться в высшей степени жесткими.

В целом, однако, анализ способов и процедуры изменения кон- ституции, выработанных мировой конституционной практикой, по- зволяет сделать вывод о том, что для большинства современных государств характерна тенденция к усилению юридических гаран- тий стабильности основного закона, повышению степени его же- сткости. Об этом, в частности, свидетельствует рост числа кон- ституций, которые предусматривают неприкосновенность осново- полагающих положений или усложненную процедуру их измене- ния, что является одним из важных правовых средств их защиты.

 

¹ Dejero P. La revision des constitutions dans les etats africains francophones. Esguisse de bilan//Revue de droit public et de la science politique en France et a 1'etranger. T. 108. P., 1992. P. 134.