2018-03-09
1136
Нормативно-правовые акты:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (в ред. от 21.07.2014) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 01.08.2014.
2. О Конституционном суде Российской Федерации: ФКЗ РФ от 21.07.1994 N 1-ФКЗ (ред. от 08.06.2015) // СЗ РФ. - 1994. - N 13. - Ст. 1447.
Основная литература:
1. Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс: Учеб. пособие. 3-е изд. перераб. и доп. - М: Норма, 2011. - 592 с.
2. Конституционный судебный процесс: учебник / Отв. ред. М.С. Саликов. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2015. - 352 с.
3. Кравец И.А. Российский конституционализм: проблемы становления, развития и осуществления. - СПб.: Изд-во Р. Асланова "Юридический центр Пресс", 2005. - 675 с.
4. Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М.: Юристъ, 1998. - 245 с.
Возможность обращения с запросом и проблема обоснования интерпретации Конституции.Конституция 1993 года закрепила новое полномочие Конституционного Суда РФ, которое ранее отсутствовало в российском конституционном праве. При учреждении и работе Конституционного Суда РФ с 1991 года и до принятия Конституции РФ 1993 года полномочие по абстрактному толкованию конституции не предусматривалось*(211).
Это полномочие содержится в ч. 5 ст. 125 Конституции РФ, согласно которой Конституционный Суд РФ вправе давать официальное толкование российской Конституции. Другие органы государства не уполномочены Конституцией осуществлять подобную интерпретационную деятельность.
Правом на обращение с запросом в Конституционный Суд о толковании Конституции обладают субъекты, перечисленные в ч. 5 ст. 125 Конституции РФ и ст. 105 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде РФ"*(212) (далее - ФКЗ о КС). К ним относятся важнейшие федеральные органы государственной власти - Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, а также органы законодательной власти субъектов Федерации. Как видно, круг предусмотренных субъектов неширок. Он уже, чем круг субъектов, обладающих правом запроса о проверке конституционности нормативных актов и договоров. При этом возникает вопрос, почему среди органов государственной власти субъектов Федерации только органы законодательной власти наделены правом запроса? Почему в число субъектов права запроса не входят президенты республик, главы администраций других субъектов Федерации, Правительства в субъектах Федерации, где они созданы. Ведь функция нормотворчества принадлежит не только законодательным, но и исполнительным органам государственной власти субъектов Федерации. Значит, в процессе реализации конституционных норм этими органами, особенно положений главы 3 "Федеративное устройство", может возникать различная их интерпретация. Однако действующее конституционное законодательство предусматривает возможность обращения в Конституционный Суд с запросом о толковании Конституции только органов законодательной власти субъектов Федерации. Если такая потребность возникает у органов исполнительной власти субъектов Федерации, они могут предложить органам законодательной власти обратиться в Конституционный Суд с запросом.
Конституция 1993 года не предусмотрела право парламента России давать официальное толкование ее текста. В прежней Конституции России подобное полномочие также отсутствовало. Вместе с тем конституционные нормы (п. 8 ч. 1 ст. 109) содержали положение о толковании законов. Этим полномочием наделялся Верховный Совет РФ*(213). Отсутствие конкретных норм о толковании Конституции не помешало практическому применению этого полномочия Съездом народных депутатов РФ. Юридическим обоснованием служила презумпция, что толковать Конституцию вправе только орган, к компетенции которого относится ее принятие. Следовательно, применялось аутентическое толкование Конституции. А таким органом являлся Съезд народных депутатов РФ. К его исключительному ведению относилось не только принятие Конституции, но и внесение в нее изменений и дополнений (п. 1 ч. 3 ст. 104 Конституции). Практика толкования Конституции была незначительной, Съезд народных депутатов принял два постановления: толкованию подверглось понятие "общее число депутатов" и ст. 183 Конституции.
Действующая Конституция не допускает и аутентическое толкование ее положений. Референдум как способ принятия конституции несовместим с юридической природой интерпретационной деятельности. Референдум является одним из самых демократичных способов принятия современных конституций не только в России, но и во многих других демократических государствах. Тем не менее, он не применим для юридического процесса толкования. Нередко в юридической литературе в качестве основной причины, почему именно Конституционный Суд наделен правом официального толкования Конституции, приводится тезис, что российская Конституция 1993 года была принята на референдуме*(214). По отношению к такой позиции закономерен вопрос, а что если бы Конституция была принята Учредительным собранием или парламентом, наделенным учредительной властью. Подобный подход не исключает действующая российская Конституция. Согласно ст. 135 (Конституции РФ) проект новой Конституции может быть принят Конституционным Собранием (российский аналог Учредительного собрания) или вынесен на всенародное голосование. Поэтому в будущем могут появиться политические силы, которые будут отстаивать необходимость предоставления права толковать Конституцию парламенту. Очевидно, что такая идея сопричастна концепции неограниченных полномочий представительной власти.
По-видимому, для обоснования полномочия Конституционного Суда давать официальное нормативное толкование Конституции можно приводить аргументы нескольких видов. Во-первых, правовые аргументы о специфике конституционной и юридической герменевтики. Процедура толкования имеет юридический характер и его квалифицированное осуществление возможно только профессионалами юристами. Как показывает опыт многих демократических государств, интерпретация конституционных норм органом судебной власти более квалифицированна и отвечает требованиям современного правосознания, хотя и несвободна от политических влияний. Никакой другой орган государства, в том числе парламент, не состоит из профессионально подготовленных юристов, за исключением суда. Высокие требования, предъявляемые ФКЗ о КС к судьям, залог высокопрофессионального состава суда и квалифицированного рассмотрения им различных категорий дел и, особенно, о толковании Конституции. Профессиональный и юридически корректный подход к толкованию конституционных норм обеспечивается более широким по сравнению с другими процедурами значением принципа независимости судей в конституционной юстиции. Как верно утверждает профессор Т.Г. Морщакова, судьи в конституционном судопроизводстве связаны только Конституцией РФ и своим собственным законом - ФКЗ о КС. Другими законами они не могут быть связаны*(215).
Во-вторых, следует отметить аргументы политического влияния на орган, осуществляющий конституционное толкование. Порядок подбора и назначения судей Конституционного Суда гарантирует им независимость при рассмотрении дел, хотя судьи могут отдавать предпочтения тем или иным политическим убеждениям и находиться под давлением господствующего общественного мнения. Однако влияние, оказываемое на судей, несопоставимо с политическими дебатами в стенах парламента, с давлением групп интересов и политических партий на депутатов. Народные представители, нередко лишенные профессиональных юридических знаний, избранные от политических партий или при их поддержке не могут гарантировать достаточно независимого от политических пристрастий толкования конституционных норм.
В-третьих, большое значение ряд авторов придают аргументам о жестком характере действующего Основного закона. Вместе с тем этот аргумент можно признать работающим в том случае, если толкование Конституции не влечет только буквальную интерпретацию нормы, но и является способом судейского нормотворчества: когда с помощью конституционного толкования создаются новые нормы и осуществляется фактическое преобразование юридического содержания конституционных положений без изменения их текста. На складывающуюся российскую традицию толкования Конституции может повлиять американский опыт деятельности Верховного суда США, судьи которого достаточно свободны в выборе методов толкования Конституции США 1787 года. В европейской правовой традиции немецкий государствовед Г. Еллинек одним из первых указывал на возможность "преобразования" конституционных норм без изменения их текста*(216). В целом же следует отметить, что способ изменения конституции (для "жесткой" или "гибкой" конституции) напрямую не влияет на предоставление судам (конституционным или общей юрисдикции) права толковать конституционные нормы.
В-четвертых, следует учитывать аргументы правовой традиции, сложившейся в большинстве современных демократических государств не только, но преимущественно европейского континента. В соответствии с этой традицией конституционный контроль реализуется органом судебной власти в форме конституционного правосудия. Широкое распространение различных вариантов кельзеновской модели конституционного контроля в западноевропейских государствах показало ее приемлемость в рамках романо-германской правовой семьи. Создание специализированных судебных органов конституционного контроля охватило и страны Восточной Европы в ходе их перехода к демократии. Российский Конституционный Суд, образованный на основе нового закона 1994 года, в целом создавался с учетом европейской традиции конституционной юстиции, хотя и имеет ряд организационных и функциональных особенностей.
В-пятых, необходимо принять во внимание аргументы о месте и роли конституционной юстиции в теории и практике современного конституционализма. Существование различных по форме конституционных демократических систем в современном мире согласуется с центральным тезисом доктрины конституционализма о том, что все отрасли права должны быть объектом конституционного контроля и "их внутренняя система ценностей и даже обоснование должны находиться под магией конституции"*(217). Возложение функции конституционного контроля на специализированный орган судебной власти предопределяет и наделение его полномочием по официальному нормативному толкованию Конституции. Ведь традиция судебного надзора в США, других государствах, воспринявших американскую модель, и конституционного контроля в европейских странах неразрывно связана с процедурой толкования норм Конституции.
Проблема допустимости запроса: закон и его интерпретация.
ФКЗ о КС различает понятия "повод" и "основание" рассмотрения дела и регламентирует как поводы, так и основания применительно различным категориям дел. Поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде является поступившее к нему обращение в форме запроса, ходатайства или жалобы, как гласит ч. 1 ст. 36 (ФКЗ о КС). Причем обращение должно отвечать установленным в данном законе требованиям. В отношении запроса о толковании Конституции ФКЗ о КС не устанавливает каких-либо особых требований. В этом случае применяются общие требования к обращению, изложенные в ст. 37 данного закона.
Основанием к рассмотрению дела о толковании Конституции может стать обнаружившаяся неопределенность в понимании ее положений. Применительно к делам о толковании КонституцииФКЗ о КС не устанавливает специальных условий или критериев допустимости запроса, как это сделано в отношении других категорий дел*(218). Тем не менее, отсутствие законодательного регулирования допустимости запроса о толковании Конституции создало предпосылки для активизации роли Конституционного Суда в решении этого вопроса. В сущности, Конституционный Суд встал на позиции реального интерпретатора положений закона, регламентирующего его статус и порядок деятельности. Он стал вырабатывать правовые ограничения для рассмотрения различных категорий дел, в том числе дел о толковании Конституции, которые служат основанием для отказа в принятии дел к рассмотрению. Следовательно, можно отметить, что Конституционный Суд, учитывая смысл закона и предназначение института толкования, возложил на себя право дополнять законодательные условия допустимости обращений интерпретационными правилами, сформулированными в так называемых "отказных" определениях.
В отношении запроса о толковании Конституции федеральный орган конституционного правосудия выработал несколько важных условий допустимости, перечень которых, по всей видимости, не будет оставаться неизменным. При их выработке судьи, как представляется, должны руководствоваться принципом "разумной целесообразности" и общим предназначением официального нормативного толкования Конституции.
Главным условием допустимости запроса о толковании является наличие у заявителя неясности или неоднозначности в понимании положений Конституции в процессе правореализации, правоприменения. Недостаточно иметь познавательный интерес к содержанию конституционных норм. Важно, чтобы субъект права запроса испытывал затруднения при реализации своих прав, обязанностей, полномочий в связи с возможностью неоднозначного "прочтения" конституционных норм. Обращение в Конституционный Суд с просьбой объяснить значение какого-либо понятия, используемого в Конституции, судьями этого органа признаются недопустимыми*(219). Возможно только взаимосвязанное с реализацией раскрытие содержания конституционных понятий, определений в процессе конституционного судопроизводства.
Не может подменять Конституционный Суд законодателя. Поэтому он отказывает принимать к рассмотрению дела о толковании, если заявитель требует интерпретировать конституционные нормы через раскрытие тех или иных терминов, конкретизация которых Конституцией отнесена к компетенции законодателя - Федерального Собрания или законодательного органа субъекта РФ. Такая позиция Конституционного Суда отчетливо проявилась в определении от 16 июня 1995 года N 67-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Московской областной Думы о толковании части 1 статьи 131 Конституции РФ*(220). Невозможность формулировать конкретные правовые нормы, которые не содержатся в Конституции, можно рассматривать как разумное самоограничение Конституционного Суда в делах о толковании Конституции. Такой подход становится доминирующей позицией конституционного правосудия в России. На недопустимость вторжения в компетенцию законодателя указано и в определении от 26 декабря 1996 года N 106-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Думы Чукотского автономного округа о толковании статьи 69 Конституции РФ. В нем Конституционный Суд отметил, что определение правового статуса коренных малочисленных народов, их прав и т.д. является прерогативой законодателя.
В определении Конституционного Суда РФ от 04.02.1997 N 14-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Владимирской области о толковании пункта "н" части 1 статьи 72 Конституции РФ вновь Суд вернулся к вопросу о пределах своих полномочий*(221). Законодательное Собрание Владимирской области просило Суд дать толкование пункта "н" части 1 статьи 72 Конституции РФ, согласно которому в совместном ведении РФ и ее субъектов находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. При этом заявитель просил разъяснить, что следует понимать под общими принципами организации системы органов; включает ли в себя организация системы органов государственной власти и местного самоуправления: порядок формирования органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, порядок организации их деятельности и полномочия, административно-территориальное устройство субъекта РФ, государственную службу субъекта РФ и муниципальную службу на его территории.
В данном определении Конституционный Суд РФ также подтвердил отсутствие у него права создавать новые правовые нормы и осуществлять предварительный конституционный контроль в отношении федерального закона, который находится на рассмотрении Государственной Думы.
Запрос о толковании не может повлечь за собой проверку конституционности действующего закона или иного нормативного правового акта. Для этого применяется специальная процедура конституционного нормоконтроля. Конституционный Суд не раз отказывался принимать к рассмотрению запросы о толковании, ссылаясь на то, что это потребовало бы реализации функции контроля за конституционностью определенного правового акта. Значение может приобрести и фактор времени обращения с запросом. Запрос может последовать, когда существует действительная неясность в понимании конституционных положений. Но к моменту рассмотрения дела такая неясность может быть устранена в связи с принятием необходимого законодательного акта, как это было в отношении понятия "порядок формирования Совета Федерации", содержащегося в ч. 2 ст. 96 Конституции РФ*(222).
Рассмотрение вопроса о толковании Конституции РФ не может приводить к осуществлению предварительного конституционного контроля в отношении федерального закона, который находится на рассмотрении Федерального Собрания*(223).
Конституционный Суд не признает возможным для себя рассматривать дело, в ходе которого требуется проверка конституционности положений Конституции. Заявитель не вправе, по мнению Суда, настаивать на признании какой-либо конституционной нормы недействующей*(224).
В такой же степени не является допустимым запрос о толковании Конституции, если в нем ставятся вопросы, которые не получили разрешения в Конституции. Данную правовую позицию Конституционный Суд сформулировал в определении от 22 мая 1997 года N 62-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Тверской области о толковании статьи 132 Конституции РФ.
Важным условием допустимости, сформулированным Конституционным Судом, является наличие действительной, а не мнимой неясности у субъектов права запроса в понимании положений Конституции. Это вытекает из определения от 5 ноября 1998 г. N 134-О по делу о толковании статьи 81 (часть 3) и пункта 3 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации*(225).
Ограниченные возможности конституционного судопроизводства препятствуют в рамках одного дела рассматривать вопрос о толковании сразу многих конституционных положений. Это не означает, что Конституционный Суд толкует только одну норму или статью в рамках одного дела. Метод системного толкования требует выявлять и учитывать взаимосвязи конституционных норм. Многие дела о толковании касались интерпретации нескольких конституционных положений. Но в таком случае они должны быть тесно связаны между собой, иметь единый предмет*(226).
Конституция РФ и ФКЗ о Конституционном Суде РФ отделили официальное нормативное толкование от других категорий дел, которые вправе разрешать федеральный орган конституционного правосудия. Тем не менее, нормативное и казуальное толкование Конституции РФ могут пересекаться, т.к. для них существует значительная совпадающая область - предметное поле конституционной интерпретации. Их взаимосвязь может проявиться и на стадии решения вопроса о допустимости запроса о нормативном толковании. Так, Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан в своем запросе просило дать толкование взаимосвязанных положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции РФ о республике (государстве) в составе РФ, о характере ее статуса и полномочий и в этой связи ставило вопросы о том, обладает ли республика (а если обладает, то в каких пределах) такими свойствами (признаками) государства, как территория, народ, гражданство, государственная власть; присущи ли государственной власти республики верховенство, независимость и самостоятельность в пределах своего исключительного ведения; что такое предусмотренная ст. 73 Конституции РФ вся полнота государственной власти, которой республики обладают вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения; является ли население (народ) республики, в том числе на основании ст. 3 (части 1 и 3) и ст. 11 (часть 2) Конституции РФ, носителем и источником государственной власти, осуществляемой в соответствии со ст. 73 Конституции РФ; должны ли федеральные органы государственной власти, в частности суды, в соответствии со ст. 76 (части 4 и 6) Конституции РФ руководствоваться в своей деятельности нормативными правовыми актами субъектов РФ по предметам исключительного ведения субъектов РФ.
В определении от 6 декабря 2001 года Конституционный Суд РФ определил, поскольку поставленные Государственным Собранием - Курултаем Республики Башкортостан вопросы по существу разрешены Конституционным Судом в ранее принятых решениях (постановление от 7 июня 2000 года и определения от 27 июня 2000 года N 92-О и от 19 апреля 2001 года N 65-О), рассмотрение данного запроса не требуется*(227).
Тем самым Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, согласно которой запрос о нормативном толковании Конституции РФ становится недопустимым, если в ранее принятых решениях, когда осуществлялось казуальное толкование, конституционные вопросы уже нашли свое разрешение. Следовательно, сфера нормативного толкования может быть сужена в связи с более интенсивной деятельностью Конституционного Суда РФ по казуальному толкованию конституционных норм.
Новация 2015 года добавила ч. 2 в ст. 105 ФКЗ о КС. Так, правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о толковании положений Конституции РФ в целях устранения неопределенности в их понимании с учетом выявившегося противоречия между положениями международного договора РФ в истолковании, данном межгосударственным органом по защите прав и свобод человека, и положениями Конституции РФ применительно к возможности исполнения решения соответствующего межгосударственного органа обладают Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.
(часть вторая введена Федеральным конституционным законом от 14.12.2015 N 7-ФКЗ).
Согласно ст. 106 (ч. 2) толкование положений Конституции РФ, устраняющее неопределенность в их понимании с учетом выявившегося противоречия между положениями международного договора Российской Федерации в истолковании, данном межгосударственным органом по защите прав и свобод человека, и положениями Конституции РФ в смысле невозможности исполнения соответствующего решения межгосударственного органа без нарушения этих положений Конституции РФ, означает, что какие-либо действия (акты), направленные на исполнение соответствующего решения межгосударственного органа, в Российской Федерации не могут осуществляться (приниматься).
(часть вторая введена Федеральным конституционным законом от 14.12.2015 N 7-ФКЗ).
Новые нормы можно охарактеризовать как правила, предоставляющие Конституционному Суду РФ возможность ограничивать действие решений Европейского суда по правам человека и их юридическую силу в границах национальной (территориальной) юрисдикции. Однако данные правила оставляют открытым вопрос о действии решений Европейского Суда по правам человека за пределами национальной юрисдикции.
Юридические границы и политические возможности толкования. Решение о толковании Конституции Российской Федерации принимается большинством не менее двух третей от числа действующих судей Конституционного Суда РФ (ст. 72 ФКЗ в редакции 2014 года). До поправок действовало правило от общего числа судей.
Теория официального нормативного толкования Конституции в России складывается на основе принятых в 1995-2002 годах постановлений Конституционного Суда. Осмысление теоретических аспектов и практических проблем конституционного толкования порождает ряд важных вопросов, на которые не существуют однозначных ответов в современной юридической литературе. Круг этих вопросов условно можно разделить на две группы, каждая из которых имеет спорную и проблемную сердцевину.
К первой группе относятся вопросы определения и признания юридических границ официального нормативного толкования Конституции. Существует ли их конституционная и (или) законодательная регламентация и каковы факторы самоограничения интерпретационной деятельности Конституционного Суда?
Во вторую группу входят вопросы о политических возможностях толкования Конституции, которые приобретают особую актуальность в свете активно обсуждаемых в политико-правовых исследованиях перспектив и направлений внесения поправок в действующую Конституцию РФ.
Вопрос о юридических границах и объеме толкования не был разрешен непосредственно ни в Конституции РФ, ни в ФКЗ о КС. Однако это не означает, что воля судей не связана фундаментальными конституционными принципами. Закрепленным в главе 1 основам конституционного строя не могут противоречить никакие другие положения Конституции РФ. Следовательно, толкование положений глав 2-9 не должно приводить к противоречию с нормами главы 1. При осуществлении толкования судьи не вправе выйти за пределы, установленные основами конституционного строя. В этом суть требования системности толкования. Нередко соотношение основ конституционного строя с другими положениями Конституции РФ характеризуют выражением "конституция в конституции". Тем самым подчеркивается не только большая юридическая сила конституционных норм, содержащих основы конституционного строя, их повышенная защищенность от процедуры пересмотра, но и особая фундаментальность для системы Конституции, для системы всего российского конституционного права и для ряда других отраслей публичного и частного права. Вместе с тем в процессе официального нормативного толкования Конституционный Суд не вправе выступать в качестве "негативного законодателя" по отношению к нормам глав 2-9 Конституции РФ, как он это делает в порядке конституционного нормоконтроля. Следовательно, конституционные положения, следующие за главой 1, не могут быть объявлены противоречащими ей, и потерять юридическую силу*(228).
Однако по справедливому замечанию современных исследователей Конституционный Суд РФ в процессе нормативного толкования Конституции РФ нередко фактически выступает в роли постоянно действующего не по своей инициативе "конституционного законодателя"*(229). Потребность в таком судебном "конституционном законодателе" возникает всякий раз, когда содержание отдельных конституционных норм и положений оказывается недостаточно определенным и, следовательно, возникает проблема надлежащей реализации Конституции субъектами права.
Объем нормативного толкования Конституции не стал предметом конституционного и законодательного регулирования. Случайный ли это пробел или дальновидное и незримое предложение Конституционному Суду самостоятельно определять объем толкования через практику принятия решений? Более правильной, на наш взгляд, представляется вторая точка зрения. Она является отражением позиции о необходимости некоторой автономности процедуры толкования Конституции, отсутствия жесткой связанности конституционного правосудия категорическими императивами норм закона. Тем самым Конституционный Суд вправе осуществлять саморегулирование результатов интерпретации конституционных норм.
В современных дискуссиях об объеме нормативного толкования Конституции можно выделить несколько точек зрения.
1) Сторонники ограничения интерпретационной деятельности Конституционного Суда заявляют, что он является только официальным интерпретатором конституционных норм, не более того; он жестко связан их буквальным содержанием, и поэтому выход за пределы буквального толкования является негативным явлением в российской правовой системе*(230).
2) Среди судей Конституционного Суда, а также ученых-юристов существуют приверженцы "модифицирующего" или "восполняющего" толкования норм Конституции, при котором не должны создаваться новые конституционные нормы, хотя их первоначальный вид может модифицироваться*(231).
3) Наиболее широкий взгляд на объем толкования Конституции выражают сторонники правотворческой функции конституционного правосудия. По их мнению, рациональное применение Конституции может потребовать от Конституционного Суда выполнить правотворческую функцию и принять решение, которое будет содержать, по сути, новую норму права*(232).
Как справедливо отмечает М.С. Саликов, давая официальное толкование Конституции, Конституционный Суд в ряде дел пошел дальше простого разъяснения смысла отдельных ее положений*(233). В ряде случаев он выступил в качестве квазизаконодателя. К таким делам относятся дело о толковании ст. 136 Конституции РФ и дело о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции РФ. Принимая решение по этим делам, Суд как конституционный законодатель в первом случае определил наименование и форму документа, содержащего поправку к Конституции РФ, а во втором - субъекта, полномочного решать вопрос о включении в текст Конституции РФ нового наименования субъекта Федерации и форму правового акта, при помощи которого производится такое включение.
Теоретик права Н.Н. Вопленко отмечает, что в системе актов официального толкования права появилась особая разновидность толкования, которую следует именовать правотворческим толкованием. По его мнению, правотворческое толкование есть осуществляемое в порядке судебного контроля высшими судебными инстанциями официальное толкование правовых норм, в результате которого лишаются юридической силы нормы права, признанные несоответствующими конституционному или текущему законодательству*(234). Субъектами правотворческого толкования выступают только Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, а также конституционные (уставные) суды субъектов РФ.
Осуществляя официальное толкование конституционных норм, Конституционный суд РФ обязан учитывать ранее сформулированные правовые позиции, содержащиеся как принятых решениях о толковании, так и в иных решениях (по другим категориям дел). По мнению исследователей, изменение правовой позиции Суда о толковании конституции "возможно и допустимо", например, в случаях дополнений и изменений действующей Конституции РФ*(235).
По опубликованным данным Управления судебных заседаний Суда всего за период с 1995 по 2002 год Конституционный Суд РФ рассмотрел 13 дел о толковании Конституции РФ: в 1995 - 4 дела, в 1996 - 1, в 1997 - 1, в 1998 - 3, в 1999 - 3, 2000 - 1 дело*(236). Однако база данных Консультанта Плюс (версия проф.) содержит только 12 постановлений. Данные расходятся по 1998 году (в базе содержится 2, а не 3 постановления). Два постановления за 1998 год указаны и во втором томе полного собрания постановлений Конституционного Суда РФ*(237). По-видимому, речь идет в данном случае обопределение от 5 ноября 1998 года N 134-О по делу о толковании статьи 81 (часть 3) и пункта 3 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации*(238), которое по существу является отказным, но имеет положительное содержание.
По уточнённым данным за период с 1995 по 2010 г. в КС РФ было направлено 40 подобных запросов, в том числе от органов законодательной власти субъектов Федерации - 22, Государственной Думы - 14, Совета Федерации - 3, Президента РФ - 1; от Правительства РФ запросы о толковании Конституции не поступали.
Конституционный Суд РФ по запросам, инициированным Государственной Думой в 9 случаях, Советом Федерации в 1 и законодательными органами власти субъектов Федерации в 2 случаях, принял 12 постановлений: в 1995 г. - 4, 1996 г. - 1, 1997 г. - 1, 1998 г. - 2, 1999 г. - 3 и в 2000 г. - 1. В остальных ситуациях, включая последнее десятилетие, Судом принимались определения "отказные" (всего 25) и о прекращении производства по делу о толковании Конституции (3)*(239).
За указанный период толковались положения ст. 91 и 92 (ч. 2); ст. 84 (п. "б"), 99 (ч. 1, 2 и 4), 109 (ч. 1); ст. 92 (ч. 2 и 3); ст. 71 (п. "г"), 76 (ч. 1), 112 (ч. 1); ст. 111 (ч. 4); ст. 125, 126 и 127; ст. 66 (ч. 4); ст. 107; ст. 137 (ч. 2); ст. 136; ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3), 135 (ч. 2); ст. 105 (ч. 4), 106.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 1 июля 2015 г. N 18-П "По делу о толковании статей 96 (часть 1) и 99 (части 1, 2 и 4) Конституции Российской Федерации" дал официальное абстрактное нормативное толкование конституционных положений*(240). После длительного перерыва Суд реализовал одно из важнейших конституционных полномочий.
Совет Федерации Федерального Собрания РФ принял постановление от 24 июня 2015 г. N 216-СФ "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о толковании части 1 статьи 96 и частей 1, 2 и 4 статьи 99 Конституции Российской Федерации". По запросу Совета Федерации Конституционный Суд РФ дал официальное толкование положений Конституции РФ по вопросу о том, допускается ли однократное незначительное сокращение 5-летнего срока полномочий, на который избиралась Государственная Дума текущего созыва.
В момент обращения на рассмотрении Государственной Думы РФ находился законопроект о переносе дня голосования на выборах депутатов Государственной Думы. Он был принят в первом чтении 19 июня 2015 года. В соответствии с ним очередные выборы Государственной Думы следующего (седьмого) созыва планируется провести не 4 декабря 2016 г., а в единый день голосования - третье воскресенье сентября 2016 года. В результате срок полномочий нижней палаты текущего (шестого) созыва сократится на 2,5 месяца. При этом днем голосования на всех последующих очередных выборах депутатов Государственной Думы предлагается установить третье воскресенье месяца, в котором будет истекать срок, закрепленный Конституцией РФ. Тем самым указанные выборы будут совмещены с выборами в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.
В постановлении Конституционный Суд РФ указал, что не исключается возможность расхождения конституционно установленного (нормативного) и реального (фактического) сроков полномочий Государственной Думы и вследствие этого - изменения даты проведения выборов депутатов нижней палаты парламента. Однако изменение даты очередных выборов, ведущее к сокращению реального срока полномочий Государственной Думы текущего созыва, может иметь место лишь в качестве исключительной, экстраординарной меры. При этом расхождение реального и конституционно установленного сроков полномочий Государственной Думы текущего созыва должно быть минимально незначительным.
Решение федерального законодателя о сокращении фактического срока полномочий нижней палаты парламента и его юридические последствия могут касаться лишь депутатов Государственной Думы действующего созыва. Необходимо обеспечить заблаговременный перенос (смещение) даты очередных выборов депутатов Государственной Думы, чтобы все заинтересованные лица могли подготовиться к избирательной кампании.
Сокращение фактического срока полномочий Государственной Думы текущего созыва не должно также использоваться для произвольного ограничения политической конкуренции на выборах.
Таким образом, Конституционный Суд РФ, раскрыв конституционный смысл толкуемых статей, пришёл к выводу, что положения Конституции РФ не исключают возможности однократного изменения федеральным законом даты очередных выборов, ведущего к сокращению реального (фактического) срока полномочий Государственной Думы текущего созыва. Такое сокращение, по мнению Суда, должно осуществляться в конституционно значимых целях, заблаговременно; оно не влечет за собой отступления от разумной периодичности проведения очередных выборов депутатов нижней палаты парламента и непрерывности деятельности Государственной Думы и является минимально незначительным.
Для теории и практики конституционной герменевтики остались неясными два вопроса.
1) Исключительная, экстраординарная мера должна вызываться к жизни аналогичными по значимости обстоятельствами. Можно ли признать в качестве таковых для целей однократного сокращения срока полномочий Государственной Думы их совмещение с единым днём голосования? Подлинные мотивы переноса выборов, которые, несомненно, носят политический характер, оказались публично не отражёнными в постановлении Конституционного Суда РФ и не провозглашёнными для наиболее значимых участников избирательного процесса на выборах депутатов Государственной Думы (избирателей). Так как перенос выборов - это мера политического характера, а Конституционный Суд РФ разрешает вопросы права, выявление основания сокращения срока полномочий Государственной Думы, не предусмотренного Конституцией РФ, требовало установления причинно-следственных связей между переносом выборов и конституционно значимыми целями, ради которых такой перенос производится. В ином случае факт переноса и его истолкование в контексте конституционных положений могут рассматриваться как "мягкое" нарушение Конституции РФ.
2) Установленный в Конституции РФ срок полномочий Государственной Думы как нижней палаты парламента может быть сокращён по основаниям, предусмотренным в Конституции РФ, перечень которых носит исчерпывающий характер. Если отсутствуют экстраординарные обстоятельства для применения исключительной, экстраординарной меры, то правомерность переноса может быть обусловлена только внесением поправки (поправок) в текст Конституции РФ. Очевидно, что российские парламентарии могли инициировать подобную поправку в Конституцию РФ, если бы заблаговременно позаботились об этом и видели в этом значимое конституционное обстоятельство. Однако политические обстоятельства, вызвавшие к жизни процедуру переноса выборов оказались более приоритетными, чем верность конституции. Постановление Конституционного Суда РФ оставляет открытым вопрос о возможности другой политической меры - переноса выборов Президента РФ в 2018 году.
Для анализа иных постановлений Конституционного Суда РФ по делам о толковании Конституции РФ следует обращаться к нижеприведённому перечню (в перечне контрольных вопросов есть задание на анализ данного перечня постановлений и определений).
Постановление Конституционного Суда РФ от 11.07.2000 N 12-П по делу о толковании положений статей 91 и 92 (часть 2) Конституции РФ о досрочном прекращении полномочий Президента РФ в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия*(241).
Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.1999 N 15-П по делу о толковании статей 84 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции РФ*(242).
Постановление Конституционного Суда РФ от 06.07.1999 N 10-П по делу о толковании положений статьи 92 (части 2 и 3) Конституции РФ*(243).
Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 N 2-П по делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции РФ*(244).
Постановление Конституционного Суда РФ от 11.12.1998 N 28-П по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции РФ*(245).
Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 N 19-П по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ*(246).
Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.1997 N 12-П по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области*(247).
Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 N 10-П по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции РФ*(248).
Постановление Конституционного Суда РФ от 28.11.1995 N 15-П по делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции РФ*(249).
Постановление Конституционного Суда РФ от 31.10.1995 N 12-П по делу о толковании статьи 136 Конституции РФ*(250).
Постановление Конституционного Суда РФ от 12.04.1995 N 2-П по делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции РФ*(251).
Постановление Конституционного Суда РФ от 23.03.1995 N 1-П по делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции РФ*(252).
Определение от 25 декабря 2003 г. N 452-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан о толковании частей 4 и 6 статьи 76 Конституции РФ*(253).
Определение Конституционного Суда РФ от 25.12.2003 N 430-О по запросу Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан о толковании части 1 статьи 26 Конституции РФ*(254).
Вопрос об объеме нормативного толкования Конституции имеет важное теоретическое и практическое значение, так как преобладание той или иной позиции, тех или иных рациональных аргументов в пользу определенной точки зрения может оказывать влияние на практику преобразования Конституции, внесения в нее поправок. Сторонники бережного отношения к конституционному тесту, взвешенного подхода к пересмотру конституционных положений нередко выдвигают контраргумент юридическому механизму пересмотра норм Конституции. Таким контраргументом выступает официальное толкование конституционных норм, которое способно гибко приспособить содержание положений Конституции к велениям времени, изменившимся потребностям общества. В то время как запуск юридической процедуры пересмотра конституционных положений в условиях отсутствия общенационального консенсуса по поводу конкретного содержания поправок может привести к дестабилизации политического и правового порядка. Следовательно, соотношение применимости "механизма поправок" и "механизма толкования" требует широкого научного и общественного обсуждения.
В свете данной проблемы необходимо по-новому взглянуть на характер конституционных норм и такое юридическое свойство Конституции как прямое действие. По всей видимости, как показывает практика Конституционного Суда в 1995-2003 годах по толкованию Конституции, к конституционным нормам могут быть применены различные способы и виды интерпретации, в том числе по объему. Толкование Конституции важнейший способ обеспечить ее прямое действие. И здесь необходимо учитывать следующее обстоятельство. Несмотря на то, что юридически свойство прямого действия распространяется на все положения Конституции, к различным конституционным нормам применим неодинаковый объем толкования. Поэтому в теории конституционного права правомерно выделять два вида норм Конституции: самоисполнимые, которые могут непосредственно применяться судами и модификация которых возможна в процессе толкования Конституционным Судом; и несамоисполнимые, реализация которых в полном объеме возможна через законодательную деятельность парламента, поэтому в отношении таких норм весьма затруднительно "модифицирующее толкование". Их преобразование возможно только через процедуру внесения поправок.
Противники предоставления Конституционному Суду права изменять конституцию под предлогом толкования утверждают, что такое изменение "происходит без уполномочивания" и "ставит под вопрос основы конституционализма, поскольку лишает конституцию легитимации, идущей от власти учредителя, прочной целостности и безапелляционности, делает правовую систему непредсказуемой и беспомощной"*(255).
ФКЗ о КС прямо закрепляет особую значимость последствий интерпретации конституции для правоприменительной деятельности, для различных субъектов права. В соответствии со ст. 106 ФКЗ толкование федеральной конституции, данное Конституционным Судом РФ, является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. По существу это означает нормативность официального толкования. Указанное официальное толкование всегда имеет приоритет и верховенство над иным толкованием Конституции*(256).
Постановления Конституционного Суда о толковании Конституции РФ следует признавать источниками конституционного права. Результаты интерпретации Конституции оказывают направляющее влияние и воздействие на процесс создания новых норм права другими органами государства. Можно даже сказать, что нормотворческая деятельность органов законодательной и исполнительной власти в некоторой степени ограничивается решениями Конституционного Суда о толковании конституции. Такие решения порождают обязанность всех органов государственной власти не принимать нормативные и иные правовые акты, противоречащие смыслу интерпретационных актов Конституционного Суда. Несомненно, что в данном случае не действует традиционное в теории права соотношение нормативно-правовых актов и актов толкования права. Конституция - правовой акт особого рода, обладающий целым рядом только ей присущих юридических свойств. Поэтому высшая юридическая сила положений основного закона распространяется и на решение органа конституционного правосудия об их толковании.
Акты толкования Конституционного Суда РФ "представляют по своему теоретико-правовому содержанию огромный научный потенциал"*(257). В актах официального абстрактного и нормативного толкования отражаются актуализированные конституционные ценности, раскрываются термины и понятия, положения действующей Конституции РФ в контексте её реализации в различных компонентах правовой системы страны.
В постановлениях по делам о толковании Конституции РФ значение мотивировочной части многократно возрастает. В ней содержится обоснование истинного значения конституционных норм, верность которым должен подтверждать Конституционный Суд РФ, развивая собственные правовые позиции в последующих решениях. Следует согласиться с предложением Т.Я. Хабриевой о том, что Суду необходимо указывать в новых решениях, что он отступает от правовых позиций, изложенных ранее*(258).
Вопрос о соотношении постановлений Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ и постановлений Пленума Верховного Суда РФ не раз поднимался в конституционной и процессуальной юриспруденции. Если в постановлении Пленума Верховного Суда РФ даётся разъяснение положениям Конституции РФ, они принимаются во внимание судами общей юрисдикции и иными правоприменителями*(259). Однако наличие результатов официального толкования тех же положений Конституции РФ Конституционным Судом РФ возвышает акты Конституционного Суда РФ над актами Верховного Суда РФ.
В научных работах предлагается законодательно закрепить пределы толкования Конституции РФ Конституционным Судом РФ*(260). Однако до сих пор они вырабатывались конституционной практикой толкования Суда. Другие авторы считают необходимым установить такое основание конституционно-правовой ответственности Конституционного Суда РФ, как принятие решения о толковании Конституции РФ, не соответствующего предыдущему решению Конституционного Суда РФ*(261).
Представляется важным сохранить за Конституционным Судом РФ право на изменение правовых позиций, отражённых в актах о толковании Конституции РФ, и не рассматривать реализацию данного права как основание конституционно-правовой ответственности Суда.
Контрольные вопросы:
1. Что такое толкование Конституции РФ?
2. Какие органы государства и должностные лица вправе обращаться с запросом о толковании Конституции РФ?
3. Каковы юридические границы и политические возможности толкования Конституции РФ?
4. Какие органы вправе давать официальное толкование Конституции РФ?
5. Назовите условия допустимости запроса о толковании Конституции РФ.
6. Каков порядок рассмотрения дел о толковании Конституции РФ в Конституционном Суде РФ?
7. Каков порядок принятия и юридическая сила решений о толковании Конституции РФ?
8. Как соотносятся постановления Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ и постановления Пленума Верховного Суда РФ?
9. Назовите положения и нормы Конституции РФ, которые подвергались официальному толкованию.
10. Проанализируйте акты Конституционного Суда РФ по делам о толковании Конституции РФ (перечень содержится в теме) и отразите в таблице юридические последствия толкования и конституционный смысл истолкованных положений.
11. Можно ли признавать постановления Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ источниками конституционного права?
