2018-03-09
852
Нормативно-правовые акты:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (в ред. от 21.07.2014) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 01.08.2014.
2. О Конституционном суде Российской Федерации: ФКЗ РФ от 21.07.1994 N 1-ФКЗ (ред. от 08.06.2015) // СЗ РФ. - 1994. - N 13. - Ст. 1447.
Основная литература:
1. Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия / Н.С. Бондарь. - М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. - 544 с.
2. Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс: Учеб. пособие. 3-е изд. перераб и доп. - М: Норма, 2011. - 592 с.
3. Конституционный судебный процесс: учебник / Отв. ред. М.С. Саликов. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2015. - 352 с.
4. Комментарий к Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" (постатейный) / Ю.А. Андреева, В.В. Балытников, Н.С. Бондарь и др.; под ред. Г.А. Гаджиева. М.: Норма, Инфра-М, 2012. 672 с.
Конституционный нормоконтроль и юридические конфликты. Коллизия норм - явление почти неизбежное в правовой системе, основанной на иерархии источников права. Особую значимость конституционный контроль приобретает в условиях правовой реформы, когда продолжает действовать в определенной части старое законодательство, принятое до введения в действие новой конституции, с одной стороны, и по-прежнему сохраняются разногласия о методах, целях и содержании проводимых социально-экономических и социально-политических преобразований, с другой. Социальное противоборство, несомненно, отражается на содержании принимаемых законодательной и исполнительной властью актов и служит питательной средой для различных юридических конфликтов. В связи с этим проверка на конституционность является способом разрешения конфликта, порожденного противоречиями между нормативными актами различной юридической силы*(306).
Конституционный Суд РФ правомочен устранять коллизии нормативных правовых актов (ст. 125 Конституции РФ) и федеральной Конституции. Юрисдикция Конституционного Суда в этой сфере весьма обширна, хотя и не носит универсального характера. Наиболее характерным примером универсального конституционного надзора может служить деятельность американских федеральных судов общей компетенции, возглавляемых Верховным судом США*(307).
Для запуска механизма абстрактного контроля, осуществление которого не связано с конкретным делом, Конституция РФ (ч. 2 ст. 125) наделила особый круг субъектов правом запроса в Конституционный Суд РФ. Таким правом обладают Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. До конституционных поправок 2014 года к субъектам права на обращение с запросом относился и Высший Арбитражный Суд РФ как одна из высших судебных инстанций. Представляется важным отметить, что в случае создания новой ветви судебной власти (например, административных судов), высшая инстанция такой ветви судебной власти должна получить право на обращение с запросом. Следовательно, необходимы как поправки в Конституцию РФ, так и в ФКЗ о КС. К сожалению, в круг субъектов не попал Генеральный прокурор РФ, тем самым была ограничена взаимосвязь между осуществлением прокурорского надзора и конституционного контроля в стране. Другие органы и лица, не предусмотренные Конституцией РФ и ФКЗ о КС, могут быть наделены правом на обращение в Конституционный Суд РФ с запросом правовой позицией Суда при решении вопроса о допустимости запроса. Президент РФ выступал инициатором абстрактного конституционного контроля в 1995-1999 годах. Правительство в период с 1995 по 2013 годы стало инициатором рассмотрения дела об абстрактном контроле в 2004 году, когда было принято постановление от 27 января 2004 года*(308).
По вопросу о запросе Государственная Дума и Совет Федерации в соответствии с Регламентом палаты принимают постановление. Вопросы об обращении Верховного суда РФ (ранее до 2014 года Высшего Арбитражного Суда РФ) с запросом в Конституционный суд РФ решает пленум суда.
В процессе осуществления судебной реформы формируется законодательная основа судебного нормоконтроля, которая характеризуется отсутствием четкого разграничения компетенции в данной сфере между различными ветвями судебной власти. Вследствие этого появилась различная интерпретация ряда важных вопросов судебного нормоконтроля в постановлениях Конституционного Суда РФ и Пленума Верховного Суда РФ. Как отмечает Л. Лазарев, такая ситуация приводит к дезориентации судебной и прокурорской практики*(309).
Представляется, что судебный нормоконтроль, осуществляемый Конституционным Судом РФ и другими судебными органами, должен иметь четкие, исчерпывающие законодательные основы и ясные компетенционные границы применительно к различным органам судебной власти.
В соответствии с действующими позициями Конституционного Суда РФ существует исключительная компетенция этого Суда в сфере нормоконтроля. Только к компетенции Конституционного Суда РФ относится проверка конституционности перечисленных в пп. "а" и "б" ч. 2 и в ч. 4 ст. 125 Конституции РФ нормативно-правовых актов, которая осуществляется в особой процедуре конституционного судопроизводства. Такая проверка может повлечь утрату актами юридической силы. Другие судебные органы таким полномочием Конституцией не наделены.
Контролю на предмет конституционности подлежат четыре группы нормативных правовых актов.
Нормоконтроль в отношении нормативно-правовых актов и внутригосударственных договоров. В первую группу входят федеральные законы двух видов: обычные и конституционные, а также нормативные акты Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ. При этом остается спорным следующий вопрос: на какой стадии принятия возможна проверка конституционности законов о поправках к Конституции РФ. Сама возможность такой проверки в конституционной теории, как правило, не оспаривается. Предлагается предусмотреть в нормах закона правило, согласно которому разрешение дел о соответствии Конституции РФ законов о конституционных поправках происходит после их принятия парламентом страны, но до передачи на одобрение органам законодательной власти субъектов федерации*(310). После принятия Федерального закона от 4 марта 1998 года "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" ситуация оказалась не разрешенной. Этот закон не предусмотрел участие Конституционного Суда РФ в проверке на конституционность закона о поправке. Представляется более правильным внести соответствующие изменения в ФКЗ о Конституционном Суде. В нем можно было бы закрепить положение о том, что закон о поправке по содержанию проверяется на соответствие основам конституционного строя, содержащихся в главе 1 Конституции РФ*(311). Правовые акты Президента, Правительства, палат Федерального Собрания, которые не содержат норм права, Конституционный Суд проверять не правомочен. В такой же мере из сферы конституционного контроля, осуществляемого этим органом, выпали нормативные акты федеральных органов исполнительной власти - министерств, государственных комитетов, федеральных служб и других ведомств, в совокупности именуемые ведомственным законодательством. В соответствии со ст. 116 старого ГПК и п. 1 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ 2002 года рассмотрение дел об оспаривании данных актов отнесено к подсудности Верховного Суда РФ. Причем Верховный Суд РФ рассматривает дела об оспаривании нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан. Такое указание акцентирует внимание судебной власти на взаимоотношениях государства и личности, однако, ведомственные акты могут вторгаться в компетенцию других органов государства, которая прямо не связана с регулированием прав и свобод граждан. В целом следует отметить, что и суды общей юрисдикции, прежде всего в лице Верховного Суда РФ, участвуют в решении вопросов конституционного контроля.
Такое распределение полномочий вызвано ограниченной пропускной способностью Конституционного Суда и большей значимостью именно нормативных правовых актов. Следует добавить, что конституционный контроль за актами нормативного и ненормативного характера Правительства и органов исполнительной власти субъектов федерации осуществляет также и Президент РФ (ч. 3 ст. 115, ч. 2 ст. 85 Конституции РФ). Причем акты Правительства могут быть отменены Президентом в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента, в то время как акты органов исполнительной власти субъектов федерации только приостановлены до решения вопроса об их соответствии федеральной конституции, федеральным законам и международным обязательствам РФ соответствующим судом. Такое различие определяется действием принципа федерализма в отношении права субъекта федерации самостоятельно формировать свою систему органов государственной власти и регламентировать их компетенцию и порядок деятельности в соответствии с ограничениями, установленными Конституцией РФ.
Вторую группу составляют нормативные правовые акты субъектов РФ. Помимо конституций и уставов к ним отнесены законы и иные нормативные акты субъектов федерации, в отношении которых установлены некоторые ограничения. Конституционный Суд правомочен проверять только те из них, которые изданы по вопросам, относящимся к ведению федеральных органов государственной власти и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов Федерации. Недопустимость проверки Конституционным Судом РФ в порядке абстрактного нормоконтроля закона субъекта Федерации, принятого по вопросам его собственного ведения, была сформулирована в ряде решений Суда*(312).
Нормативные акты, принятые по вопросам, отнесенным к исключительному ведению субъектов РФ, могут быть оспорены в судах общей юрисдикции, в арбитражных судах или в органах конституционного (уставного) контроля субъекта Федерации.
Тем не менее, действующее законодательство не исключает возможности участия Конституционного Суда РФ в рассмотрении дел о конституционности законов и иных нормативных актов субъектов РФ, принятых по вопросам собственного ведения субъектов РФ.
В соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 3 ФКЗ о Конституционном Суде, Конституционный Суд может также пользоваться правами, предоставляемыми ему договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля*(313). Конституционная практика по этому пути пока не идет: процедура договорного регулирования слишком сложна, а многие субъекты Федерации демонстрируют явную не заинтересованность в выстраивании второго уровня конституционного контроля через создание собственных конституционных (уставных) судов, не говоря уже о передаче данных полномочий на федеральный уровень. В свою очередь неправомерна практика наделения судов общей юрисдикции со стороны законодательства субъектов РФ полномочиями разрешать конституционные (уставные) споры, которые Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" отнесены к ведению региональных органов конституционного контроля. В настоящее время в юридической литературе широко обсуждается проблема соотношения компетенции Конституционного Суда и конституционных (уставных) судов субъектов РФ, а также соотношения юрисдикций в области нормоконтроля между конституционным правосудием и судами общей компетенции. Третья группа актов включает внутригосударственные договоры, заключенные в публично-правовой сфере органами законодательной или исполнительной власти федерации и ее субъектов или двух и более субъектов. В этой области полномочие Конституционного Суда расширилось в связи с предусмотренной федеральной Конституцией возможностью заключать договоры между соответствующими органами РФ и ее субъектов. Эта область конфликтов с большой потенциальной силой. Такие договоры по существу являются нормативными в конституционном праве и связаны с перераспределением публично-правовых полномочий*(314). Конституционные положения о договорном регулировании изначально содержали изъян, который стал питательной средой для последующих коллизий. Так, статьи 11 и 71, 72 Конституции РФ были не согласованы в вопросе договорного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Статья 11 предусматривает возможность разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами с помощью договоров. Однако в Конституции не были определены, в какой мере и по отношению к каким предметам ведения договорный способ регулирования применим. В литературе высказано справедливое суждение, что предметы, перечисленные ст. 71 Конституции РФ, вообще не могут быть предметом разграничения, поскольку входят в исключительную компетенцию Федерации. Мы поддерживаем данную позицию. Поэтому между Федерацией и субъектом может заключаться договор о разграничении полномочий по совместному предмету ведения. "Положения такого договора, - отмечает И. Борова, - должны быть посвящены главным образом обязанностям, которые берут на себя федеральные органы государственной власти, с одной стороны, и органы государственной власти субъекта - с другой, по реализации полномочий в рамках предметов совместного ведения"*(315).
В литературе длительное время велись споры о юридической силе таких договоров, об их соотношении с Конституцией РФ и федеральными законами. С самого начала их заключения наблюдалась эрозия принципа верховенства федеральной Конституции и федеральных законов. Практика заключения данных договоров свидетельствовала о том, что ими нередко изменялось закрепленное в статьях 71-72 Конституции РФ разграничение предметов ведения РФ и ее субъектов. Особенно часто нарушались положения Конституции РФ о предметах исключительного ведения Федерации. Вопросы, перечисленные в ст. 71 Конституции РФ, нередко в договорах с республиками: Татарстаном, Башкортостаном, Северной Осетией - Аланией, Кабардино-Балкарией, а также краями и областями: например, с Краснодарским краем, - закреплялись как предметы совместного ведения соответствующей республики, края или области. Можно найти объяснение в политической целесообразности подобных уступок в пользу отдельных субъектов федерации для сохранения целостности самой федерации, однако вряд ли возможно обосновать их строго юридически. Отдельными юристами высказывалось мнение, что положения таких договоров имеют более высокую юридическую силу, чем статьи 71-73 Конституции РФ, и отступление от последних в договорах нельзя рассматривать как их нарушение*(316). Правота оказалась на стороне тех юристов, которые требовали приведения договоров в соответствие с положениями Конституции РФ.
В вопросе соотношения юридической силы Конституции РФ и других правовых актов необходимо руководствоваться положением ч. 1 ст. 15 Конституции о ее высшей юридической силе.
Несмотря на явные противоречия между Конституцией РФ и отмеченной группой договоров, ни один договор не стал самостоятельным предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Правовой ресурс конституционного правосудия не был задействован в отношении договорного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами.
Запрос в Конституционный Суд РФ согласно ст. 85 ФКЗ о КС о проверке конституционности нормативного акта органа государственной власти или договора между органами государственной власти либо отдельных их положений допустим, если заявитель считает их не подлежащими действию из-за неконституционности либо подлежащими действию вопреки официально принятому решению федеральных органов государственной власти, высших государственных органов субъектов Российской Федерации или их должностных лиц об отказе применять и исполнять их как не соответствующие Конституции РФ или вопреки официально принятому межгосударственным органом по защите прав и свобод человека решению, в котором констатируется нарушение в Российской Федерации прав и свобод человека при применении соответствующего нормативного акта или договора и необходимость внесения в них изменений, устраняющих отмеченные нарушения.
Запрос о проверке конституционности нормативного акта субъекта Российской Федерации допустим, если нормативный акт издан по вопросу, относящемуся к ведению органов государственной власти Российской Федерации или к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно ст. 86 "Пределы проверки" ФКЗ о КС Конституционный Суд РФ устанавливает соответствие Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними:
1) по содержанию норм;
2) по форме нормативного акта или договора;
3) по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие;
4) с точки зрения установленного Конституцией РФ разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;
5) с точки зрения установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти;
6) с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, установленного Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Проверка конституционности нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними, принятых до вступления в силу Конституции РФ, производится Конституционным Судом РФ только по содержанию норм.
В соответствии со ст. 87 "Итоговое решение по делу" ФКЗ о КС по итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативного акта органа государственной власти или договора между органами государственной власти Конституционный Суд РФ принимает одно из следующих решений:
1) о признании нормативного акта или договора либо отдельных их положений соответствующими Конституции Российской Федерации;
2) о признании нормативного акта или договора либо отдельных их положений не соответствующими Конституции Российской Федерации.
Признание не соответствующими Конституции РФ федерального закона, нормативного акта Президента РФ, нормативного акта Правительства РФ, договора или отдельных их положений является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов либо договоров, основанных на признанных неконституционными полностью или частично нормативном акте либо договоре либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными (часть вторая в ред. Федерального конституционного закона от 15.12.2001 N 4-ФКЗ).
Признание не соответствующими Конституции РФ нормативного акта субъекта Российской Федерации, договора субъекта Российской Федерации или отдельных их положений является основанием для отмены в установленном порядке органами государственной власти других субъектов Российской Федерации положений принятых ими нормативных актов либо заключенных договоров, содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными (часть третья введена Федеральным конституционным законом от 15.12.2001 N 4-ФКЗ).
Положения нормативных актов либо договоров, указанных в частях второй и третьей статьи 87 ФКЗ о КС, не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами (часть четвертая введена Федеральным конституционным законом от 15.12.2001 N 4-ФКЗ).
В случае, если в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ аналогичный признанному неконституционным нормативный акт не будет отменен или изменен, а действие договора, аналогичного признанному неконституционным, не будет прекращено полностью или частично, уполномоченные федеральным законом государственный орган или должностное лицо приносят протест либо обращаются в суд с требованием о признании такого нормативного акта либо договора недействующим (часть пятая введена Федеральным конституционным законом от 15.12.2001 N 4-ФКЗ).
Действующее законодательство не содержит толкования правовых категорий, использованных в ст. 87 (ч. 2-5) ФКЗ о КС. Попытки раскрыть их содержание предпринимались в юридической литературе по правосудию*(317).
Нормоконтроль и международные договоры. К четвертой группе актов относятся не вступившие в силу международные договоры РФ, в отношении которых осуществляется предварительный конституционный контроль (п. "г" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ). В отношении других нормативно-правовых актов реализуется последующий конституционный контроль, т.е. акты проверяются на соответствие федеральной Конституции после их обнародования и вступления в юридическую силу.
Под юрисдикцию Конституционного Суда подпадают различные по видам международные договоры. Общепризнанное понятие международного договора закрепляется в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года (п.п. "а" п. 1 ст. 2)*(318). В российском законодательстве данное понятие раскрывается в Федеральном законе от 15 июля 1995 года "О международных договорах Российской Федерации"*(319). Оно в целом аналогично сформулированному в Венской конвенции.
Согласно п. "а" ст. 2 этого закона "международный договор Российской Федерации" означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования".
В ч. 2 ст. 3 закона определяются, какие договоры и от имени каких органов могут заключаться. Международные договоры Российской Федерации заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера).
Все отмеченные договоры могут подвергаться проверке на соответствие Конституции РФ. Конституционный Суд РФ согласно ст. 34 Федерального закона от 15 июля 1995 года "О международных договорах Российской Федерации" разрешает не только дела о соответствии Конституции РФ, не вступивших в силу для РФ международных договоров либо отдельных их положений, но также разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, а также между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с заключением международных договоров РФ.
В ст. 89 ФКЗ о Конституционном Суде закреплены два критерия допустимости запроса. Во-первых, если упоминаемый в запросе международный договор подлежит согласно Конституции РФ и федеральному закону ратификации Государственной Думой или утверждению иным федеральным органом государственной власти. Во-вторых, если заявитель считает не вступивший в силу международный договор не подлежащим введению в действие и применению в РФ из-за его несоответствия Конституции. Первый критерий допустимости следует понимать следующим образом: проверке подлежат международные договоры, которые вступают в силу посредством любого способа выражения согласия Российской Федерации на их обязательность, а не только через "ратификацию" или "утверждение"*(320).
По результатам рассмотрения дела Конституционный Суд может принять одно из двух итоговых решений (согласно ч. 1 ст. 91 ФКЗ): признать не вступивший в силу международный договор либо отдельные его положения соответствующими или несоответствующими Конституции РФ. Во втором случае договор не подлежит введению в действие и применению. При этом не может быть использован любой способ вступления договора в силу (ратификация, утверждение и т.д.) согласно Венской конвенции.
За период работы Конституционный Суд дважды рассматривал дела о проверке не вступивших в силу международных договоров (в 2012 и 2014 году).
Это постановление Конституционного Суда РФ от 09 июля 2012 года N 17-П по делу о проверке протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации (подписан в г. Женеве 16.12.2011, далее - Протокол) в неразрывной связи со всеми прилагаемыми к нему многосторонними торговыми соглашениями*(321). В данном постановлении Конституционный Суд РФ признал соответствующим Конституции РФ международный договор.
Процедура конституционализации международного права требует развитие конституционных правил имплементации международных обязательств и процедуры участия РФ в межгосударственных объединениях.
Согласно ст. 79 Конституции РФ "Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации". Нормы этой явно недостаточно, чтобы обеспечивать как конституционализацию международного права, так и участие федерального органа конституционного правосудия в процедуре вступления РФ в межгосударственные объединения и международные организации.
По мнению М.С. Саликова, хотя из этой нормы Конституции РФ не вытекает необходимость осуществления конституционного контроля, представляется оправданным предварять принятие решения о вступлении России в то или иное международное образование проверкой конституционности договора. Для этого потребуется внесение изменений в ФКЗ о КС, а также в Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации". М.С. Саликов рассматривает процедуру проверки как "страховочный механизм", который необходим в условиях активной интеграции России в международные организации и межгосударственные объединения (в том числе вступление в Евразийский экономический союз)*(322). Представляется важным закрепить не только процедуру проверки конституционности международных договоров о вступлении РФ в межгосударственные объединения с обязательной констатацией, что такое участие РФ не влечёт ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации. Необходима специальная глава в Конституции РФ об участии РФ в межгосударственных объединениях, о конституционной процедуре имплементации международных договорах и проверке их на соответствие Конституции РФ.
Вторым актом Конституционного Суда РФ по вопросу об оценке конституционности международного договора стало постановление Конституционного Суда РФ от 19.03.2014 N 6-П "По делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов"*(323). Данное постановление отражает дух конституционного патриотизма, которым руководствовался федеральный орган конституционного правосудия при решении вопроса о конституционности территориальных преобразований РФ и изменения государственной принадлежности Республики Крым и города Севастополь.
Такое малое участие Конституционного Суда связано с отсутствием запросов уполномоченных органов и лиц. На наш взгляд, это происходит по нескольким причинам. Во-первых, предварительный контроль, как и последующий не является обязательным, хотя в отношении не вступивших в силу международных договоров более правильным был бы обязательный контроль. Он исключал бы возможность появления противоречий между конституционными нормами и положениями международного договора. Действующий порядок проверки такую ситуацию не исключает*(324). Между тем, вступившие в силу, но не прошедшие проверку на конституционность международные договоры, уже не могут быть рассмотрены на соответствие Конституции РФ. В отличие от последующего контроля, который нацелен на "вылавливание" действующих неконституционных правовых актов, цель предварительного контроля в этом случае оказывается не достигнутой. Во-вторых, органы исполнительной и законодательной власти являются реальными "творцами" международных договоров в том смысле, что благодаря их участию в заключении и введении в действие таких договоров, они становятся частью правовой системы России. Если законодатели не согласны с международной политикой исполнительной власти, они могут "заморозить" уже заключенный международный договор, не ратифицировав его. С другой стороны, Президент или Правительство вряд ли будут обращаться в Конституционный Суд по поводу договора, который готовился и заключался при их непосредственном участии, если такое обращение не является обязательным. Следовательно, при отсутствии обязательного предварительного контроля в отношении не вступивших в силу международных договоров политические органы власти будут проявлять явную не заинтересованность в запуске механизма проверки таких договоров на соответствие Конституции*(325). Только введение обязательного предварительного конституционного контроля международных договоров может изменить сложившуюся ситуацию.
Правовую новацию в отношении проверки международных договоров на соответствие Конституции РФ предусмотрел Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 года "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации"*(326). Правовая новация затронула как процедуру имплементации международного договора РФ и характер участия Конституционного Суда РФ в его оценке, так и более узкий вопрос об обязательности проверки международного договора на соответствие Конституции РФ, и позднее породила проблему надлежащей формы конституционного судопроизводства для данного случая. В научных публикациях указывается, что полномочия Конституционного Суда РФ в сфере рассмотрения не вступивших в силу международных договоров были расширены в результате принятия Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации"*(327). Однако перечень полномочий КС РФ остался неизменным согласно ст. 3 ФКЗ о КС.
Порядок принятия в Российскую Федерацию нового субъекта предусматривает обязательное заключение международного договора между Россией и иностранным государством, которое в целом или часть которого входит в состав Федерации. Согласно ч. 4 ст. 7 этого закона, после подписания международного договора Президент РФ обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ данного международного договора. Из буквального смысла данного положения вытекает, что в отношении подобного рода договоров предусмотрен обязательный предварительный конституционный контроль, в то время как другие международные договоры проверяются на соответствие Конституции только при наличии запроса, который может отсутствовать. Такое толкование закона подтверждается другой статьей. В соответствии с ч. 1 ст. 8 того же закона в случае, если Конституционный Суд России признает не вступивший в силу международный договор соответствующим Конституции РФ, указанный международный договор вносится в Государственную Думу на ратификацию в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации". Императивный характер этой нормы не вызывает сомнений. Поэтому международный договор, который не рассматривался Конституционным Судом на соответствие Конституции или который был признан ей противоречащим, не может быть внесен в нижнюю палату для ратификации. Тем самым в российское законодательство была внесена принципиально новая норма в отношении проверки конституционности не вступивших в силу международных договоров, которые регулируют порядок принятия в РФ нового субъекта Федерации. Думается, что данный подход впоследствии может быть распространен через изменение федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ и на другие виды международных договоров. Отмеченная правовая новация в целом заслуживает положительного отклика в среде конституционалистов и юристов-международников. Такой способ согласования актов международного и внутригосударственного права отвечает требованиям конституционализации правового порядка России*(328).
В 2014 году Конституционный Суд РФ принял постановление от 19.03.2014 N 6-П по делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов*(329).
Согласно ст. 6 ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении международного договора является данное иностранное государство.
Президент РФ после поступления отмеченного предложения уведомляет о нем Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания РФ, Правительство РФ и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации. Рассмотрение предложения о принятии и принятие решений, касающихся заключения международного договора, осуществляются в соответствии с Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации"*(330).
В соответствии со ст. 7 (п. 4) "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" после подписания международного договора Президент РФ обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ данного международного договора. Так как проверка является обязательной Президент РФ не вправе воздержаться от обращения с запросом.
Конституционный Суд РФ в постановлении 2014 года обратил внимание, что отсутствует полная процессуальная идентичность реализации законоположений применительно к факультативному конституционному контролю (т.е. осуществляемому путем реализации права на обращение в Конституционный Суд РФ управомоченных лиц) и конституционному контролю, являющемуся неотъемлемой частью юридического состава государственно-властного решения, притом что обращение в Конституционный Суд РФ управомоченных на это лиц представляет собой, по существу, их обязанность. По мнению Суда, при этом принципы конституционного судопроизводства, установленные на основе Конституции РФ в ФКЗ о КС, проявляют свое регулятивное воздействие с учетом особенностей соответствующей процедуры.
Так, согласно п. 1 ст. 8 ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" только в случае, если Конституционный Суд РФ признает не вступивший в силу международный договор соответствующим Конституции РФ, он может быть ратифицирован, притом что ратификация является обязательным условием обретения им юридической силы. Одновременно с международным договором в Государственную Думу вносится проект федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта.
При этом Суд презюмировал, что Президент РФ, поскольку он в порядке реализации возложенного на него полномочия подписал международный договор о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта РФ, не усматривает в нем несоответствие Конституции РФ, что подтверждается и текстом запроса. По мнению Суда, в такого рода делах другая сторона, утверждающая противоположное, как это имеет место в соответствии с частью первой статьи 53 ФКЗ о КС, отсутствует.
Исходя из этого, Конституционный Суд РФ возложил на себя обязанность рассмотреть дело по существу, не прибегая в данном случае, с учетом специфики дела, к процедурам предварительного изучения обращения судьей Конституционного Суда РФ и проведения слушания по делу. Не установив противоречия международного договора Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд РФ подтвердил его конституционность в форме итогового решения (постановления).
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ по данному делу стал не вступивший в силу международный договор между РФ и Республикой Крым о принятии в РФ Республики Крым и образовании в составе РФ новых субъектов в целом. При оценке положений международного договора в 2014 году Конституционный Суд РФ руководствовался пределами проверки, установленными статьей 86 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ, предусматривающей, что Конституционный Суд РФ устанавливает соответствие Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними по содержанию норм, по форме, по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие, с точки зрения установленного Конституцией РФ разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, с точки зрения установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Однако критерии конституционности (пределы проверки) были применены выборочно (не все из перечисленных) по усмотрению суда. Представляется важным внести изменения в Федеральный конституционный закон о Конституционном суде РФ в отношении пределов проверки, которые должны в обязательном порядке применяться для оценки международного договора в случае применения процедуры обязательного (а не факультативного) предварительного конституционного контроля.
Конституционный Суд РФ в постановлении 2014 года подтвердил допустимость правовой конструкции, которая была отмечена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 27 марта 2012 года N 8-П. В постановлении 2012 года, в частности, указано, что временное применение международного договора используется Российской Федерацией в практике межгосударственного общения, как правило, в случаях, когда предмет договора представляет особый интерес для его участников, вследствие чего они заинтересованы в том, чтобы ввести его в действие, не дожидаясь ратификации и вступления в силу.
В отношении всех нормативных правовых актов, проверяемых как по процедуре последующего, так и по процедуре предварительного контроля, действуют одни те же правила, определяющие пределы проверки. Эти пределы проверки установлены в ст. 86 ФКЗ о Конституционном Суде. Одни из них носят материальный характер, т.к. касаются различных аспектов содержания правового акта (п. 1, 4, 5 и 6 ч. 1 ст. 86). В этом случае осуществляется материальный конституционный контроль и устанавливается соответствие Конституции правовых актов:
1) по содержанию норм;
2) с точки зрения установленного Конституцией РФ разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;
3) с точки зрения установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти;
4) с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, установленного КонституциейРФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Другие пределы проверки имеют процессуальный характер и относятся к форме правового акта; порядку его подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие (п. 2, 3 ч. 1 ст. 86). Конституционный Суд может проверять конституционность оспоренного правового акта по всем параметрам (их шесть) или по некоторым. Это зависит от предмета обращения. Каждый из шести параметров является достаточным основанием, чтобы признать правовой акт несоответствующим Конституции РФ.
Соотношение верховенства конституции и международного права: совершенствование доктринальных основ и участия Конституционного Суда РФ.
Верховенство конституции имеет много общих черт с пониманием верховенства международного права, однако, если рассматривать соотношение норм международного права и конституции через призму свойства их взаимного верховенства, то следует признать, что такое верховенство носит взаимно ограничивающий характер. Можно предположить, что доктрина "ограниченного верховенства и уважения проявлений внутреннего и внешнего суверенитета" наиболее подходящий концепт, который способен объяснить не только формально-юридическое, но динамическое материально-содержательное соотношение конституции как высшего и одновременно основного закона страны и норм международного права с их конституционно установленным приоритетом внутри правовой системы страны.
В силу того, что нормы Конституции и международных договоров могут сталкиваться в процессе их официального толкования и применения, необходим юридически безупречный и конституционно регламентированный механизм разрешения коллизий как на уровне Федерального Парламента в ходе процедуры ратификации международных договоров, так и на уровне федерального органа конституционного правосудия в ходе осуществления судопроизводства по проверке конституционности не вступивших в силу для РФ международных договоров.
Существует несколько теорий, объясняющих соотношение внутригосударственного и международного права. В их ряду старейшими по времени возникновения признаются дуалистическая и монистическая теории*(331). В более поздний период была выдвинута теория координации, призванная найти компромисс между двумя конкурирующими теориями (дуалистической и монистической). Концепция "ограниченного верховенства" позволяет согласовать поддержание внутри правовой страны принципа верховенства конституции и обеспечение примата международного права в процессе его имплементации в правовую систему страны на основе установленного конституцией механизма. Концепции ограниченного верховенства и правового суверенитета требуют совершенствования процедуры участия судебного элемента в имплементации международных обязательств, которым выступает Конституционный Суд РФ.
Для целей оптимизации конституционно-правового регулирования механизма имплементации международных договоров РФ и обеспечения государственного суверенитета РФ необходимо усовершенствовать нормативные основы и процедуру проверки конституционности международных договоров*(332).
Во-первых, следует установить в Федеральном конституционном законе о Конституционном Суде РФ процедуру обязательной предварительной проверки международных договоров РФ. Не только международные договоры, связанные с изменением государственной границы РФ, но и другие договоры должны проходить процедуру предварительного конституционного контроля. Во-вторых, необходимо предусмотреть перечень вопросов, которые заявитель обязан поставить перед Судом в случае требования об обязательной проверке конституционности международного договора. При осуществлении конституционного контроля (абстрактного или конкретного) не может не быть две стороны, как участницы конституционного судопроизводства (хотя это не исключает наличие особенностей процедуры конституционного судопроизводства). В-третьих, особенности конституционного судопроизводства по делам о проверке конституционности не вступивших в силу международных договоров (если такая процедура носит обязательный характер) должны устанавливаться нормами ФКЗ о КС, Регламентом КС, а не быть результатом судейского усмотрения на случай (ad hoc).
На современном этапе развития конституционного правосудия и Российского государства назрела необходимость активного включения Конституционного суда РФ в механизм имплементации международных договоров. Обязательное участие Конституционного Суда РФ в проверке на соответствие Конституции РФ нератифицированных международных договоров повысит авторитет федерального органа конституционного правосудия и обеспечит создание правовых позиций Конституционного суда РФ в сфере механизма имплементации норм международного права и международных договоров*(333). Введение обязательного предварительного конституционного контроля в отношении не вступивших в силу международных договоров поддерживается судьями КС РФ в отставке*(334). Из новейших публикаций такое предложение поддерживает С.Э. Несмеянова*(335).
Активизация роли Конституционного Суда РФ в процедуре имплементации международных договоров и обеспечении их реализации на территории России согласуется с потребностью развития процесса конституционализации норм и принципов международного права и международных договоров РФ, с возвышением национальных органов конституционного правосудия в процессе согласования и гармонизации действующей Конституции РФ, отраслевого законодательства и международных договоров РФ.
Контрольные вопросы:
1. Какие нормативные правовые акты и договоры могут проверяться на соответствие Конституции РФ в рамках абстрактного конституционного контроля?
2. Какие органы государства и должностные лица вправе обращаться с запросом о проверке конституционности нормативных правовых актов и договоров?
3. Каков порядок рассмотрения дел в Конституционном суде РФ о проверке конституционности нормативных правовых актов и договоров?
4. Назовите пределы проверки конституционности нормативных правовых актов и договоров.
5. Какие виды решений Конституционного Суда РФ о проверке конституционности нормативных правовых актов и договоров и их юридические последствия предусматриваются в законодательстве?
6. Чем отличается обязательный контроль от факультативного, предварительный от последующего контроля?
7. Можно ли проверять на соответствие Конституции РФ ратифицированные международные договоры?
8. Какие особенности имеет процедура оценки на соответствие Конституции РФ не вступивших в силу международных договоров РФ?
9. Какие международные договоры РФ проверялись на соответствие Конституции РФ в Конституционном суде РФ?
10. Какие виды итогового решения вправе принимать Конституционный суд РФ после окончания рассмотрения дела о проверке конституционного международного договора?
11. Подготовьте проект запроса в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности федерального закона или закона субъекта РФ.
