Конституционное правосудие в механизме правовой защиты конституции

Конституция как основной закон требует особой правовой за- щиты, призванной обеспечить ее соблюдение, предотвратить ее нарушения как «снизу», физическими и юридическими лицами, так и «сверху», самой государственной властью, различными ее ветвями. Защита конституции может осуществляться неправовы- ми средствами, что иногда прямо предусмотрено в основном зако- не. Уже упоминалось о том, что некоторые конституции закреп- ляют право граждан (народа) на сопротивление неконституционной власти (Гана, Бенин, Буркина-Фасо, Словакия, Германия). Одна- ко использование неправовых средств — исключительный случай: в обычных условиях главными, решающими являются правовые средства защиты, обеспечивающие соблюдение конституции, ее стабильность, режим конституционной законности. По существу, защита конституции — задача и обязанность всех государствен- ных органов и должностных лиц, осуществляемая ими путем при- менения различных правовых средств в рамках предоставленной компетенции. При этом особая ответственность возлагается на высшие государственные органы: главу государства, парламент, правительство.

Для современных конституций характерными являются поло- жения о главе государства как гаранте конституции, о его обя- занности следить за ее соблюдением. В одних странах это прямо указывается при определении роли и полномочий главы государ- ства. «Президент Российской Федерации, — говорится, например, в ст. 80 Конституции РФ 1993 г.,—является гарантом Конститу- ции Российской Федерации, прав и свобод человека и граждани- на». В других — обязанность главы государства защищать кон- ституцию вытекает из текста присяги, которую он приносит при вступлении в должность (например, в Германии президент, хотя и не рассматривается как гарант конституции, клянется «блюсти и защищать Основной закон» — ст. 56). Как гарант конституции глава государства наделяется соответствующими полномочиями, которые подробно рассматриваются ниже.

Значительными полномочиями по контролю за соблюдением конституции в процессе ее применения исполнительной властью обладает парламент, осуществляющий их в многообразных формах (в частности, путем контроля за делегированным законодательством). В социалистических странах такой контроль возложен на высший представительный орган и постоянно действующий коллегиальный орган государственной власти. Так, согласно ст. 62 конституции Китая контроль за ее исполнением осуществляют Всекитайское собрание народных представителей и Постоянный комитет. Аналогичные положения содержались в кон- ституциях бывших социалистических государств, в том числе и в Конституции СССР 1977 г.

Конституции, в которых определяется круг задач и полномо- чий правительства, обычно возлагают на него обязанность прини- мать меры по обеспечению законности и защите конституционных прав и свобод граждан (например, п. «е» ст. 114 Конституции РФ).

Защиту конституции осуществляют правоохранительные орга- ны: общие и специальные суды, прокуратура (в социалистиче- ских странах—в порядке общего надзора). В сфере защиты кон- ституционных прав и свобод большую роль играет институт ом- будсмана (уполномоченного по правам человека), получивший широкое распространение в современных государствах. Однако в науке конституционного права в качестве правовых средств за- щиты конституции обычно рассматриваются не столько перечис- ленные выше органы, сколько предусмотренные конституцией ин- ституционные и процедурные гарантии соблюдения государствен- ной властью, ее различными ветвями конституционной законности. К ним относят: особый порядок изменения конституции, ответст- венность высших должностных лиц за ее нарушение, конститу- ционное правосудие. Впрочем, как в зарубежной, так и в отечест- венной литературе существуют различные точки зрения по вопро- су о том, из каких элементов складывается механизм правовой защиты конституции. Так, К. Хессе, говоря о правовых средст- вах защиты Основного закона ФРГ, относит к ним также превен- тивные и репрессивные гарантии (лишение основных политиче- ских прав, возможность запрета политических партий, институт чрезвычайного положения)^[240]. Ж. И. Овсепян наряду с судебным конституционным контролем и конституционной ответственностью включает в механизм правовой защиты конституции конститу- ционный контроль, осуществляемый парламентом, конституцион- ный референдум, вето главы государства^[241]. Вместе с тем следует подчеркнуть, что как бы ни решался этот вопрос отдельными авторами, все они рассматривают конституционное правосудие как главный, определяющий элемент механизма правовой защиты конституции.

Многие отечественные авторы таким элементом считают не конституционное правосудие, а конституционный контроль в широком значении этого понятия как деятельности «компетентных государственных органов по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий нормативных актов конституции, за- конам, в ходе которой данные органы полномочны отменять об- наруженные несоответствия»^[242]. Доктрина конституционного конт- роля в таком значении была разработана в социалистических странах, где не было судебного конституционного контроля. Она неизвестна западной науке конституционного права, которая всег- да именно последний рассматривала как главный элемент ме- ханизма правовой защиты конституции.

До недавнего времени эта конституционная гарантия соблюде- ния конституции самой государственной властью определялась как судебный конституционный контроль. Сегодня все более ши- роко используется понятие «конституционное правосудие» («кон- ституционная юстиция»). В литературе даются различные его определения — от весьма кратких до очень обширных^[243]. В целом конституционное правосудие можно определить как деятельность судебных органов, состоящую в рассмотрении дел, предметом ко- торых являются конституционно-правовые вопросы, связанные с обеспечением соблюдения конституции государственными орга- нами, прежде всего парламентом, и в принятии по ним решений, влекущих правовые последствия. Современное конституционное правосудие не сводится лишь к проверке конституционности нор- мативных актов, а призвано обеспечивать верховенство конститу- ции как основы национальной правовой системы, защиту консти- туционных прав и свобод, соблюдение принципа разделения вла- стей во всех его аспектах. Эти задачи сформулированы в консти- туции Молдовы: «Конституционный суд гарантирует верховенство конституции, обеспечивает реализацию принципа разделения го- сударственной власти на законодательную, исполнительную и су- дебную и гарантирует ответственность государства перед граж- данином и гражданина перед государством» (ч. 3 ст. 134).

Необходимым, стержневым элементом конституционного пра- восудия был и остается собственно конституционный контроль— осуществляемая судебным органом проверка нормативных актов с точки зрения их соответствия конституции. Именно это состав- ляет сущность конституционного правосудия. «Нет конституционной юстиции... без такого центрального полномочия, каким^[244]

1 является контроль за конституционностью законов». И в этом смысле можно говорить о равнозначности понятий «конституционное правосудие» и «судебный конституционный контроль».

Институт судебного конституционного контроля возник в США, причем на основе не конституции, а судебных прецедентов. Его доктрина была наиболее четко сформулирована главным судьей Верховного суда Дж. Маршаллом в известном решения 1803 г. по делу Marbury v. Madison: «Именно судебная власть вправе и обязана сказать, что есть закон»^[245]. Указанный прецедент заложил основы так называемой американской модели конститу- ционного правосудия, главной чертой которой является осуществ- ление конституционного контроля судами общей юрисдикции.

На первом этапе мирового конституционного процесса эта модель оставалась единственной. С теми или иными модифика- циями она утверждается в ряде латиноамериканских стран (Аргентина, Боливия, Бразилия, Колумбия), в Скандинавских странах (Дания, Норвегия, Швеция), английских доминионах (Австралия, Канада, Новая Зеландия, Южно-Африканский

Союз).

На втором этапе возникает принципиально новая, европейская (или австрийская) модель конституционного правосудия, концеп- ция которого была разработана австрийскими учеными Г. Кель- зеном и К. Эйзенманом^[246]. Ее главное отличие от американской модели состоит в том, что конституционное правосудие выделяет- ся из общего правосудия и осуществляется не судами общей юрисдикции, а специализированным органом — конституционным судом. Однако в рассматриваемый период эта модель сущест- вовала на практике лишь в нескольких странах (Австрия, Чехо- словакия — 1920 г., Испания — 1931 г.). Господствующей оста- валась американская модель в ее различных модификациях. Сле- дует отметить, что вообще географическое распространение инсти- тута конституционного правосудия в межвоенный период было весьма ограниченным.

Широкое распространение рассматриваемый институт получает на третьем этапе мирового конституционного процесса. Он утвер- ждается практически во всех странах Западной Европы, во мно- гих новых государствах Азии, Африки, Латинской Америки. Вне этой общей тенденции оставались социалистические государства и за редкими исключениями (Танзания, Мадагаскар) государства социалистической ориентации. Правда, Конституция СССР 1924 г. учредила при Центральном исполнительном комитете Верховный суд, к компетенции которого были отнесены: дача заключений о конституционности «постановлений союзных республик», разрешение споров между субъектами федерации и рассмотрение дел по обвинению высших должностных лиц Союза в преступлениях по должности (п. «в» и «г» ст. 43). Но уже с начала 30-х годов функции конституционного контроля в деятельности Верховного

1            суда практически сводятся на нет, а последующие советские конституции вообще не предусматривали института конституци- онного правосудия.

Конституционное правосудие в указанных группах государств отвергалось по теоретическим соображениям. Оно было несовме- стимо с принципом единства государственной власти и основан- ного на нем формального верховенства высшего представитель- ного органа, наделяемого всей полнотой государственной власти. Осуществление конституционного контроля иным, независимым органом означало бы отрицание такого верховенства и ограни- чение такого всевластия. Да и практически такой контроль был бы неосуществим, ибо общественные отношения регулировались политическими актами — партийными решениями, имевшими большую значимость, чем любые правовые акты. На это указы- вал, например, А. Боссу, рассматривая положение, сложившееся в период «социалистической ориентации» Бенина: «Партийный орган стоит над законодательным органом, его решения обязы- вают Национальное революционное собрание и потомуих цен- ность выше, чем ценность законов»2. Отсюда следовал только один вывод: решения партии, объявлявшейся руководящей и на- правляющей силой общества и государства, не могли подлежать контролю какого-либо государственного органа.

Только в условиях начавшегося кризиса тоталитарной систе- мы в ряде социалистических государств начинают создаваться органы конституционного правосудия с ограниченной компетен- цией (в 70-х годах — в Югославии, а затем в Венгрии, Польше, Чехословакии, Комитет конституционного надзора в СССР).

Свои особенности имел процесс становления института кон- ституционного правосудия в развивающихся странах. Решающее влияние на него оказали модели западных демократий и прежде всего бывших метрополий. В странах общего права этот инсти- тут заимствовал многое из колониального прошлого — практики судебного комитета Тайного совета Великобритании, который был последней судебной инстанцией, рассматривавшей апелляции на

 

¹ См.: Овсепян Ж. И. Указ. работа. С. 8.

² Revue juridique et politique. Independance et cooperation. P., 1984. № l. Р. 45

решения высших судов колоний. В ходе рассмотрения подобных дел проверялось соответствие нормативных актов колониальных властей конституционным актам, относящимся к данной колонии, законодательству метрополии. Вполне естественно, что такая практика способствовала восприятию американской модели конституционного правосудия. Однако модель эта была значительно модифицирована и во многих отношениях отличалась от «классического» ее варианта (Бангладеш, Индия, Малайзия, Пакистан, Гана, Нигерия и др.).

В бывших французских колониях у института конституцион- ного правосудия не было колониального прошлого. Созданный первыми конституциями, принятыми в начале 60-х годов, он в основном копировал европейскую модель в ее французском ва- рианте.

Предусмотренный первыми конституциями афро-азиатских стран институт конституционного правосудия вскоре в большин- стве из них был ликвидирован или превратился в формальный институт, лишенный реального содержания. Лишь в очень неболь- шой группе стран, где установились более или менее стабильные и демократические режимы, он постепенно стал эффективно осу- ществлять свои функции и играть все возрастающую роль как в системе власти, так и в политико-правовом развитии. Наиболее яркий пример — деятельность Верховного суда Индии, который, по мнению индийских ученых, превратился в один из основных институтов власти, во многом определяющий существующий пра- вопорядок и оказывающий значительное влияние на политическую

1.

жизнь

Новый этап в развитии института конституционного правосу- дия начался на рубеже 80—90-х годов, когда процесс демократи- зации приобрел глобальный характер. Он учреждается во всех странах, совершающих переход от авторитарных и тоталитарных режимов к демократии: в постсоциалистических государствах (в том числе возникших в результате распада бывших советской, югославской и чехословацкой федераций) и в тех развивающихся странах, где он ранее был либо ликвидирован, либо вообще ни- когда не существовал.

Краткий исторический экскурс позволяет сделать ряд выво- дов. Во-первых, можно утверждать, что сегодня институт консти- туционного правосудия приобрел универсальный характер — он присущ подавляющему большинству современных государств, как в странах «зрелой» демократии, так и в странах, только начина- ющих создание демократической государственности. Такая уни- версализация обусловлена несколькими причинами. Прежде все-

 

¹ Kagzl M. Constitution of India. Vol. 11. New Delhi, 1984; Baxi U. Op. cit.

го общепризнанной стала идея правового государства, одной из существенных черт которого является верховенство права и его главного источника — конституции. Верховенство конституции означает подчиненность ей не только всех иных источников права, но и всех ветвей власти, в том числе и законодательной. Как показал мировой опыт, наиболее эффективной правовой гарантией этого верховенства является судебный конституционный контроль. В странах, покончивших с тоталитарными режимами, учреждение института конституционного правосудия явилось от- ветной реакцией на тот правовой нигилизм, который был присущ этим режимам. Есть и другие причины, на которые указывают за- рубежные авторы. Так, Л. Гарлицкий отмечает, что одной из та- ких причин явилось изменение характера конституции в резуль- тате ее социализации: «Требовалось защитить соответствующие нормы (относящиеся к организации общества. — Авт.), основан- ные на конкретной системе ценностей, от изменяющихся настрое- ний парламентского политического большинства»^[247].

Во-вторых, современный институт конституционного правосу- дия характеризуется таким многообразием форм, которое все труднее сводить к двум основным моделям — американской и европейской. Все более заметной становится тенденция к возник- новению различных смешанных форм, в которых в той или иной комбинации сочетаются некоторые черты, присущие каждой из моделей. В этой связи, очевидно, можно говорить об относитель- ной условности традиционно противопоставляемых понятий «аме- риканская модель» и «европейская модель». При сохранении меж- ду ними принципиального различия в организационном отноше- нии (суды общей юрисдикции и специализированные суды) во всех иных отношениях каждая из них во многих странах приобре- тает гибридный характер (по компетенции судебных органов, применяемым ими формам и видам конституционного контроля). Такие гибридные системы (особенно в развивающихся странах) лишь весьма условно можно характеризовать как американскую или европейскую модели в их «классическом» варианте. Вместе с тем в ряде стран утверждается и подлинно «смешанная мо- дель», для которой характерно сочетание не только различных форм и видов контроля, но и осуществление его как судами общей юрисдикции, так и специализированными органами кон- ституционного правосудия (например, Греция, Португалия, ЮАР).

В-третьих, с учетом относительной условности понятий можно утверждать, что на современном этапе преобладающей является европейская модель конституционного правосудия в ее многооб- разных вариантах, что объясняется рядом факторов историческо- го, политического и правового порядка. Если рассматривать, например, причины отказа большинства европейских стран от американской модели в ее классическом варианте, то они коренятся в особенностях континентальной системы права и системы судоустройства, в «обожествлении» европейскими юристами закона как источника права, в неспособности карьерных судей осуществлять

1. конституционный контроль

Большую роль в широком распространении после второй мировой войны европейской модели сыграл мировой опыт осуществ- ления конституционного правосудия, представленный преимуще- ственно деятельностью судов общей юрисдикции. Очевидными стали недостатки американской модели, такие, например, как свя- занность суда при разрешении конституционных вопросов обстоя- тельствами рассматриваемых им уголовных и гражданских дел, длительность судопроизводства, обязывающий характер прини- маемых решений лишь для сторон в конкретном деле, предостав- ление возможности оспаривать неконституционность норматив- ных актов и действий только частными лицами. Все указанные недостатки и призвана была преодолеть европейская модель.

С возникновением этой модели в науке конституционного пра- ва развернулась дискуссия о месте, занимаемом конституционным правосудием в системе разделения властей, и о природе специали- зированных органов, его представляющих. Не разбирая подробно различные точки зрения, которые высказываются в зарубежной и отечественной литературе, отметим лишь основные подходы. По мнению одних авторов, конституционное правосудие является частью судебной власти. Так, Ж. И. Овсепян считает, что в свете принципа разделения властей «конституционные суды следует отнести к судебной власти независимо от того, где они помещены в текстах конституций»2. По мнению других, конституционное правосудие стоит над тремя властями, хотя и не является в пол- ной мере «четвертой властью». Как указывает французский кон- ституционалист Л. Фаворе, «сегодня в большинстве стран, при- нявших кельзеновскую модель, признается, что конституционное правосудие находится вне трех властей, обеспечивая соблюдение ими своих полномочий»3. Третьи рассматривают конституционный контроль в широком значении этого понятия, охватывающем на- ряду с судебным конституционным контролем и иные формы (парламентский, контроль главы государства и т.д.), как особую власть — контрольную⁴.

 

¹ Подробнее см.: Боботов С. В. Конституционная юстиция. М., 1994. С. 54-

57; Favoreu L. Op. cit. P. 6-16.

² Овсепян Ж.И. Судебный конституционный контроль в зарубежных стра- нах//Автореф. дис.... докт. юрид. наук. М., 1994. С. 10. ³ Favoreu L. Op. cit. P. 14.

⁴ См.: Шульженко Ю. Л. Указ. работа. С. 1—6.

Однако независимо от того, как решается вопрос о месте конституционного правосудия, специализированные органы, его осуществляющие, обладают определенной спецификой, отличающей их от обычных судов (в том числе и таких специальных, как, например, административные суды) и от политических государственных органов (парламент, правительство), что находит отражение в природе специализированных органов, которая, по мнению многих юристов, носит двойственный характер. С одной сто- роны, это юрисдикционные органы, принимающие правовые ре- шения в соответствии с формализованной процедурой, имеющей много общего с обычным судопроизводством. С другой — это политические органы по порядку своего образования, соста- ву, а главное — по характеру решаемых ими дел, предметом которых являются конституционные вопросы. Но любой консти- туционный вопрос — всегда вопрос политический, ибо, по спра- ведливому замечанию одного из судей Верховного суда Индии (суда общей юрисдикции), он «затрагивает проблему распреде- ления и осуществления политической власти, и потому не может не быть политическим»^[248]. Тем более это справедливо в отношении специализированных органов, решающих только конституционные вопросы.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что лишь в указанном смысле можно говорить о политическом характере специализиро- ванного органа конституционного правосудия. Он не является таким политическим органом, как иные конституционные органы, которые непосредственно участвуют в политическом процессе, в принятии политических решений или политическом контроле. По- добное участие противоречило бы самому предназначению консти- туционного правосудия и потому прямо запрещается законода- тельством многих стран. Так, закон о Конституционном суде Ита- лии предусматривает положение, согласно которому «конститу- ционный контроль исключает любую оценку политического харак- тера» (ст. 58). Аналогичный смысл имеет и положение ст. 3 фе- дерального конституционного закона о Конституционном суде Российской Федерации 1994 г. о том, что суд «решает исключи- тельно вопросы права»^[249]. Такой же позиции придерживаются и сами конституционные суды ряда стран (Австрия, Испания, Фран- ция и др.). Так, в одном из решений Конституционного суда Испа- нии говорится, что сфера политической деятельности государст- венной власти «находится вне контроля суда». Конституционный суд Австрии, указав, что «политика (правовая, экономическая, культурная, налоговая»и т. д.) находится вне сферы конституционного контроля», подчеркнул, что критерием конституционности любого решения, принимаемого законодателем, «не может служить оценка его целесообразности, политической эффективности или правильности»^[250].

Впрочем, на практике органы конституционного правосудия (не только специализированные, но и суды общей юрисдикции) в ряде стран не всегда соблюдают соответствующие требования за- кона и собственные декларации о невмешательстве в политику. Тем не менее одной из основных их задач остается способство- вать юридизации политического процесса (по выражению М. Ка- пелетти, «юридизации политической власти»^[251]), в частности, путем разрешения политических конфликтов между различными властя- ми присущими им правовыми средствами.

Таким образом, только с учетом сказанного о принципе не- вмешательства органов конституционного правосудия в политику можно рассматривать их как «особые органы судебно-политиче- ского характера»^[252].

Конституционное правосудие, в каких бы институционных фор- мах оно не осуществлялось, решает общие задачи по защите кон- ституции: обеспечение ее верховенства и стабильности, соблюде- ние принципа разделения властей, защита предусмотренных ею прав и свобод человека. Однако активность органов конституци- онного правосудия в решении указанных задач, а следовательно, влияние, которое они оказывают на развитие национального пра- ва и политическую жизнь, далеко неодинаковы в различных стра- нах, что обусловлено множеством причин. Одни из них имеют более или менее общий характер, другие специфичны, присущи только той или иной стране.

Прежде всего отметим, что институт конституционного право- судия имеет в одних странах длительную историю, как, напри- мер, в США, где он возник почти два столетия назад, или в Нор- вегии, где Верховный суд «имеет более чем вековой опыт консти- туционного контроля, являясь таким образом Нестором среди аналогичных систем в Европе»^[253]. В большинстве же государств он был создан только после второй мировой войны, во многих — совсем недавно (на рубеже 80—90-х годов) и находится, по су- ществу, еще в процессе становления.

Различны социально-политические условия, в которых дейст- вует рассматриваемый институт. В странах «зрелой» демократии конституционное правосудие осуществляется в условиях политической и конституционной стабильности, которая отсутствует, за редкими исключениями, в развивающихся странах. Говоря о конституционном контроле в англоязычных странах Азии и Африки, У. Бакси отмечает, что здесь «высшие судебные инстанции уже на ранней стадии своего развития столкнулись с проблемой вершить правосудие в условиях политической нестабильности, военного режима или гражданской войны, внезапных и резких изменений конституции»^[254]. Во многом схожая ситуация сложилась в ряде постсоциалистических государств (например, в бывших рес- публиках югославской федерации, в России, где деятельность Конституционного суда, начавшаяся в конце 1991 г., в сентябре 1993 г. была прервана более чем на год).

Указанные обстоятельства решающим образом влияют на деятельность органов конституционного правосудия. И если в стра- нах западной демократии эти органы давно уже стали одним из важнейших властных институтов, то в большинстве развивающих- ся стран и во многих постсоциалистических государствах роль его пока весьма незначительна. Лишь в немногих из них органы конституционного правосудия действуют активно, оказывая расту- щее влияние на правовую и политическую жизнь (например, уже упоминавшийся Верховный суд Индии, конституционные суды Венгрии, Болгарии и Польши, начавшие свою деятельность со- всем недавно, но уже принявшие ряд важных решений)^[255].

Помимо рассмотренных, существуют и факторы конституцион- но-правового характера, во многом определяющие различную степень активности органов конституционного правосудия в от- дельных странах. В частности, к ним относятся организационноправовые особенности, существующих моделей конституционного правосудия. Как свидетельствует практика, «активность верхов- ных судов, совмещающих свою Традиционную деятельность с кон- ституционным контролем... хотя и несколько возрастает в послед- нее время по сравнению с прошлым, тем не менее далеко отстает от активности специализированных судов»^[256]. Это объясняется не в последнюю очередь различиями между существующими моде- лями в отношении компетенции органов конституционного конт- роля, применяемых ими форм и видов контроля, круга субъектов, наделяемых правом оспаривать конституционность нормативных актов. В целом большей активности специализированных орга- нов конституционного правосудия способствуют ограничение их компетенции рассмотрением исключительно конституционно-правовых вопросов, широкое применение абстрактного контроля, предоставление права оспаривать конституционность нормативных актов, действий или бездействия государственных органов не только частным лицам, но и государственным органам и должностным лицам.

Деятельности органов конституционного правосудия по защите конституции в отдельных странах присущи свои особенности.

Л. Фаворо, анализируя практику европейских конституционных судов, отмечает, что деятельность каждого из них характеризует- ся определенной направленностью. Так, в Германии и Испании ос- новное место в деятельности конституционных судов занимает рас- смотрение соответственно конституционных жалоб и жалоб в по- рядке процедуры «ампаро», что свидетельствует об их роли в за- щите основных прав и свобод. В Австрии основную массу рас- сматриваемых дел составляют дела о конституционности админи- стративных актов, то есть акцент сделан на контроле за актами исполнительной власти, и т. д.^[257]

Таким образом, при всем значении правовой регламентации института конституционного правосудия его роль и место, зани- маемое им в механизме правовой защиты конституции той или иной страны, могут быть определены только при учете отмечен- ных факторов и судебной практики.

В целом, однако, можно утверждать, что ныне этот институт стал неотъемлемым атрибутом демократического правового го- сударства, главным элементом в механизме правовой защиты кон- ституции.