Система источников конституционного права

Различные.виды источников конституционного права суще- ствуют не изолированно друг от друга, а находятся в определен- ной соподчиненности, образуя систему, основанную на иерархи- ческом принципе. Эта система является частью общей системы источников права, которая закрепляется конституцией. Такое закрепление может осуществляться в двух формах: путем пере- числения видов источников при определении нормотворческой функции отдельных государственных органов (большинство кон- ституций, в том числе и российская) и путем включения в кон- ституцию положений, специально посвященных системе источни- ков права. Последнее — довольно редкое явление, присущее лишь некоторым основным законам развивающихся стран. Так, в конституции Ганы 1992 г. имеется глава «Законы Ганы», в ко- торой указывается, что к законам (в свойственном для стран об- щего права понимании закона в широком смысле) относятся: кон- ституция, акты парламента или акты, изданные по его уполно- мочию; приказы, правила и постановления, принимаемые лицом или властью на основании полномочия, предоставленного консти- туцией; существующее право и общее право (ст. II)^[107]. Другой пример — конституция Кабо-Верде 1992 г., закрепляющая систе- му источников права, присущую системам континентального пра- ва. В части Х конституции «Формы и иерархия актов» перечисле- ны все формы правовых актов, принимаемых парламентом, прези- дентом, правительством, и закреплен принцип их иерархиче- ской подчиненности (например, согласно ст. 291 органические законы обладают большей юридической силой, чем законы и де- креты-законы, а последним подчинены законодательные декреты и другие правовые акты)^[108].

Иерархия писаных источников конституционного права опре- деляется тремя моментами: природой государственного органа, принимающего нормативные акты (например, органы законода- тельной, исполнительной властей), процедурой его принятия (например, принятие закона парламентом или путем референдума), его юридической силой, которая во многом обусловлена первыми двумя моментами. Иными словами, определяются структура системы, место, занимаемое в ней тем или иным источником, его связь с другими источниками.

Иерархия системы источников конституционного права — одна из важнейших гарантий принципа конституционной законности. Однако конституционному праву отдельных стран присущи отступления от принципа иерархии его источников, что обусловлено рядом факторов. Прежде всего это особен- ности национальной правовой системы. Так, континентальным и близким к ним правовым системам имманентно присущ принцип юридической иерархии, который прямо провозглашается некото- рыми конституциями (например, в ст. 9 конституции Испании го- ворится, что она «гарантирует осуществление принципа законно- сти, соподчиненности юридических норм...»). Хотя на практике су- ществуют те или иные отступления от этого принципа, формально каждый источник конституционного права, обладающий меньшей юридической силой, подчинен источнику с большей юридической силой (конституция — закон — акт исполнительной власти). В странах общего права принцип иерархичности даже формально не является основополагающим принципом системы источников права, в том числе и конституционного. Трудно, например, прове- сти различия между актом парламента (законом в узком смысле слова) и актом делегированного законодательства (законом в ши- роком смысле слова), а также между этими актами и судебными прецедентами по их юридической силе. Так, «логическое заключе- ние «статут выше прецедента», вытекающее из положения «закон может отменить прецедент», далеко не точно отражает реальные

1. события...»

В еще меньшей степени выражен принцип иерархичности в развивающихся странах, большинство которых имеют плюрали- стические правовые системы. Здесь для системы источников пра- ва, в том числе и конституционного, характерна особая сложность и противоречивость, определенная независимость отдельных ис- точников и специфическая их соподчиненность. Как отмечает М. А. Супатаев, эта система далеко не всегда и не везде «строит- ся по строго иерархическому принципу, в соответствии с которым

2. главенствующее значение отводится конституции и законам» Во-первых, при разнотипности элементов правовой системы суще- ствуют несоподчиненные источники писаного конституционного права (нормативно-правовые акты) и неписаного (традиционные и конституционные обычаи, религиозные установления). Во-вто-

¹ Богдановская И. Ю. Закон в английском праве. М., 1987. С. 110—111.

² Супатаев М. А. Право в современной Африке. М., 1989. С. 59.

рых, иерархия источников конституционного права выражена в специфической форме — в ряде стран нормативно-правовые акты официально подчинены религиозным установленням. Согласно ст. 7 Основного низама Саудовской Аравии, «власть государства проистекает из Корана и сунны Пророка, и эти два источника стоят выше настоящего низама и всех других актов государства».

В социалистических странах теоретически может признаваться иерархия источников права, но на деле действует иерархия иного рода: нередко политические решения правящей партии под- меняют и изменяют нормативно-правовые акты. Яркий пример то- му — практика в Китае в период «культурной революции», когда «важнейшие конституционные положения отменялись партийными решениями без внесения соответствующих вопросов в государст- венные органы»^[109]. Но и после принятия конституции 1982 г. сохра- нилась практика подмены закона политическими директивами. «ЦК КПК нередко принимает нормативные решения общего ха- рактера по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни», которые, по существу, «выполняют роль актов высшей юридической силы»^[110]. Аналогичная практика существовала во всех бывших социалистических странах и странах социалистической ориентации.

Таким образом, рассматривая иерархию источников конститу- ционного права как общий принцип построения их системы, необ- ходимо помнить о специфике его проявления в отдельных странах, обусловленной особенностями действующей правовой системы.

Значительные коррективы в осуществление принципа иерархич- ности вносит и конституционная практика. Наиболее общим ис- ключением из этого принципа является подмена закона как акта высшей юридической силы нормативными актами главы государ- ства и правительства, которые наделяются силой закона. Прин- цип иерархии нарушается и в период чрезвычайного положения, когда органы исполнительной власти принимают нормативноправовые акты, которые могут не только противоречить действую- щим законам, но даже отменять или изменять их.

Системы источников конституционного права отдельных стран различаются по своей структуре: составу, положению каж- дого из них в этой системе, их взаимоотношениям. Так, в от- личие от большинства современных государств в Великобрита- нии, Новой Зеландии и Израиле нет писаной конституции (фор- мальной или юридической конституции); в странах, где не созда- ны органы конституционного контроля, естественно, отсутствует такой вид источника, как их решения; в ряде развивающихся стран источниками являются традиционный обычай, религиозное право (правовая доктрина, Коран, сунна); в странах общего права судебный прецедент — важный источник конституционного права, в странах континентального права он либо не признается таковым, либо играет значительно меньшую роль.

Один и тот же вид источника конституционного права может занимать различное место в юридической иерархии. Пример тому — международно-правовые акты в странах, где они признают- ся частью внутреннего права. В одних из них они имеют силу за- кона, в других — обладают большей юридической силой, чем на- циональный закон, в третьих — имеют ранг конституционного за- кона (Австрия) или могут стоять выше конституции (например, в Нидерландах, согласно ст. 91 конституции, международный до- говор, противоречащий конституции, может быть ратифицирован парламентом, но только большинством голосов, необходимым для принятия конституционной поправки)^[111]. Другой пример — реше- ния органов конституционного контроля. В странах, где этот кон- троль осуществляют суды общей юрисдикции, их решения фор- мально обладают меньшей юридической силой, чем закон (они не могут отменить его, даже признав неконституционным). На- против, в странах, где конституционный контроль осуществляют специальные судебные или квазисудебные органы, решения по- следних имеют большую юридическую силу, чем закон, ибо могут отменить его, признав неконституционным.

Система источников конституционного права той или иной страны не есть нечто застывшее, раз и навсегда данное. Для нее характерно постоянное развитие, в ходе которого изменяются ее структура, соотношение различных видов источников, их реаль- ное значение в конституционно-правовом регулировании. На это развитие решающее воздействие оказывают прежде всего поли- тические процессы, затрагивающие всю политико-правовую над- стройку (изменения в политическом режиме, в механизме осуще- ствления государственной власти и т. п.).

Существенно различаются, например, системы источников конституционного права в авторитарных и демократических по- литических режимах. Установление авторитарного режима ведет к утрате конституцией качества главного источника конститу- ционного права, сужению сферы общественных отношений, регу- лируемых законами парламента, превращаемого в декоративное учреждение, выдвижению на первое место правовых актов испол- нительной власти. При военном режиме конституция, как прави- ло, вообще исключается из системы источников конституционного права (если некоторые ее разделы и продолжают действовать, то они не обладают юридическим верховенством). Основным источником становятся акты военных властей. Формальное их разделение на законы, постановления, декреты не имеет практического значения.

Переход от авторитарных и тоталитарных режимов к демократии также ведет к коренной перестройке системы источников конституционного права. Об этом свидетельствуют процессы, про- исходящие в постсоциалистических государствах. Здесь приняты новые конституции, которые становятся главным источником кон- ституционного права, повышается роль законов, появились новые виды источников (например, акты органов конституционного кон- троля, международно-правовые акты, которые ранее полностью исключались из внутригосударственного права), исчез такой вид источника, как совместные постановления правящей партии и правительства, более последовательно осуществляется принцип иерархии источников. Во многом сходные процессы наблюдаются в большой группе развивающихся стран, начавших на рубеже 80— 90-х годов переход к демократии (например, страны Африки).

Но и в странах «зрелой» демократии системы источников кон- ституционного права не остаются неизменными. Достаточно ука- зать на пример Франции, где переход от парламентского режима IV Республики к режиму «рационализированного парламентариз- ма» V Республики привел к значительным изменениям структуры системы источников конституционного права (изменение природы и роли закона, появление такого нового источника, как решения Конституционного совета и т. д.). На развитие системы источни- ков конституционного права многих из этих стран все большее влияние оказывает в последние десятилетия и внешний фактор — интеграционные процессы (формирование коммунитарного права Европейского союза, которое становится частью внутригосударст- венного права, включая и конституционное).

Свои особенности имеет процесс развития систем источников конституционного права в освободившихся странах. На началь- ном этапе он испытывал сильное воздействие такого внеш- него фактора, как конституционализм бывших метрополий, что нашло отражение не только в содержании нормативно-правовых актов, но и в их видах. Значительное место в системе источников занимали нормативно-правовые акты бывшей метрополии и коло- ниальных властей. Достаточно указать, что даже главный источ- ник конституционного права — первые конституции в большин- стве бывших английских колоний не были актами национального законодательства. Приказы в Тайном совете Великобритании, приложением к которым были тексты этих конституций, пред- ставляли собой акты делегированного законодательства англий- ского правительства. Эти акты закрепляли также принцип конти- нуитета, согласно которому и после образования нового государства продолжали действовать многие источники права, в том числе и конституционного, бывшей метрополии и колониальных властей. Принцип континуитета распространялся не только на законодательство (в широком смысле этого понятия), но и на другие источники: судебные прецеденты, конституционные соглаше- ния, сложившиеся в метрополии. Кроме того, многие освободив- шиеся страны — бывшие английские колонии сохраняли в первые годы юридические связи с Великобританией (право апелляции в судебный комитет Тайного совета). Это приводило к тому, что судебные прецеденты английских судов по конституционным во- просам имели для судов молодых государств обязательную или «связывающую» силу^[112].

За годы независимого развития источники иностранного кон- ституционного права постепенно заменялись национальными: были приняты новые конституции, законы и иные нормативноправовые акты, создано национальное прецедентное право, сфор- мировались собственные конституционные обычаи. Однако влия- ние источников конституционного права бывших метрополий все еще сохраняется в ряде стран, что получает отражение как в кон- ституционной практике, так и доктрине. Например, конституция Папуа-Новой Гвинеи 1975 г. и поныне сохраняет положение о том, что признаются принципы и нормы общего права и права спра- ведливости Великобритании, включая принципы и нормы, относя- щиеся к королевской прерогативе, за некоторыми исключениями (ч. 2 Приложения 2).

Важную роль в качестве источника конституционного права ряда стран продолжают играть иностранные судебные прецеден- ты, которые, однако, имеют не столько «связывающую», сколько «убедительную» силу^[113].

В целом развитие систем источников конституционного права в большинстве освободившихся стран отражает происходящий в них процесс демократизации. Вместе с тем характерная черта этих систем — их нестабильность, что проявляется и в нестабиль- ности основных компонентов системы (например, частая смена конституций, ведущая каждый раз к обновлению практически всего конституционного законодательства). Это затрудняет ут- верждение принципа конституционной законности.

Аналогичная черта присуща системе конституционного права и в постсоциалистических странах. В некоторых из них продол- жают действовать социалистические конституции или отдельные их разделы (Венгрия, Польша), в которые вносятся многочисленные поправки (в этом отношении особенно выделялась Россия, где в действовавшую до декабря 1993 г. Конституцию 1978 г. было внесено с начала перестройки около 400 поправок). Наряду с новыми законами остаются в силе многие законы прежнего режима, которые также изменяются или заменяются новыми. Наконец, принятие новой конституции кладет начало коренному пере- смотру всего конституционного законодательства. Так, на основе Конституции РФ 1993 г. должны быть приняты десятки федераль- ных конституционных и обычных законов, относящихся практиче- ски ко всем институтам конституционного права.

Таким образом, можно сказать, что в постсоциалистических странах идет процесс формирования новой системы источников конституционного права. Длительность этого процесса в каждой стране будет определяться прежде всего длительностью переход- ного периода от тоталитаризма к демократии, эффективностью правотворческой деятельности государственных органов. Неоп- равданное затягивание процесса формирования новой системы источников конституционного права, как это произошло в России после принятия Конституции 1993 г., не способствует упрочению конституционной стабильности и законности, созданию правового государства.